農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)運(yùn)行障礙研究與政策建議

小額信貸作為一種積極反貧困、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的信貸方式，在世界范圍內(nèi)已經(jīng)走過(guò)了30多年的時(shí)間。小額信貸自1981年首次在中國(guó)出現(xiàn)(1981年，國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會(huì)在內(nèi)蒙古開(kāi)展的北方草原與畜牧發(fā)展項(xiàng)目)到今天也已經(jīng)有了27年的歷史。小額信貸自誕生那天起就存在諸多爭(zhēng)議，它顛覆了傳統(tǒng)金融概念中的抵押擔(dān)保貸款的概念，挑戰(zhàn)信用貸款的風(fēng)險(xiǎn)管理制度，并賦予了信用貸款新的意義。

在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，一方面，我們積極引進(jìn)合作項(xiàng)目并從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；另一方面，根據(jù)我們的實(shí)際情況，本著實(shí)事求是的工作態(tài)度，深入研究各地農(nóng)村實(shí)際的情況探索符合我們實(shí)際的小額信貸發(fā)展之路。本文試圖就我國(guó)目前農(nóng)村小額信貸中存在的一些問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、我國(guó)小額信貸發(fā)展的歷史特征及其現(xiàn)狀

自1981年，以國(guó)際合作形式在我國(guó)開(kāi)展第一個(gè)農(nóng)業(yè)小額信貸項(xiàng)目以來(lái)，中國(guó)小額信貸已經(jīng)走過(guò)27年，可以將其分為三個(gè)階段：

(一)1981～1997年

這是小額信貸的試驗(yàn)階段。在這一階段里，小額信貸僅作為一種扶貧手段引入國(guó)內(nèi)，主要是以國(guó)際援助為資金來(lái)源。而小額信貸只是國(guó)際援助扶貧項(xiàng)目的一個(gè)組成部分，并未專門(mén)設(shè)計(jì)小額信貸項(xiàng)目(被視為附屬的扶貧手段)，同時(shí)，此時(shí)的小額信貸開(kāi)展的規(guī)模和范圍都不大。政府持觀望態(tài)度，對(duì)小額信貸不夠重視。在小額信貸活動(dòng)的貸款(產(chǎn)品)設(shè)計(jì)和運(yùn)作機(jī)制上都存在問(wèn)題?！罢J零還”等有違傳統(tǒng)貸款觀念的信貸原則不被重視和遵守，加之實(shí)施范圍和規(guī)模都較小，影響自然也就不大。

(二)1997～1999年

在短短的3年時(shí)間里，中國(guó)的小額信貸經(jīng)歷了一次短暫的急劇擴(kuò)張過(guò)程。在這一階段里，政府以行政方式自上而下地推動(dòng)政府小額信貸項(xiàng)目，以驚人的速度迅速接受了小額信貸的扶貧方式，究其主要原因乃是為了完成“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃。于是小額信貸大規(guī)模、大范圍地在農(nóng)村地區(qū)得到推廣。由此也可以看出，這一階段小額信貸之所以能夠如此快速地以行政手段迅速推廣是政府決策的功利性在驅(qū)使。據(jù)國(guó)家扶貧辦統(tǒng)計(jì)，截至1998年8月，全國(guó)22個(gè)省，605個(gè)貧困縣實(shí)施了小額信貸項(xiàng)目，總資金達(dá)6億元，鼎盛時(shí)期全國(guó)年發(fā)放小額信貸逾30億元。

(三)1999年至今

這是中國(guó)小額信貸的調(diào)整和整頓階段。1999年以后，農(nóng)業(yè)銀行不允許小額信貸機(jī)構(gòu)承貸承還扶貧款用于開(kāi)展小額信貸，國(guó)務(wù)院辦公廳重申中央財(cái)政扶貧資金不能周轉(zhuǎn)使用，這樣一來(lái)，政府小額信貸資金來(lái)源被切斷，政府主導(dǎo)的小額信貸隨之逐漸萎縮消失。這也有利于我國(guó)以后小額信貸的進(jìn)一步正規(guī)化、專業(yè)化和小額信貸市場(chǎng)的健康成長(zhǎng)。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的調(diào)整與摸索，目前我國(guó)仍在繼續(xù)運(yùn)行的小額信貸有三種類型：

1 專業(yè)性小額貸款NGO(Non-Government Organization非政府機(jī)構(gòu))機(jī)構(gòu)開(kāi)展的小額信貸活動(dòng)，如扶貧經(jīng)濟(jì)合作社；

2 尚未實(shí)施完畢的國(guó)際機(jī)構(gòu)援助小額信貸項(xiàng)目，如世界銀行在四川的秦巴扶貧項(xiàng)目小額信貸分項(xiàng)目；

3 已經(jīng)實(shí)施完畢并成功實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)運(yùn)作機(jī)制的國(guó)際援助項(xiàng)目，如四川儀隴鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會(huì)，其前身是聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署援助項(xiàng)目。

二、目前我國(guó)農(nóng)村小額信貸存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村小額信貸經(jīng)歷過(guò)被漠視的階段，也經(jīng)歷過(guò)繁榮一時(shí)的局面，目前的狀況是在重重困難中舉步維艱。主要存在以下問(wèn)題：

(一)法律制度的缺位

從法律的角度來(lái)講，只有經(jīng)過(guò)國(guó)家法律認(rèn)可的金融機(jī)構(gòu)才能放貸，在法律的框架下只有銀行、農(nóng)村信用社等傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)有資格經(jīng)營(yíng)小額信貸業(yè)務(wù)。中國(guó)人民銀行在2005年初初步擬定了4個(gè)省區(qū)作為民間貸款的試點(diǎn)區(qū)，并由省級(jí)人民銀行選定一個(gè)符合條件的市縣試點(diǎn)。其規(guī)定，小額信貸機(jī)構(gòu)必須由出資人的自由資金發(fā)起成立，禁止對(duì)社會(huì)招攬儲(chǔ)蓄，否則將予以關(guān)閉。明確規(guī)定小額信貸機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)原則是“只貸不存”。這就絕對(duì)限制了小額信貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展。截至2005年底，全國(guó)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)(含農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行，下同)各項(xiàng)存款余額已達(dá)24606億人民幣，這些資金大都流向了其他地區(qū)，而真正需要資金的廣大農(nóng)村地區(qū)仍然缺乏資金。

全國(guó)農(nóng)村信用社小額信貸余額逐年增加(見(jiàn)下表)，一方面是由于國(guó)家支農(nóng)力度不斷擴(kuò)大，另一方面是由于旺盛的信貸需求。這說(shuō)明農(nóng)村小額信貸仍有很大的發(fā)展空間。

我國(guó)目前關(guān)于小額信貸的規(guī)定包括2001年中國(guó)人民銀行頒布的《農(nóng)村小額信用貸款管理指導(dǎo)意見(jiàn)》等金融規(guī)章和規(guī)范性文件，但沒(méi)有上升到法律層面。而小額信貸機(jī)構(gòu)是從事向農(nóng)民直接發(fā)放貸款業(yè)務(wù)的非金融機(jī)構(gòu)，其不適用于《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《擔(dān)保法》、《貸款通則》等正式的法律法規(guī)。在現(xiàn)實(shí)中，小額信貸都是通過(guò)“決定”“通知”“意見(jiàn)”等非法律形式出現(xiàn)。小額信貸的存在名不正言不順，雖然為支持農(nóng)村建設(shè)出得一份力，但其合法性卻遭到了質(zhì)疑。

(二)小額信貸資金來(lái)源的問(wèn)題

自1981年第一個(gè)小額信貸項(xiàng)目在我國(guó)落地以來(lái)，聯(lián)合國(guó)婦女發(fā)展基金、國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金、人口基金在中國(guó)的項(xiàng)目大多包括了小額信貸項(xiàng)目。1993年由中科院農(nóng)村開(kāi)發(fā)研究所引入孟加拉小額信貸模式，成立了扶貧經(jīng)濟(jì)合作社。1999年，農(nóng)村信用合作社也開(kāi)始發(fā)展小額信貸業(yè)務(wù)，資金來(lái)源主要是人民銀行的低息支農(nóng)再貸款?？梢?jiàn)傳統(tǒng)的小額信貸資金大多來(lái)自國(guó)際機(jī)構(gòu)的援助及央行的低息貸款支持。而專業(yè)小額信貸機(jī)構(gòu)的主要資金來(lái)源僅有自有資金和捐贈(zèng)資金。在沒(méi)有相關(guān)法律出臺(tái)之前，小額信貸機(jī)構(gòu)作為非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，其經(jīng)營(yíng)只能放貸不能吸納存款，這就在很大程度上限制了小額信貸機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)。資金的回收需要一個(gè)過(guò)程，尤其是像農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款這樣周期性較長(zhǎng)的貸款。一旦沒(méi)有持續(xù)的資金注入，其小額信貸項(xiàng)目是很難正常運(yùn)行下去的。這最終還是要落實(shí)到相關(guān)的法律法規(guī)制度上來(lái)。

(三)農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)信用征詢體系缺失

目前，雖然農(nóng)村存在廣闊的市場(chǎng)空間，但作為基于信用擔(dān)保放貸的小額信貸機(jī)構(gòu)，考慮到其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)貸款人的信用狀況必須有詳細(xì)了解。然而在農(nóng)村地區(qū)，尤其是南方農(nóng)村，農(nóng)戶居住分散，了解農(nóng)戶信用情況的途徑往往是通過(guò)生產(chǎn)隊(duì)這樣的行政組織，而這樣又存在著尋租的可能；若采用挨戶調(diào)查的方法勢(shì)必又增大小額信貸機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本。從國(guó)內(nèi)目前的大環(huán)境來(lái)看，信用環(huán)境堪憂，加之在農(nóng)村地區(qū)，尤其是貧困地區(qū)長(zhǎng)期存在著等、靠、要的思想，這給小額信貸機(jī)構(gòu)開(kāi)展業(yè)務(wù)造成了一定的困難。

(四)小額信貸機(jī)構(gòu)放貸利率確定困難

中國(guó)人民銀行沒(méi)有對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)的放貸利率做出強(qiáng)制性規(guī)定，但總的原則是不超過(guò)同期商業(yè)銀行貸款利率的4倍。我國(guó)目前一年期貸款利率為7.47％，按照不超過(guò)4倍的原則，小額信貸機(jī)構(gòu)原則上可以把自己的放貸利率定在29.88％。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這么高的利率無(wú)疑難以接受。而對(duì)于只靠放貸存續(xù)的小額信貸機(jī)構(gòu)而言，過(guò)低的放貸利率又使其難以為繼。

三、發(fā)展和完善我國(guó)小額信貸機(jī)構(gòu)的政策建議

(一)制定專門(mén)性法律、法規(guī)

小額信貸從國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐來(lái)看都具有強(qiáng)大的生命力，盡管目前還存在一些不足，但是通過(guò)進(jìn)一步規(guī)范，小額信貸機(jī)構(gòu)能夠較好地解決農(nóng)民一方面手中沒(méi)錢，另一方面又借不到錢進(jìn)行生產(chǎn)、生活的這一尷尬局面。因此，目前的首要任務(wù)就是規(guī)范小額信貸機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，讓其有法可依。

出臺(tái)專門(mén)針對(duì)小額信貸機(jī)構(gòu)的法律是迫切的，廣闊的農(nóng)村地區(qū)存在著巨大的小額信貸市場(chǎng)，農(nóng)村金融需求一直都是非常旺盛的。小額信貸機(jī)構(gòu)應(yīng)該發(fā)揮其靈活性，同時(shí)突出其扶貧的性質(zhì)。這就需要相關(guān)法律來(lái)做出明確的界定，把小額信貸機(jī)構(gòu)作為一種特殊的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)來(lái)規(guī)范和管理。讓其運(yùn)作有法可依，同時(shí)也要做到監(jiān)管有力。只有這樣，小額信貸才能健康、規(guī)范地發(fā)展，真正為農(nóng)村建設(shè)出力。

(二)保障農(nóng)村小額信貸資金來(lái)源渠道暢通

首先，在法律的約束下，做好準(zhǔn)入的工作，小額信貸機(jī)構(gòu)一定要有強(qiáng)大的自有資金作為支撐。其次，作為具有扶貧性質(zhì)的小額信貸機(jī)構(gòu)理應(yīng)得到政府資金的支持。再次，在現(xiàn)有資金來(lái)源的基礎(chǔ)上，積極拓寬小額信貸機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源渠道，把小額信貸機(jī)構(gòu)從過(guò)去只貸不存變?yōu)榭纱婵少J，使其資金能夠自我循環(huán)。另外，一定要和傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)有所區(qū)別，突出其優(yōu)勢(shì)，讓其更適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況，為農(nóng)民脫貧提供優(yōu)惠的資金使用權(quán)。

(三)建立信用征信體系并加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)

小額信貸以其靈活性作為比較優(yōu)勢(shì)在農(nóng)村地區(qū)大有作為。小額信貸機(jī)構(gòu)要在放貸的過(guò)程中簡(jiǎn)化手續(xù)，激發(fā)農(nóng)戶貸款意愿，同時(shí)要注意對(duì)農(nóng)戶個(gè)人信用的考察。農(nóng)村信用社長(zhǎng)期所積累的農(nóng)戶信息能否為小額信貸機(jī)構(gòu)所共享成為一個(gè)值得思考的問(wèn)題，這就有賴于兩種不同機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與配合，如果能夠形成統(tǒng)一的信用征信系統(tǒng)，則可以節(jié)約成本。在消極征詢的基礎(chǔ)上，更重要的應(yīng)該是積極培育健康的農(nóng)村信用體系，讓農(nóng)民擺脫等、靠、要的落后思想，誠(chéng)信借貸，脫貧致富。

(四)合理確定小額信貸機(jī)構(gòu)利率

在有法可依的基礎(chǔ)上，確定合理的放貸利率。人民銀行規(guī)定的小額信貸機(jī)構(gòu)放貸利率不得超過(guò)同期商業(yè)銀行貸款利率4倍的規(guī)定具有指導(dǎo)意義，但仍應(yīng)根據(jù)實(shí)地考察對(duì)小額信貸貸款利率的上限進(jìn)行研究，定出科學(xué)的數(shù)據(jù)，做到在不抑制農(nóng)民貸款積極性的基礎(chǔ)上使信貸機(jī)構(gòu)能夠存續(xù)。

小額信貸機(jī)構(gòu)的推廣不是一勞永逸的，不僅要有相關(guān)的政策、法律來(lái)規(guī)制和支持，同時(shí)要整個(gè)大的金融環(huán)境作為支撐。

需要注意的就是，雖然小額信貸機(jī)構(gòu)具有扶貧性質(zhì)，但是我們更應(yīng)該注重其自身的獨(dú)立性，地方政府不應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行過(guò)度干預(yù)，只能是在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行合理的監(jiān)督和管理。同時(shí)，也應(yīng)該看到，小額信貸的發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，是個(gè)從不完善到完善的過(guò)程，不能操之過(guò)急，要循序漸進(jìn)，這樣才能推動(dòng)其持續(xù)健康地發(fā)展。