借鑒國外經(jīng)驗構(gòu)建中國特色的石油儲備模式

一、石油戰(zhàn)略儲備及其作用

石油戰(zhàn)略儲備又稱為應(yīng)急儲備，它是指為保障一國經(jīng)濟安全，應(yīng)對國際競爭以及戰(zhàn)爭或突發(fā)事件的需要，國家依據(jù)一定的法律或章程，有計劃、有組織、有步驟地進行石油儲備的一系列活動。這里包含著三個方面的內(nèi)容：其一，石油儲備的主體是國家，是國家依法進行的；其二，石油儲備的目的是保障國家經(jīng)濟安全，應(yīng)付突發(fā)事件；其三，石油儲備的過程是有組織、有計劃進行的。

石油儲備的建立最早可追溯到上世紀(jì)60年代，1962年，經(jīng)濟合作和發(fā)展組織(OECD)提出了儲備60天石油需求量的建議。經(jīng)過1965年蘇伊士運河事件，歐洲一些國家開始著手建立一定量的石油儲備，以防突發(fā)事件。

1973年的巴以戰(zhàn)爭導(dǎo)致中東石油供應(yīng)中斷，石油價格暴漲，引發(fā)世界性的石油危機，曾一度使美國石油進口中斷，給其經(jīng)濟造成巨大損失。至此，西方各國開始著手建立石油戰(zhàn)略儲備體系。1974年11月，在美國等西方市場經(jīng)濟國家的倡導(dǎo)下，國際能源機構(gòu)(IEA)成立，其主要職能是協(xié)調(diào)成員國的石油儲備行動；直接目的是保證在國際石油供應(yīng)再次出現(xiàn)危機時，為成員國提供幫助。IEA規(guī)定，到1980年，各成員國有義務(wù)保有相當(dāng)于90天凈進口量的石油儲備。1975年，美國國會通過了《能源政策與儲備法》(EPCA)，授權(quán)能源部建立和管理戰(zhàn)略石油儲備系統(tǒng)，并明確了石油戰(zhàn)略儲備的目標(biāo)、管理和運作機制。隨后，國際能源機構(gòu)的18個成員國都先后建立了石油戰(zhàn)略儲備?？梢哉f，目前世界上所有發(fā)達(dá)國家都在以不同的形式進行石油戰(zhàn)略儲備。

石油戰(zhàn)略儲備是能源戰(zhàn)略的重要組成部分，其主要經(jīng)濟作用是在油價出現(xiàn)劇烈波動時，通過向市場投放儲備油來減輕市場的心理壓力，從而降低石油價格不斷暴漲的可能，以達(dá)到減輕石油供應(yīng)對一國整體經(jīng)濟沖擊的程度。對石油進口國來說，戰(zhàn)略儲備是應(yīng)對油價波動的首道防線，起到“貯水池”的作用，其真正的作用不在于彌補損失的進口量，而在于抑制油價的上漲，減輕油價上漲對進口國經(jīng)濟、社會帶來的沖擊。

第一，為了應(yīng)對石油供應(yīng)中斷的風(fēng)險。這一風(fēng)險或許來自產(chǎn)油國發(fā)生戰(zhàn)爭、內(nèi)亂及其他意外事件導(dǎo)致的石油供應(yīng)中斷；或許來自海外運輸?shù)娘L(fēng)險；或許來自自然災(zāi)害等等。對于石油進口依存度較高的國家來說，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和石油消耗量的日益增長，越來越容易受到短期石油供應(yīng)中斷的影響。

第二，為了一國經(jīng)濟增長方式的調(diào)整爭取時間。對于大多數(shù)國家，尤其是新興發(fā)展中國家來說，過去那種靠高投入、高消耗、粗放型的經(jīng)濟增長方式在高油價的沖擊下，面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整迫在眉睫，借油價高企，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟增長方式調(diào)整是最好的選擇。

第三，為了在國際能源事務(wù)中爭得更多的話語權(quán)。一國在國際社會中是經(jīng)濟大國還是小國，不僅僅看一國經(jīng)濟塊頭的大小，更在于一國在國際經(jīng)濟事務(wù)中話語權(quán)的大小，石油戰(zhàn)略儲備的另一個重要作用就在于它是參與國際能源事務(wù)的籌碼。一國只有保持一定規(guī)模的石油戰(zhàn)略儲備，才有可能參與國際能源事務(wù)并發(fā)揮積極作用，同時在國際能源合作過程中維護自身的利益，分享國際合作的好處。

二、美日石油戰(zhàn)略儲備模式及其特點

(一)美國戰(zhàn)略石油儲備模式及特點

1 石油戰(zhàn)略儲備的建立和完善

美國政府早在二戰(zhàn)期間就有了國家石油戰(zhàn)略儲備的構(gòu)想，但直到20世紀(jì)70年代“石油危機”發(fā)生后，美國的戰(zhàn)略石油儲備才開始正式建立。美國是世界上最大的石油消費國，也是世界上最大的石油儲備國。從1977年7月21日正式開始儲備石油，(當(dāng)時決定儲備目標(biāo)是10億桶，后來最終形成的儲備能力為7億桶)美國的石油戰(zhàn)略儲備大致發(fā)展情況如下，從1977年到20世紀(jì)90年代中期，石油的儲備持續(xù)增加，并于1994年達(dá)到5.92億桶的歷史紀(jì)錄，這相當(dāng)于近2個月的原油進口量。此后克林頓政府的戰(zhàn)略石油政策發(fā)生了一些細(xì)小的改變，幾次動用了儲備，目的是調(diào)控石油市場和平抑油價，到2000年底，美國戰(zhàn)略石油儲備降至5.41億桶，為10多年來的最低水平。布什上臺后，尤其是“9.11”事件后，迅速增加了石油儲備量，到2005年底增加到近7億桶，這也是美國的石油戰(zhàn)略儲備啟動30年來首次“滿倉”。

美國的石油戰(zhàn)略儲備集中在得克薩斯和路易斯安娜2個州，原油深藏于墨西哥灣海岸附近地下的巨大巖層洞穴里，這種儲備方式的優(yōu)點是安全性高，儲存成本低，運輸便利以及加工方便。據(jù)美國能源部介紹，這種儲油洞穴約有500多個，每個可儲藏600萬至3500萬桶原油。由于巖洞的上下幾千英尺落差所形成的自然溫差，使得原油在洞內(nèi)不停地緩慢流動，從而使原油能始終保持良好的質(zhì)量而不會沉淀變質(zhì)。同時所儲存的也是質(zhì)量最好的輕質(zhì)原油。

2 石油戰(zhàn)略儲備的基本模式

美國戰(zhàn)略石油儲備運行模式可以概括為：政府所有，政府決策；市場化運作。戰(zhàn)略石油儲備為聯(lián)邦政府所有，具體由美國能源部負(fù)責(zé)管理。從建設(shè)儲備庫、采購石油到日常運行管理費用，均由聯(lián)邦財政支付。聯(lián)邦財政設(shè)有專門的石油儲備基金預(yù)算和賬戶，基金的數(shù)量由國會批準(zhǔn)，只有總統(tǒng)才有權(quán)下令啟動石油戰(zhàn)略儲備。石油儲備啟用的決策程序是，由能源部、財政部和白宮預(yù)算辦公室共同商議，向總統(tǒng)提出方案，經(jīng)總統(tǒng)同意后，再向國會提出建議，由國會批準(zhǔn)，才能生效。增加石油儲備的預(yù)算是由財政部門一次性撥給石油儲備辦公室的，而銷售石油回收的資金的使用不必經(jīng)國會批準(zhǔn)，可以用來補充石油儲備。

鑒于石油戰(zhàn)略儲備量很大，其采購和投放可能對石油市場價格產(chǎn)生較大的影響，為了避免對市場的沖擊，石油的采購和投放基本上采取市場招標(biāo)機制。具體地講，儲備的石油一部分來自于政府招標(biāo)采購，另一部分來自于聯(lián)邦石油資源租金征收。招標(biāo)采購中的40％來自與墨西哥國家石油公司簽訂的長期供應(yīng)合同，其余是通過市場現(xiàn)貨招標(biāo)采購。一般情況下，選擇油價低迷時采購，既要避免引起市場價格劇烈波動，又要防止造成石油儲備資金的損失。

3 石油戰(zhàn)略儲備的基本功能

2005年以來，美國在動用戰(zhàn)略石油儲備問題上，出現(xiàn)了一些新的特點，首先是增加了戰(zhàn)略石油儲備數(shù)量，且動用條件更加嚴(yán)格；其次是在動用戰(zhàn)略石油儲備方面，加強了與西方國家的協(xié)調(diào)，主要是同包括美國在內(nèi)的26個“國際能源機構(gòu)”(IEA)的成員國協(xié)調(diào)一致，采取“集體行動”，通過調(diào)控力爭更好地改善石油供應(yīng)情況。

截至2007年底，美國的石油戰(zhàn)略儲備大約相當(dāng)于國內(nèi)2個月的消費需求，由于美國國內(nèi)原油生產(chǎn)能力較強，即使國外進口原油完全中斷，其國內(nèi)自產(chǎn)原油加上自身的戰(zhàn)略石油儲備和商業(yè)石油庫存，也可使美國維持175天左右的基本石油產(chǎn)品供應(yīng)。而從現(xiàn)有能力上講，美國的戰(zhàn)略石油儲備每天最多可動用430萬桶，以現(xiàn)有儲備量并以最大動用能力提取，儲備量可以持續(xù)155天左右。

(二)日本石油戰(zhàn)略儲備模式及特點

1 石油戰(zhàn)略儲備的建立和完善

日本是個貧油國，能源資源相對匱乏，其石油幾乎完全依賴進口，是亞太地區(qū)最大的原油進口國，這也意味著日本比其它國家更容易受到石油危機的沖擊。從20世紀(jì)70年代開始，日本開始建立戰(zhàn)略石油儲備，起因同樣源于第一次石油危機的爆發(fā)。1975年，日本政府制定了《石油儲備法》，并依法開始建立戰(zhàn)略石油儲備。根據(jù)當(dāng)時的法律規(guī)定，日本所有從事進口石油、石油制品的商社，以及從事石油提煉、批發(fā)的企業(yè)必須儲備90天所需的石油或石油制品。同時，從事石油、石油制品進口或經(jīng)銷的企業(yè)必須定時向政府及有關(guān)部門報告其石油、石油制品的儲備量等情況。日本通商產(chǎn)業(yè)省的有關(guān)部門也會不定期地抽查有關(guān)進口商或石油企業(yè)的儲備情況。到20世紀(jì)80年代初，日本的總儲備量已相當(dāng)于其121天的石油凈進口量水平。到20世紀(jì)90年代初，儲備量增加到140天的石油凈進口量水平，1995年則增加到157天石油凈進口量水平，目前，日本已成為僅次于美國的第二大石油儲備國。

2 石油戰(zhàn)略儲備的基本模式

日本的石油儲備分三個層次：國家石油儲備、法定企業(yè)儲備和企業(yè)商業(yè)儲備。1994年，日本正式加入“國際能源機構(gòu)”(IEA)，隨后，便積極地建立和完善政府石油戰(zhàn)略體系。政府建立了石油專門賬戶，并通過征收石油稅來籌集儲備資金。同時，修改后的日本石油儲備法還特別強調(diào)，規(guī)模以上的煉油廠、銷售商和進口商都要按規(guī)定比例承擔(dān)石油儲備任務(wù)，企業(yè)向市場投放儲備石油時，要通過通產(chǎn)省批準(zhǔn)。政府在資金等方面給予法定企業(yè)儲備以支持，如提供低息貸款、加速折1日等優(yōu)惠措施。法定企業(yè)之外的企業(yè)商業(yè)性儲備由企業(yè)自理?？偟膩碇v，日本戰(zhàn)略石油儲備模式可概括為：政府規(guī)劃指導(dǎo)下，規(guī)模以上企業(yè)分散儲備。

日本的石油戰(zhàn)略儲備方式，是從最初主要依靠油輪儲備，逐步過渡到主要通過建立石油儲備基地儲備。1996年，日本在九州地區(qū)相繼建成了10個國家石油儲備基地，共儲存石油或石油制品3400萬千升，從此宣告了油輪儲油時代的結(jié)束。目前，日本的主要儲油方式有：海上油罐方式、半地上油罐方式以及地下巖洞油庫等。除了已經(jīng)建成的國家石油儲備基地外，日本政府還從民間租借了21個石油儲備設(shè)施，可供儲備石油1700萬千升。

3 石油戰(zhàn)略儲備的基本功能

經(jīng)過30多年的建設(shè)，日本石油戰(zhàn)略儲備制度已逐步完善，成為國內(nèi)經(jīng)濟安全和石油消費安全的有效保障。據(jù)報道，日本政府已擁有的石油儲備量可供國內(nèi)使用3個多月，民間的儲備量也可使用79天左右，加上流通領(lǐng)域的庫存，其總儲備量足夠全國使用半年以上。

三、借鑒國外成功經(jīng)驗的幾點啟示

改革開放以來，尤其是進入21世紀(jì)后，隨著中國經(jīng)濟的高速增長，經(jīng)濟安全，特別是石油安全問題凸顯出來。石油安全是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到國內(nèi)外的經(jīng)濟環(huán)境、各方的政治經(jīng)濟利益等一系列因素。分析比較他國石油戰(zhàn)略儲備模式，是為了更好地借鑒他國成功的經(jīng)驗，建立符合中國國情的石油戰(zhàn)略儲備模式。

第一，構(gòu)建以法律為支撐的石油儲備體系。美日等發(fā)達(dá)國家，石油戰(zhàn)略儲備制度的建立有一個共同的特點：依法而行。從儲備體系的構(gòu)建，到運行機制的創(chuàng)設(shè)、儲備量的確定、動用儲備的條件等等，都是依據(jù)相應(yīng)法律、法規(guī)，這使得整個石油戰(zhàn)略儲備工作步入法制化的軌道。如美國的《能源政策與儲備法》(1975年)，日本的《石油儲備法》(1975年)，正是由于有法律作為支撐，所以石油戰(zhàn)略儲備具有了強制性、權(quán)威性以及長期性的特點，真正起到了保障一國石油安全的作用。

我國改革開放以來，已先后出臺了《煤炭法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等，從2006年起，我國正式啟動了“能源法”的起草工作，能源法的核心問題一個是能源安全，另一個是石油儲備。在石油戰(zhàn)略儲備體系的構(gòu)建過程中，我們有必要從國情出發(fā)，借鑒他國成功的經(jīng)驗，建立相關(guān)的法律法規(guī)，為我國石油戰(zhàn)略儲備提供有力的法律保障。

第二，構(gòu)建國家、地方、企業(yè)多層次的石油儲備體系。如前所述，美國的石油戰(zhàn)略儲備體系是政府所有和決策，采用市場化運作；日本則是分為政府儲備、法定企業(yè)儲備和企業(yè)商業(yè)儲備三個層次，法定企業(yè)儲備是法律規(guī)定的企業(yè)儲備任務(wù)，政府對法定儲備進行不同程度的干預(yù)。根據(jù)我國地域遼闊、各省市能源資源分布不平衡的特點，我們可采取中央、地方和企業(yè)根據(jù)相關(guān)法律和地方法規(guī)分擔(dān)儲備，將地方、企業(yè)儲備的權(quán)利和義務(wù)有機地結(jié)合起來，在國家統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配的前提下，實施誰儲備誰優(yōu)先使用的原則，這將有利于調(diào)動各方面的積極性。

第三，構(gòu)建進口和自產(chǎn)來源多樣化的石油儲備體系。美國石油消費量居世界第一，石油儲備量也是世界第一，其儲備的對象主要是原油；儲備的來源主要是進口原油，也有部分來自國內(nèi)自產(chǎn)。日本是世界石油第二大消費國，自己不產(chǎn)石油，石油消費的99.6％依靠進口，其儲備對象原油和石油制品全部來自進口原油。我國是一個新興工業(yè)化國家，隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，對石油的需求量快速增長，雖然自己也產(chǎn)石油，但石油生產(chǎn)量的增加遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上消費量的增加，而且隨著消費量的逐年上升，石油缺口越來越大。這就決定了我國的石油戰(zhàn)略儲備絕大部分來自進口，少部分靠自產(chǎn)。同時，我國的石油儲備對象除了原油外，還應(yīng)當(dāng)有石油制品，這樣有助于滿足經(jīng)濟發(fā)展和社會生活多方面的需要，并兼顧各方面的利益。

第四，構(gòu)建按市場機制調(diào)節(jié)、分時段運作的儲備體系。美日等國的石油戰(zhàn)略儲備還有一個共同的特征，這就是石油戰(zhàn)略儲備的運作采用市場化的方式。無論是儲備數(shù)量的確定，還是分時段依據(jù)價格高低儲備，以及儲備方式的選擇，動用石油儲備的條件、投放形式等等，都依據(jù)市場的供求關(guān)系以及對一國經(jīng)濟發(fā)展影響來確定。我國目前雖然還不是完全市場經(jīng)濟國家，尤其是石油價格還實行國家管制，但中國堅定不移地走改革開放道路的決心不會改變，人們有充分的理由相信，石油價格與國際接軌是必然的趨勢。因此，構(gòu)建我國石油戰(zhàn)略儲備運行模式，必須充分地引進市場機制，尤其是在確定石油儲備技術(shù)方案和儲備量時，要進行成本效益分析，石油儲備的效益是指中斷石油供應(yīng)可能帶來的損失。此外，還應(yīng)堅持按市場價格分時段儲備，油價高時，減少儲備，低油價時增加儲備。

總之，政府宏觀決策，微觀市場運作，這是借鑒國外經(jīng)驗構(gòu)建我國石油戰(zhàn)略儲備模式的優(yōu)化選擇。