新時(shí)期完善河南農(nóng)村公共服務(wù)體系的思考

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村要求加強(qiáng)河南農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)。而作為全國(guó)第一人口大省和最大農(nóng)業(yè)省份的河南。其農(nóng)村公共服務(wù)體系中存在著政府職能缺失等現(xiàn)象，這種狀況極大地制約河南農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)政治穩(wěn)定。因此，完善河南農(nóng)村公共服務(wù)體系是河南農(nóng)村發(fā)展的迫切需要。

一、河南農(nóng)村公共服務(wù)體系中存在的問(wèn)題

(一)政府職能缺失

目前河南農(nóng)村公共服務(wù)中存在政府職能缺失的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，缺乏服務(wù)意識(shí)。政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)責(zé)權(quán)不明，職責(zé)不清，重管理輕服務(wù)，工作人員公仆意識(shí)淡薄。其次，法治觀念淡薄。建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)必須進(jìn)一步加強(qiáng)法治政府的建設(shè)。但河南縣鄉(xiāng)政府中大部分工作人員是在農(nóng)村環(huán)境中成長(zhǎng)、工作和生活，僅僅將法治簡(jiǎn)單停留在工具層面，習(xí)慣用行政手段處理問(wèn)題，人治色彩濃厚，嚴(yán)重阻礙了河南農(nóng)村政治文明進(jìn)程。再次，缺乏廉價(jià)政府觀念。廉價(jià)政府是追求政府治理高效率的表現(xiàn)。取消農(nóng)業(yè)稅后基層政府財(cái)力匱乏，政府的行政成本卻仍居高不下。政府辦事效率低下、層層審批，造成一些基層負(fù)債運(yùn)行，政府無(wú)力提供公共服務(wù)?？傊卜?wù)觀念的缺失阻礙了政府履行自己的公共服務(wù)職能，進(jìn)而造成了政府在農(nóng)村公共服務(wù)方面缺失。

(二)農(nóng)村公共服務(wù)總量不足、分配不均

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，必然要求政府提供較為完善的農(nóng)村公共服務(wù)，但是河南農(nóng)村公共服務(wù)總量不足，在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境衛(wèi)生和眾多公共基礎(chǔ)設(shè)施方面都明顯落后于城市。例如，農(nóng)村基礎(chǔ)衛(wèi)生設(shè)施嚴(yán)重不足。農(nóng)村道路雖然于2007年實(shí)現(xiàn)了“村村通”，但農(nóng)村的路、水、電、氣、通信等基礎(chǔ)設(shè)施主要靠農(nóng)民投資建設(shè)，政府只給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，標(biāo)準(zhǔn)偏低。同時(shí)，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)嚴(yán)重滯后。河南農(nóng)村飲水不安全人口仍有2000多萬(wàn)；農(nóng)村每千人擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院病床0.68張，不足全省平均水平的30％。因此，加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)是河南農(nóng)村發(fā)展的迫切需要。

河南農(nóng)村公共服務(wù)不僅總量不足，而且存在分配不均的現(xiàn)象。首先，各農(nóng)村地區(qū)和部門(mén)分配不均。政府作為公共服務(wù)分配的主體，掌管著公共服務(wù)分配的方方面面，從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施到醫(yī)療衛(wèi)生環(huán)境，從農(nóng)村教育資源分配到交通水利問(wèn)題，公共服務(wù)的投入分配權(quán)都掌握在政府相關(guān)黨政負(fù)責(zé)人的手中。政府手中有限的資源在無(wú)法滿足所有地區(qū)和部門(mén)需要的前提下，就不可能采取平均分配的辦.法，必然出現(xiàn)有的地區(qū)和部門(mén)被排除在政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的照顧系列之外的情況。其次，服務(wù)項(xiàng)目分配不均，有的不顧農(nóng)村的客觀條件，熱衷于投資一些見(jiàn)效快、易出政績(jī)的短期公共項(xiàng)目；有的熱衷于投資新建公共項(xiàng)目，而不愿投資維修舊有公共項(xiàng)目。其結(jié)果必然導(dǎo)致農(nóng)民的需求和公共服務(wù)分配供給的不平衡，并且還增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

二、制約河南農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展的原因

(一)公共服務(wù)主體責(zé)任不明確

公共服務(wù)主體責(zé)任不明確是制約河南農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展的主要瓶頸，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，各級(jí)政府責(zé)任不明確。河南農(nóng)村公共服務(wù)除了中央撥付的資金外，其余全由省政府和下屬地方政府共同承擔(dān)。在實(shí)際操作中，出現(xiàn)責(zé)權(quán)不清晰，各級(jí)政府互相推諉，或者上級(jí)政府強(qiáng)制下級(jí)政府承擔(dān)本應(yīng)屬于上級(jí)的責(zé)任，以此類(lèi)推，勢(shì)必導(dǎo)致農(nóng)村基層政府負(fù)擔(dān)大量不屬于自己的公共服務(wù)職能，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)總量不足，質(zhì)量不高。其次，各級(jí)政府與村民自治組織之間責(zé)權(quán)不明確。各層級(jí)政府和村民自治組織之間公共產(chǎn)品服務(wù)責(zé)任不清，導(dǎo)致遇事互相推諉，最終由基層政府和村民自治組織承擔(dān)責(zé)任，必然加重基層的責(zé)任或者農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，或者導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)不到位。

(二)政府投入機(jī)制不健全

首先，經(jīng)費(fèi)投入不足。目前農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍存在經(jīng)費(fèi)投入不足的問(wèn)題。主要是經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于需要支出的速度，同時(shí)在有限的政府財(cái)政中，用于農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展比例太低，“以錢(qián)養(yǎng)事”的措施都面臨很大困難，有時(shí)候還存在農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)被挪用的現(xiàn)象。其次，分配權(quán)掌握在少數(shù)黨政負(fù)責(zé)人手里，普通農(nóng)民在資金投入和分配權(quán)問(wèn)題上缺少參與權(quán)利，因此，負(fù)責(zé)人的個(gè)人意志往往左右公共服務(wù)投入的渠道和方向。投入過(guò)程信息不公開(kāi)，大多數(shù)是在半公開(kāi)或者完全秘密狀態(tài)下進(jìn)行的，存在暗箱操作的現(xiàn)象。

(三)財(cái)政運(yùn)行機(jī)制不完善

我國(guó)進(jìn)行了分稅制改革以后，形成了“財(cái)權(quán)向上集中，而行政職能下移”的不合理的財(cái)政體制，導(dǎo)致“權(quán)、責(zé)、利”的分離和不對(duì)稱(chēng)。農(nóng)村基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所要承擔(dān)的公共服務(wù)的范圍要大大超越其水平。這種狀況的存在嚴(yán)重制約了基層政府職能的轉(zhuǎn)換和發(fā)揮：在事權(quán)不斷下放，財(cái)權(quán)不斷上移的情形下基層政府沒(méi)有自己真正意義上的財(cái)政。這種現(xiàn)象說(shuō)明，財(cái)權(quán)過(guò)于集中在中央和省級(jí)政府，事權(quán)過(guò)于下放到基層，而基層政府沒(méi)有正常的融資渠道去完成大量的事務(wù)，從而造成了基層政府巨額財(cái)政負(fù)債?；鶎诱?cái)政拮據(jù)動(dòng)搖了農(nóng)村基層政府的財(cái)政和行政基礎(chǔ)，導(dǎo)致其社會(huì)管理、公共服務(wù)缺少一定的財(cái)政支撐，嚴(yán)重影響政府職能轉(zhuǎn)變。

(四)管理法制不健全

目前，在河南下屬各級(jí)政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的同時(shí)，缺乏完善的監(jiān)督體制，同時(shí)也沒(méi)有建立完善的績(jī)效考核體制，以至于出現(xiàn)在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，地方政府官員侵害老百姓的利益，而老百姓無(wú)處申訴。與此同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)方面的法律法規(guī)更加稀缺，因此，農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求無(wú)法與作為公共服務(wù)主導(dǎo)的政府進(jìn)行有效溝通，出現(xiàn)公共服務(wù)的項(xiàng)目和范圍過(guò)多地體現(xiàn)為長(zhǎng)官的意志而不是農(nóng)民的意愿，造成農(nóng)村公共服務(wù)資源的浪費(fèi)，影響了使用效率。

三、創(chuàng)新河南農(nóng)村公共服務(wù)體系的對(duì)策

(一)重構(gòu)政府的公共服務(wù)理念

重構(gòu)政府公共服務(wù)理念，要求政府轉(zhuǎn)變觀念，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的管理者向新型的服務(wù)者的轉(zhuǎn)變。具體說(shuō)來(lái)，在服務(wù)市場(chǎng)方面，政府在提供公共服務(wù)過(guò)程中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有條件的、合理的開(kāi)放部分公共領(lǐng)域，政府與社會(huì)有效合作，提高服務(wù)效率和效能；在公民權(quán)利方面，政府的一切活動(dòng)都是圍繞實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公民權(quán)利進(jìn)行的，并執(zhí)行相關(guān)的行政法規(guī)來(lái)維護(hù)公民自由和其他基本權(quán)利的持久實(shí)現(xiàn)。轉(zhuǎn)變政府理念，重構(gòu)服務(wù)理念的同時(shí)，強(qiáng)化政府服務(wù)職能也必不可少。為此，必須將公共服務(wù)作為政府的首要和核心職能，切實(shí)強(qiáng)化政府在公共產(chǎn)品供給中的主體責(zé)任。

(二)加大農(nóng)村公共服務(wù)投入

河南農(nóng)村公共服務(wù)投入中存在資金不足等嚴(yán)重問(wèn)題，必須從加大資金投入和增加投入主體等方面采取措施，切實(shí)加大農(nóng)村公共服務(wù)投入，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。首先，投入資金擴(kuò)大化。政府要擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)政投入力度，加大服務(wù)的總投入量，解決基層政府的財(cái)政困難，增強(qiáng)其財(cái)政實(shí)力，提升其公共服務(wù)水平。其次，投入主體多元化。政府是農(nóng)村公共服務(wù)供給的主體，但是由于河南省目前政府財(cái)政有限，單純依靠政府投入無(wú)法滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展不斷增長(zhǎng)對(duì)財(cái)政投入的需要。因此，應(yīng)該拓寬渠道，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)主體的多元化。轉(zhuǎn)變農(nóng)村公共服務(wù)供給應(yīng)從政府直接供給的單一方式，積極倡導(dǎo)民間資本和其它非官方參與到農(nóng)村公共服務(wù)提供給中來(lái)，使得政府機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)化的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)或非營(yíng)利組織機(jī)構(gòu)，甚至私人部門(mén)的企業(yè)共同承擔(dān)公共服務(wù)的供給任務(wù)，形成以政府為主體，各種專(zhuān)業(yè)和社會(huì)組織以及農(nóng)戶積極參與的多渠道多元化的農(nóng)村公共服務(wù)投入主體的格局。

(三)加強(qiáng)農(nóng)村公共財(cái)政管理機(jī)制和法律法規(guī)建設(shè)

必須按照十七大報(bào)告提出的“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”的要求，建立和健全農(nóng)村公共財(cái)政管理機(jī)制，“讓公共財(cái)政的陽(yáng)光照耀到農(nóng)村”。首先，合理劃分各級(jí)政府在農(nóng)村公共服務(wù)中的職責(zé)，將屬于政府的公共服務(wù)職責(zé)納入各級(jí)財(cái)政支出范圍，尤其加強(qiáng)財(cái)政資金向縣鄉(xiāng)政府傾斜的力度，提高基層財(cái)力支付能力，擴(kuò)大縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政自主權(quán)，為農(nóng)村公共服務(wù)提供強(qiáng)有力的資金支持。同時(shí)，建立“以錢(qián)養(yǎng)事”的服務(wù)機(jī)制，精簡(jiǎn)政府辦事人員，從而提高資金使用效率，盡量使有限的財(cái)力資源投入到更多的農(nóng)村公共服務(wù)方面，不斷擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋范圍，努力提高農(nóng)村公共服務(wù)的水平。

完善的農(nóng)村公共服務(wù)必須要有健全的法制作為堅(jiān)強(qiáng)的后盾。為此，河南省政府要認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)家關(guān)于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的相關(guān)法律措施，并根據(jù)河南農(nóng)村的實(shí)際情況，制定相關(guān)的地方法規(guī)，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的制度化和法制化進(jìn)程。同時(shí)，政府應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)的政策措施，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的、戰(zhàn)略的角度來(lái)考慮農(nóng)村公共服務(wù)問(wèn)題，進(jìn)一步弱化甚至取消城鄉(xiāng)二元戶籍制度，出臺(tái)一系列保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的制度措施，加強(qiáng)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)、農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)等地方的法律法規(guī)建設(shè)。并進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的法規(guī)宣傳以及法律援助制度，進(jìn)一步加大農(nóng)村各地區(qū)縣、鄉(xiāng)法律仲裁機(jī)構(gòu)的覆蓋力度，切實(shí)為農(nóng)民提供較為完善的法律服務(wù)，從而更好地推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

(四)優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)決策機(jī)制

目前，河南農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)行的是自上而下的行政決策機(jī)制，政府在提供公共服務(wù)中和農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的需求之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象。作為服務(wù)對(duì)象和接受者的農(nóng)民，缺乏必要的參與和表達(dá)意愿的程序機(jī)制，所以造成了公共產(chǎn)品和財(cái)力的大量浪費(fèi)，尤其是有的地方政府無(wú)暇顧及農(nóng)民對(duì)服務(wù)的需求和感受，濫用行政權(quán)力，大搞形象工程、路邊工程和政績(jī)工程等各種形式主義項(xiàng)目。因此，有必要改變自上而下的行政決策機(jī)制，實(shí)行“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的決策機(jī)制，形成政府為主導(dǎo)和農(nóng)民為主體相結(jié)合的民主決策機(jī)制，并按照受益原則合理明確各自提供農(nóng)村公共服務(wù)的職責(zé)，從而優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)決策機(jī)制。