“國家購買集體土地”解決“三農(nóng)”問題的探討

一、國家購買集體土地是解決“三農(nóng)”問題的根本措施

改革開放30年來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。在總結(jié)促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的因素時(shí)，必然要提到“農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)”。然而，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的過程中也產(chǎn)生了一些問題。比如四川、河南等省比較嚴(yán)重的撂荒現(xiàn)象。為了保證民工順利回家，國家要投入大量的人力、物力搞好春運(yùn)工作；農(nóng)民工一年到頭掙的辛苦錢很高比例在往返路上和尋找新崗位過程中支出；用較長的時(shí)間適應(yīng)新崗位工作，導(dǎo)致農(nóng)民工收益下降也影響企業(yè)的發(fā)展；而深圳農(nóng)民工排隊(duì)退保的現(xiàn)象，使農(nóng)民工社會(huì)保障制度形同虛設(shè)。這些問題的出現(xiàn)，必然影響到農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間的良性流動(dòng)。

問題更嚴(yán)重的是，農(nóng)民工為城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)了青春年華后，多數(shù)回歸農(nóng)村，依靠“自己”的土地維持生活。外出打工只能解決一時(shí)問題，嚴(yán)重影響了農(nóng)民外出打工的積極性。從2005年起，廣東、浙江的民工荒就是最好的警示。為此，我們對(duì)河南、河北、山東等地農(nóng)村走訪，并針對(duì)一些具體問題進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)查。發(fā)現(xiàn)部分農(nóng)民愿意有償轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)、愿意用“耕地使用權(quán)”換取“養(yǎng)老金”，以及種糧直補(bǔ)政策不會(huì)影響多數(shù)農(nóng)民生產(chǎn)計(jì)劃。

基于以上調(diào)查結(jié)果，我們設(shè)想了“用國家支農(nóng)的部分資金，特別是種糧直補(bǔ)資金、良種補(bǔ)貼資金購買集體土地，將農(nóng)村土地資源通過市場方式實(shí)現(xiàn)國有化。然后將土地劃歸集體使用，集體收取土地承包金，用于農(nóng)村建設(shè)”。這樣可以促進(jìn)農(nóng)村有經(jīng)濟(jì)能力和就業(yè)能力人群移居到城市，既擴(kuò)大留守農(nóng)民種植規(guī)模提高農(nóng)業(yè)的收益，又促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)。可見，通過“國家購買集體土地”措施剝離農(nóng)民與土地關(guān)系，使人口流動(dòng)變得自由，能夠適應(yīng)城市發(fā)展需求，并從根本上解決“三農(nóng)”問題。

二、“國家購買集體土地”措施的運(yùn)作模式和意義

我們設(shè)計(jì)的“國家購買集體土地”措施的運(yùn)作模式及相關(guān)解釋見下圖。

一部分有能力的農(nóng)民到城市工作，但是對(duì)土地依然留戀或作為一種心理依靠而不愿丟掉手中的土地，又不能盡力種好莊稼，致使產(chǎn)量減低乃至土地荒廢。可通過國家購買的方式促使有條件的農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民，一方面，集體可將“國家土地”承包給種田能手，收取租金，用于農(nóng)村集體建設(shè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模得到提高，農(nóng)業(yè)比較效益提高；另一方面，轉(zhuǎn)讓耕地使用權(quán)的農(nóng)民可以優(yōu)先購買城市經(jīng)濟(jì)適用房。這樣，居住建設(shè)資金向城市集中，加速城市規(guī)模的擴(kuò)大，農(nóng)村人口減少，城市規(guī)模擴(kuò)大，轉(zhuǎn)移人員得到相對(duì)穩(wěn)定的就業(yè)崗位，企業(yè)用人培訓(xùn)費(fèi)用減少，工人熟練程度提高，工作效率高，企業(yè)效益提高，城市獲得健康、快速發(fā)展，農(nóng)村和城市均獲得農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，“三農(nóng)”問題有望徹底解決。

(一)“三農(nóng)”問題得到解決

首先，國家用大部分的支農(nóng)資金，特別是種糧直補(bǔ)資金、良種補(bǔ)貼資金部分，購買集體土地的使用權(quán)。將農(nóng)村的土地資源通過市場方式實(shí)現(xiàn)國有化。

然后，將實(shí)現(xiàn)國有化的農(nóng)村土地劃轉(zhuǎn)原來的集體使用。意義在于將集體土地通過購買方式實(shí)現(xiàn)土地資源國有化，由于沒有影響集體利益，容易被集體接受而得到實(shí)施。

最后，集體將國有耕地承包給種田能手，并收取土地承包費(fèi)。以解決取消農(nóng)業(yè)稅后很多村級(jí)財(cái)政緊張問題，減少他們的一些如出賣良田作宅基地的短期行為，承包費(fèi)也可用于改善村容村貌。移居人數(shù)多的農(nóng)村，就可以獲得更多建設(shè)資金，農(nóng)村生活環(huán)境得到改善。而且，“留守”農(nóng)民因獲得較多耕地，生產(chǎn)規(guī)模得到擴(kuò)大、收入水平得到提高，農(nóng)業(yè)得到發(fā)展，早日實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。移居人數(shù)少的農(nóng)村，可承包土地少，收取承包費(fèi)也少，建設(shè)資金缺乏。而且村民收入相對(duì)更少，迫使其外出打工，加速人口流動(dòng)，用較長的時(shí)間也能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。從而最終解決“三農(nóng)”問題。

(二)城市化進(jìn)程得到保障

首先，拿到集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)的“移居”農(nóng)民，在政府的幫助下完全離開農(nóng)村，進(jìn)入到城市生活圈。

“移居”農(nóng)民由于本身就是農(nóng)村精英群體，有較強(qiáng)社會(huì)活動(dòng)能力和就業(yè)能力，能夠較好地適應(yīng)城市競爭。他們得到了穩(wěn)定的居住地，就業(yè)崗位趨于穩(wěn)定。

城市中的企業(yè)，雇用了穩(wěn)定熟練工，工作效率高而培訓(xùn)費(fèi)用減少，競爭力增強(qiáng)，企業(yè)效益得到提高，能夠繳納更多稅收，有利于城市發(fā)展。

(三)國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展

企業(yè)效益好，國家能夠征收更多的稅，國家支農(nóng)資金將會(huì)更加充足，集體土地資源國有化進(jìn)程加速，農(nóng)業(yè)能得到發(fā)展。農(nóng)民耕種規(guī)模擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)水平得到提高，糧食安全得到鞏固，國家經(jīng)濟(jì)處于健康發(fā)展之中。

三、國家購買集體土地的可行性分析

全國集體耕地規(guī)模近20億畝，國家要購買需要天文數(shù)字的資金。每畝耕地按1萬元的購買價(jià)格計(jì)算，需要20萬億元。2007年全國稅收收入4.9萬億元，顯然國家還沒有足夠經(jīng)濟(jì)實(shí)力盡快購買集體耕地使用權(quán)。但是，可以將胡椒面式的支農(nóng)方式轉(zhuǎn)變成集中力量，逐步購買有能力移居到城市而自愿轉(zhuǎn)讓的集體土地，這才是解決“三農(nóng)”問題的上策，而且具備了基本條件。

(一)中國政府具有辦大事的能力

解放初期，為了盡快建設(shè)和完善國民經(jīng)濟(jì)體系，國家采用集中力量辦大事的措施，為中國奠定了良好的工業(yè)基礎(chǔ)。近年來，三峽工程、青藏鐵路、西氣東輸、南水北調(diào)等世紀(jì)工程的相繼開工和完成，都體現(xiàn)中國政府具有集中力量辦大事的能力。

(二)中國城市化為農(nóng)民轉(zhuǎn)讓集體土地提供了機(jī)會(huì)

中國城市規(guī)模的擴(kuò)大、城市化進(jìn)程的加快，為農(nóng)民移居城市提供了空間和就業(yè)。2007年，城鎮(zhèn)就業(yè)人員新增加1204萬。據(jù)2007中國統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示，城市規(guī)模的高速擴(kuò)增使更多土地被征用，僅2006年全國城市建設(shè)征用土地面積達(dá)到1369.5平方公里，占全國城市建成城區(qū)面積的4.15％。2006年末，中國城鎮(zhèn)總?cè)丝谶_(dá)到5.77億，較1990城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?.02億增多了91.11％，使全國城鎮(zhèn)人口比重由1990年的26.41％提高到43.90％，年均增加1.1％。城鎮(zhèn)人口年均增加達(dá)到1700多萬。無論按照城鎮(zhèn)人口增加口徑還是以城鎮(zhèn)就業(yè)人員新增加口徑分析，每年有1000多萬人口放棄農(nóng)村土地。

(三)國家具有了購買集體土地的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

2007年，中國國民生產(chǎn)總值達(dá)到24.66萬億元的規(guī)模。2008年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告中，關(guān)于鞏固、完善和強(qiáng)化各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)財(cái)稅政策指出，堅(jiān)持把支持“三農(nóng)”作為預(yù)算安排和財(cái)政工作的重點(diǎn)，突出加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。中央財(cái)政安排用于“三農(nóng)”各項(xiàng)支出合計(jì)5625億元，增加1307億元，增長30.3％。加大對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼力度。大力支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，加快發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，多渠道增加“三農(nóng)”投入。從財(cái)政報(bào)告可以看出，國家支農(nóng)資金規(guī)模巨大，僅增加額就達(dá)到1307億元。如果將每年增加額部分和用于種糧直補(bǔ)資金、良種補(bǔ)貼的資金集中用于購買集體土地，每年國家可以集中2000億元以上的資金。

(四)50年完成集體土地國有化

假設(shè)每年有1000萬多人放棄農(nóng)村的土地，每年大約要轉(zhuǎn)讓2000萬畝耕地，每畝耕地按照補(bǔ)償l萬元(僅存款利息就比承包費(fèi)高)計(jì)算，每年需要支付2000億元資金，占財(cái)政收入不足4％。

按照城鎮(zhèn)人口每年增幅1.1％的水平，達(dá)到城鎮(zhèn)化85％的水平，剩余農(nóng)民人口在2億左右，大概需要30年時(shí)間。經(jīng)過30年的積累，將有一半的集體耕地成為國有耕地。農(nóng)民人均耕地將達(dá)到目前的4倍左右，基本能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。再經(jīng)過10-20年的努力，能夠采用市場化方式實(shí)現(xiàn)集體土地國有化。

(五)農(nóng)民愿意有償放棄集體耕地移居城市

2007年我們對(duì)河南林州市、濮陽縣、新鄉(xiāng)縣、鄧州市、信陽縣等5個(gè)縣20個(gè)行政村的219位農(nóng)民進(jìn)行了調(diào)查。結(jié)果顯示：愿意轉(zhuǎn)讓自己耕地使用權(quán)(集體所有)者每畝地可以拿到1萬元移居費(fèi)(相當(dāng)于30年左右的土地承包費(fèi))，共有17.4％的人愿意放棄耕地使用權(quán)，移居到城市生活。其中，曾外出打工者中有32.1％愿意遷移到城市，沒有外出打工者中有8.1％愿意遷移到城市居住?？梢姡r(nóng)村有部分農(nóng)民愿意放棄集體耕地移居城市，而且多數(shù)是農(nóng)村的能人、精英，他們能夠適應(yīng)城市的生活。

四、國家購買集體土地政策中的注意事項(xiàng)

從我們調(diào)查中遇到的問題看，在制定這一政策措施中，需要注意幾點(diǎn)：一、將購買集體土地使用權(quán)與農(nóng)民宅基地和房屋分開實(shí)施；二、允許市民租種國家購買的耕地，增加城市資金投入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中；三、允許離開本村農(nóng)民重新回到本村生活，并優(yōu)先承包集體土地；四、城市建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用房面積要小，價(jià)格要低，使轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)民能夠購買到經(jīng)濟(jì)適用房；五、本著自愿轉(zhuǎn)讓的原則進(jìn)行，不能強(qiáng)迫農(nóng)民轉(zhuǎn)讓。

總之，農(nóng)村人口多，國家財(cái)政力度相對(duì)薄弱是我國當(dāng)前的基本國情，應(yīng)該也必須要集中力量辦大事，將幾千億元涉農(nóng)資金中的大部分用于解決重點(diǎn)問題，才能從根本上促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，最終解決“三農(nóng)”問題。其具體辦法需要深入、全面、細(xì)致的論證，并進(jìn)行區(qū)域試點(diǎn)才能探尋到切實(shí)可行的具體措施。