國(guó)有林區(qū)公共服務(wù)供給中政府和權(quán)力購(gòu)買者串謀行為分析

國(guó)有林區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)品可以由政府供給、市場(chǎng)供給和自愿供給獲得，毫無疑問，市場(chǎng)供給和自愿供給是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資源配置方式。但是，在這種資源配置方式下，政府就少了一項(xiàng)權(quán)力尋租的可能，因此，政府就追求把公共服務(wù)供給權(quán)集中在其手里以獲得公共服務(wù)供給權(quán)所帶來的超額利益。這種供給就會(huì)產(chǎn)生尋租者中的權(quán)力購(gòu)買者，而政府供給的代理人就是權(quán)力購(gòu)買者。在國(guó)有林區(qū)公共服務(wù)供給不斷增加的背景下，一些尋租的權(quán)力購(gòu)買者(代理人)在政府協(xié)調(diào)下提高產(chǎn)品，以次充好，損害國(guó)有林區(qū)居民利益，它方便了權(quán)力購(gòu)買者對(duì)利潤(rùn)的追求，也方便了政府的尋租利益訴求，唯獨(dú)沒有方便國(guó)有林區(qū)居民的權(quán)益。其中，一個(gè)重要問題就是政府本來應(yīng)該具有服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)管等職能。而現(xiàn)實(shí)是政府與權(quán)力購(gòu)買者通過相互串通或?yàn)E用市場(chǎng)支配地位抬高公共服務(wù)產(chǎn)品、以次充好和排擠其它供給者，既擾亂正常的國(guó)有林區(qū)公共服務(wù)供給秩序，損害其他供給者、國(guó)有林區(qū)居民合法權(quán)益，降低公共服務(wù)供給效率，也使政府丟棄了其真正的服務(wù)職能，成為權(quán)力購(gòu)買者的利益攸關(guān)方，助長(zhǎng)了權(quán)力購(gòu)買者的敗德行為。由于信息不對(duì)稱和道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，政府和權(quán)力購(gòu)買者往往會(huì)利用其有利的相對(duì)控制地位和串謀謀取私利，侵害國(guó)有林區(qū)居民利益，從而出現(xiàn)各種串謀行為。這種串謀實(shí)際上是政府和權(quán)力購(gòu)買者之間利益沖突和合作的表現(xiàn)，是他們之間“博弈”的結(jié)果。

一、政府和權(quán)力購(gòu)買者串謀行為的相關(guān)利益主體及其各自的利益分析

國(guó)有林區(qū)公共服務(wù)供給的利益主體是多方面的，不同利益主體存在利益沖突。每一類利益相關(guān)者對(duì)政府都有多種利益要求，不同利益相關(guān)者的利益要求是不一樣的，而且每一種利益相關(guān)者的利益要求也不是單一的，而是具有豐富的內(nèi)容(陳宏輝，2004)。在國(guó)有林區(qū)公共服務(wù)供給串謀中，相關(guān)的利益主體主要是政府及其授權(quán)的機(jī)構(gòu)、權(quán)力購(gòu)買者與國(guó)有林區(qū)居民。政府、權(quán)力購(gòu)買者與國(guó)有林區(qū)居民對(duì)國(guó)有林區(qū)公共服務(wù)供給有著不同的利益訴求。作為“經(jīng)濟(jì)人”，首先，政府往往會(huì)利用其享有的公權(quán)力優(yōu)勢(shì)、所有權(quán)優(yōu)勢(shì)或者管理權(quán)優(yōu)勢(shì)，追求“自身利益最大化”。在制度監(jiān)督缺位狀況下，政府人員也會(huì)與政府權(quán)力購(gòu)買者串謀分享“尋租”所得。同時(shí)，政府作為國(guó)有林區(qū)居民，又發(fā)揮著“公共利益”的維護(hù)者作用，履行社會(huì)管理職能，目標(biāo)在于規(guī)范公共服務(wù)供給的行為，維護(hù)供給的經(jīng)濟(jì)秩序，使供給活動(dòng)符合公開、公平和公正性原則，促進(jìn)供給資源配置功能的充分發(fā)揮。其次，權(quán)力購(gòu)買者則要從政府獲得“投資利益”或者“尋租利益”。最后，在以政府意志為中心的國(guó)有林區(qū)單中心治理結(jié)構(gòu)下，公共服務(wù)決策的機(jī)制本來就是自上而下的，國(guó)有林區(qū)居民沒有自由選擇公共服務(wù)的權(quán)利。使有著多樣化和個(gè)性化的公共服務(wù)需求，在政府和其權(quán)力購(gòu)買者串謀之后提供公共服務(wù)的時(shí)候，這種公共服務(wù)決策的機(jī)制決定了國(guó)有林區(qū)居民本身就可能存在著被動(dòng)合作或者主動(dòng)不合作的利益訴求，也存在著天然公共服務(wù)利益受損的可能。由此可見，政府、權(quán)力購(gòu)買者與國(guó)有林區(qū)居民之間存在利益沖突和合作。目前，這些串謀行為突出表現(xiàn)在國(guó)有林區(qū)部分公共服務(wù)事業(yè)市場(chǎng)化過程中的承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)和股權(quán)經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)配置問題，新型國(guó)有林區(qū)合作醫(yī)療制度的醫(yī)療資源供給、國(guó)有林權(quán)改革以及國(guó)有林區(qū)重大公共基礎(chǔ)設(shè)施招投標(biāo)等方面。從我國(guó)國(guó)有林區(qū)公共服務(wù)供給串謀行為的種種表現(xiàn)也可以看出，這些串謀行為主要是政府及其權(quán)力購(gòu)買者違反國(guó)家制定的有關(guān)法規(guī)制度，侵害國(guó)有林區(qū)居民利益，而串謀行為涉及的利益主體主要有政府、權(quán)力購(gòu)買者與國(guó)有林區(qū)居民。本文假設(shè)法律法規(guī)和制度設(shè)計(jì)對(duì)政府及其權(quán)力購(gòu)買者的監(jiān)督實(shí)際上是缺位的，并沒有嚴(yán)格理性監(jiān)督的制度工具，從而使政府與其權(quán)力購(gòu)買者串謀成為可能。因此，這里選擇并發(fā)生串謀行為的利益主體主要是政府與權(quán)力購(gòu)買者、政府與國(guó)有林區(qū)居民、權(quán)力購(gòu)買者與國(guó)有林區(qū)居民之間利益沖突和合作的表現(xiàn)。

二、政府和權(quán)力購(gòu)買者之間串謀行為的分析

(一)政府和權(quán)力購(gòu)買者之間串謀行為的博弈特征分析

政府和權(quán)力購(gòu)買者串謀行為實(shí)質(zhì)上是不同利益主體之間博弈的結(jié)果。從博弈論的角度來看，串謀政府與權(quán)力購(gòu)買者、國(guó)有林區(qū)居民之間的博弈具有不完全信息博弈、非合作博弈的特征。首先，利益主體之間是不完全信息博弈。其次，由于政府和權(quán)力購(gòu)買者契約的不完備性，利益主體之間是非合作博弈。再次，串謀政府和權(quán)力購(gòu)買者之間是合作博弈。

(二)政府與權(quán)力購(gòu)買者之間的串謀利益分析

在我國(guó)目前國(guó)有林區(qū)公共服務(wù)供給體制建立和完善過程中，由于相關(guān)法律制度的不完善，使得政府與權(quán)力購(gòu)買者在國(guó)有林區(qū)公共服務(wù)供給地位和對(duì)國(guó)有林區(qū)公共服務(wù)提供的實(shí)際控制權(quán)上都有很大的合作選擇空間和可能。權(quán)力購(gòu)買者利用自身的靈活地位，串通政府勾結(jié)操縱，尋求權(quán)力購(gòu)買者利益和自身業(yè)績(jī)，甚至尋租，成為政府的“利益代言人”，頻頻違規(guī)侵害國(guó)有林區(qū)居民利益。這種利益合作主要表現(xiàn)在：一是權(quán)力購(gòu)買者宣傳造勢(shì)，成為串謀政府的利益代言人，作為利益集團(tuán)代表對(duì)政府以及國(guó)有林區(qū)居民施壓；二是政府為權(quán)力購(gòu)買者在公共服務(wù)供給中擔(dān)保抵押而承擔(dān)不正常的風(fēng)險(xiǎn)；三是通過關(guān)聯(lián)交易和協(xié)同方式，將政府的公共服務(wù)供給實(shí)施和調(diào)整為統(tǒng)一步驟，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一策略，以維護(hù)整個(gè)公共服務(wù)供給體系正常發(fā)展為理由發(fā)展串謀行為，以看似正當(dāng)理性的行為行其壟斷和串謀之實(shí)；四是通過政府和權(quán)力購(gòu)買者以協(xié)議、決議、會(huì)議紀(jì)要、協(xié)調(diào)、口頭約定等方式合謀建立長(zhǎng)期有效的合作關(guān)系；五是權(quán)力購(gòu)買者作為政府的公共服務(wù)供給代理人，職能和身份在目前國(guó)有林區(qū)公共服務(wù)供給體制轉(zhuǎn)軌和完善過程中復(fù)雜和混沌，作為政府利益代理人，經(jīng)常潛意識(shí)帶有“半官方”色彩，偏好上由于認(rèn)為政府是權(quán)力購(gòu)買者的存在基礎(chǔ)，權(quán)力購(gòu)買者就更愿意選擇按照林業(yè)行政部門的行政思維，理所當(dāng)然把維護(hù)政府利益放在首位，為謀求雙方利益最大化，不惜犧牲國(guó)有林區(qū)居民利益，權(quán)力購(gòu)買者充當(dāng)了公共服務(wù)供給競(jìng)爭(zhēng)中不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的工具。另外，政府為權(quán)力購(gòu)買者開立信息不完整或者不對(duì)稱的資質(zhì)、證明、評(píng)選的榮譽(yù)獎(jiǎng)項(xiàng)，提供信息不完整或者不對(duì)稱的政府發(fā)展報(bào)告和發(fā)文誤導(dǎo)國(guó)有林區(qū)居民，國(guó)有林區(qū)居民在不知情的情況下被侵害利益。

(三)政府與權(quán)力購(gòu)買者之間的串謀博弈分析

在政府與權(quán)力購(gòu)買者的串謀博弈中，政府與權(quán)力購(gòu)買者可以選擇的策略有所不同。政府在串謀與否上可以選擇“不串謀”、“串謀”兩種策略，而權(quán)力購(gòu)買者所作的選擇是“不合作”、“合作”兩種策略。那么在公共服務(wù)供給中政府與權(quán)力購(gòu)買者之間的博弈模型構(gòu)建如表1。為了便于分析和建立博弈模型，對(duì)有關(guān)參數(shù)做出以下假設(shè)：政府串謀操作所獲得的額外收益為R(R>0)，而政府如果不串謀，則不會(huì)得到這些收益，也就是會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)成本一R；權(quán)力購(gòu)買者由于政府串謀操作所導(dǎo)致的損失為S(s>0)。在這里，僅分析由于政府不串謀行為而給權(quán)力購(gòu)買者帶來的損失，不考慮其他損失。根據(jù)以上假設(shè)，建立政府及其權(quán)力購(gòu)買者之間的博弈矩陣(見表1)。

從表1中可以看出，在政府與權(quán)力購(gòu)買者之間的博弈矩陣中，處于不串謀一合作、不串謀一不合作的象限中，政府受損，權(quán)力購(gòu)買者沒有任何收益；而在串謀一不合作的象限中，政府受益，權(quán)力購(gòu)買者由于不合作不僅沒有任何收益，還包括損失s。因此，作為理性人的考慮，該博弈存在納什均衡，也就是在串謀一合作的象限中，政府受益，權(quán)力購(gòu)買者也會(huì)受益一S。這說明，在缺乏有效制度安排的情況下，政府和權(quán)力購(gòu)買者趨向于選擇“合作”和“串謀”侵害國(guó)有林區(qū)居民利益，國(guó)有林區(qū)居民只有被迫接受由于政府與權(quán)力購(gòu)買者之間串謀而帶來的損失。這正是我國(guó)目前政府與權(quán)力購(gòu)買者之間對(duì)于國(guó)有林區(qū)居民不平等地位的表現(xiàn)。

三、政府、權(quán)力購(gòu)買者與國(guó)有林區(qū)居民之間的博弈分析

(一)國(guó)有林區(qū)居民與政府、權(quán)力購(gòu)買者的利益沖突-

一方面，政府作為國(guó)有林區(qū)居民或者授權(quán)的監(jiān)管代理人一直在規(guī)范權(quán)力購(gòu)買者，但是，如何有效規(guī)范權(quán)力購(gòu)買者的服務(wù)功能，形成有效和良性的國(guó)有林區(qū)公共服務(wù)市場(chǎng)交易機(jī)制尚待探索。當(dāng)國(guó)有林區(qū)公共服務(wù)供給的具體法律制度依據(jù)和供給機(jī)制還不健全的時(shí)候，在利益和人脈的關(guān)聯(lián)下，權(quán)力購(gòu)買者自身就會(huì)暴露出串謀的原動(dòng)力。另一方面，政府及其權(quán)力購(gòu)買者占有大量經(jīng)營(yíng)的內(nèi)部信息，如果沒有強(qiáng)制性信息公開的要求，許多真實(shí)信息是其所不愿披露的。再加上長(zhǎng)期國(guó)有林區(qū)以政府主導(dǎo)、自上而下的公共服務(wù)管理決策體系，以及由于國(guó)有林區(qū)居民自身的閉塞生活特點(diǎn)，使國(guó)有林區(qū)居民的話語(yǔ)權(quán)十分弱化，這種信息不對(duì)稱現(xiàn)象的客觀存在為政府和權(quán)力購(gòu)買者串謀操作創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。而國(guó)有林區(qū)居民的目標(biāo)在于規(guī)范公共服務(wù)供給活動(dòng)的行為，使國(guó)有林區(qū)公共服務(wù)供給活動(dòng)符合公開、公平和公正性原則，獲得最大滿意度的公共服務(wù)產(chǎn)品，使公共利益不能夠受損。因此，政府及其權(quán)力購(gòu)買者必然存在與國(guó)有林區(qū)居民之間的利益沖突。

(二)國(guó)有林區(qū)居民與政府、權(quán)力購(gòu)買者之間的博弈分析

在國(guó)有林區(qū)居民與政府、權(quán)力購(gòu)買者之間的博弈中，政府和權(quán)力購(gòu)買者在串謀與否上可以選擇“不串謀”、“串謀”兩種策略，而國(guó)有林區(qū)居民所作的選擇是：“合作”和“不合作”兩種策略。同時(shí)假設(shè)引入國(guó)有林區(qū)居民發(fā)現(xiàn)串謀機(jī)制參數(shù)，形成發(fā)現(xiàn)串謀和未發(fā)現(xiàn)串謀兩種情形，為了便于分析和建立博弈模型，對(duì)有關(guān)參數(shù)做出以下假設(shè)：(1)政府串謀所獲得的額外收益為R(R>0)，如果政府不串謀，則不會(huì)得到這些收益，也就是會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)成本-R。(2)政府串謀遭到國(guó)有林區(qū)居民不合作所導(dǎo)致的損失為-F(F>0)，此時(shí)國(guó)有林區(qū)居民收益為F。(3)國(guó)有林區(qū)居民進(jìn)行合作付出的成本為-C(C>0)。如果國(guó)有林區(qū)居民不進(jìn)行合作，則節(jié)約成本c。(4)一是有人舉報(bào)或者案發(fā)牽連，政府串謀行為被曝光，國(guó)有林區(qū)居民發(fā)現(xiàn)串謀，對(duì)其進(jìn)行不合作，造成的政府接受處罰D(D>0)和損失為-F(F>0)。國(guó)有林區(qū)居民發(fā)生發(fā)現(xiàn)成本-C(C>0)；二是國(guó)有林區(qū)居民未發(fā)現(xiàn)串謀行為，依然選擇不合作，則政府串謀所獲得的額外收益為R(R>0)，國(guó)有林區(qū)居民發(fā)生損失-R(R>0)，這主要是由于串謀而導(dǎo)致的福利損失。(5)一是沒有人舉報(bào)，國(guó)有林區(qū)居民可能沒有發(fā)現(xiàn)政府的串謀行為，選擇進(jìn)行合作，則政府得到串謀帶來的額外收益R(R>o)，國(guó)有林區(qū)居民發(fā)生損失-R(R>o)。二是有人舉報(bào)，國(guó)有林區(qū)居民發(fā)現(xiàn)政府的串謀行為，選擇進(jìn)行合作，則造成的政府接受處罰-D(D>0)和損失為-F(F>0)，國(guó)有林區(qū)居民發(fā)生損失-R(R>0)和發(fā)現(xiàn)成本-c(c>0)。(6)假設(shè)政府串謀的概率為P(0≤P≤1)，不串謀的概率為1-P；國(guó)有林區(qū)居民進(jìn)行合作的概率為Q(0≤Q≤1)，不進(jìn)行合作的概率為1-0；國(guó)有林區(qū)居民發(fā)現(xiàn)串謀的概率為M(0≤M≤1)，沒有發(fā)現(xiàn)串謀的概率為1-M。根據(jù)以上假設(shè)，建立國(guó)有林區(qū)居民與政府和權(quán)力購(gòu)買者之間的博弈矩陣(見表2)。

從表2中可以看出，該博弈不存在納什均衡。一方面，政府和權(quán)力購(gòu)買者串謀的概率主要取決于：C、D、M、F。加大對(duì)串謀的懲罰D，則串謀的概率P將會(huì)降低，因此，懲罰對(duì)串謀政府和權(quán)力購(gòu)買者來說是一種有效的威脅；如果串謀被國(guó)有林區(qū)居民發(fā)現(xiàn)的概率M增大，則串謀的概率P會(huì)降低，這說明除了國(guó)有林區(qū)居民和其他利益主體在公共服務(wù)供給中信息對(duì)稱的重要性。因此，加大國(guó)有林區(qū)居民發(fā)現(xiàn)成本C，會(huì)有效監(jiān)督政府和權(quán)力購(gòu)買者提供公共服務(wù)產(chǎn)品，從而使串謀的概率P降低；國(guó)有林區(qū)居民發(fā)現(xiàn)串謀的概率M增大時(shí)，也就是會(huì)使串謀的概率P降低，合作的概率Q降低；國(guó)有林區(qū)居民監(jiān)督成本c增大時(shí)，會(huì)使串謀的概率P下降。另一方面，國(guó)有林區(qū)居民合作與不合作的概率主要取決于：R、M、F、D。政府和權(quán)力購(gòu)買者串謀得到的收益R越大，國(guó)有林區(qū)居民進(jìn)行不合作的概率Q越大，因?yàn)榇藭r(shí)串謀的動(dòng)機(jī)和機(jī)會(huì)都很大，國(guó)有林區(qū)居民由于串謀帶來的損失也越大，相應(yīng)的發(fā)現(xiàn)串謀的責(zé)任也更重大；政府和權(quán)力購(gòu)買者串謀被發(fā)現(xiàn)的概率M越大，則實(shí)施合作的概率Q越低；而串謀操作遭到查處的D和不合作所導(dǎo)致的損失F越大，實(shí)施合作的概率Q越低。

總之，在國(guó)有林區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)品供給中，政府、權(quán)力購(gòu)買者以及國(guó)有林區(qū)居民之間基于不完全利益合作和非合作關(guān)系的行為博弈分析研究表明，政府、權(quán)力購(gòu)買者之間的合作博弈表現(xiàn)出了對(duì)串謀的依賴性。政府、權(quán)力購(gòu)買者之間通過基于具體利益創(chuàng)造環(huán)節(jié)的合作競(jìng)爭(zhēng)，可以達(dá)到穩(wěn)定的納什均衡狀態(tài)，政府和權(quán)力購(gòu)買者對(duì)國(guó)有林區(qū)居民之間的非合作博弈表現(xiàn)出了對(duì)發(fā)現(xiàn)串謀的對(duì)抗性。最大化的串謀程度需要國(guó)有林區(qū)居民在制度安排、串謀成本與發(fā)現(xiàn)串謀力度等方面相互匹配，共同治理。