當前節(jié)能減排的壓力及對策

2007年，內蒙古自治區(qū)能耗12732萬噸標煤，比上年增長14％，增幅比GDP增幅低4個百分點，萬元GDP能耗2.305噸標煤，比上年下降4.5％，降幅高于上年2個百分點，下降幅度排在全國第6位。萬元工業(yè)增加值能耗4.879噸標煤，比上年下降9.22％，降幅排全國第3位。但由于未完成年初確定下降5.26％的目標任務，被國家考核確定為未完成節(jié)能任務的7個省區(qū)之一。分盟市看，阿拉善盟、赤峰市、興安盟、呼倫貝爾市、巴彥淖爾市、烏蘭察布市、通遼市、烏海市等8個盟市未完成2007年年度節(jié)能目標，通遼市、烏海市降幅最小，2007年單位GDP能耗分別為1.90和6.27噸標煤，比上年僅下降1.28％和2.75％，低于全區(qū)3.22和1.75個百分點。

2008上半年，我區(qū)全社會能耗6628萬噸標準煤，增長12.6％，增幅低于GDP增幅5.7個百分點，萬元GDP能耗同比下降4.5％～4.7％，好于上年同期，但與年度5％的節(jié)能降耗目標還有較大差距，若GDP要保持18％的增速，全社會總能耗約為14200萬噸標準煤，全年節(jié)能量約需要控制在750萬噸標準煤以上，僅完成節(jié)能量290萬噸，占全年節(jié)能量的38.7％，下半年需完成節(jié)能量460萬噸標準煤，占全年節(jié)能量的61.3％，完成今年的節(jié)能降耗目標形勢嚴峻。

一、主要壓力

(一)重型化的工業(yè)結構

我區(qū)資源相對富集，工業(yè)處于資源大規(guī)模開發(fā)和加工轉化的快速發(fā)展期，是國家重要的能源、重化工基地以及冶金、有色、建材等原料生產和輸出基地，工業(yè)重化工型特點突出。目前已形成了以煤炭、電力、鋼鐵、冶金、建材、化工等六大高耗能產業(yè)為主的重化工業(yè)體系。2007年，這六大高耗能產業(yè)工業(yè)增加值占全部工業(yè)增加值的77％，能源消費量已占到全區(qū)能源消費總量的65％以上。2008年上半年，全區(qū)重工業(yè)完成增加值1231.2億元，同比增長30.5％，六大主要高耗能行業(yè)產品生產也呈較快增長態(tài)勢，其中原煤同比增長24.2％、洗煤同比增長22.6％、發(fā)電量同比增長16.6％、精甲醇同比增長57.6％、水泥同比增長36.8％、平板玻璃同比增長29.5％。“十一五”后3年，我區(qū)重化工業(yè)將繼續(xù)保持高速增長，新上項目中，仍然是以高耗能行業(yè)投資為主，而耗能較低的高新技術產業(yè)投資則較少，預計“十一五”后3年重化工業(yè)投資年均增長25％，在投資累計效應和一批新的大項目的帶動下，我區(qū)以能源、化工、冶金為主體的重型化產業(yè)結構短期內不會有較大改變，這必然帶來能源需求量的上升，致使能源資源消耗強度、主要污染物排放仍將保持在一個較高水平，進一步加大了節(jié)能減排的難度。

(二)節(jié)能減排產業(yè)鏈不完備，補鏈項目少

節(jié)能減排形勢下，我區(qū)原材料、資源環(huán)境等成本將逐步提高，長期支撐我區(qū)經濟快速增長的低成本優(yōu)勢正在被削弱，經濟必須進行轉型才能繼續(xù)實現(xiàn)快速成長，因此迫切需要完備節(jié)能減排產業(yè)鏈，但目前，我區(qū)以能源生產加工為主要模式的產業(yè)結構還沒有形成上下游協(xié)同發(fā)展的產業(yè)鏈，有的是沒有后續(xù)產業(yè)跟進，有的是中間鏈條出現(xiàn)斷裂，而且受到技術含量薄弱及成本較高的雙重制約，相關的補鏈工作嚴重滯后，致使能源產品被低價格出售甚至白白消耗，直接影響到節(jié)能減排產業(yè)鏈的推進。

(三)產業(yè)層次初級化

全區(qū)的原材料加工、能源和農畜產品加工等主導產業(yè)普遍集中在上游產業(yè)和初級加工業(yè)，產業(yè)層次低、產業(yè)鏈短，使得大量能源被浪費。近年，全區(qū)雖然對工業(yè)布局進行了調整，但只是提升了個別地區(qū)電力、煤炭等資源型產業(yè)層次，并沒有從根本上改變產業(yè)層次總體初級化的特征，對環(huán)境的掠奪式開發(fā)、資源利用效益低下情況在一些地區(qū)和行業(yè)普遍存在，直接導致我區(qū)能源加工轉換量大、效率偏低，能量損失嚴重。

(四)技術裝備落后，管理水平粗放

從技術水平看，我區(qū)節(jié)能減排科技支撐體系尚未建立，先進適用技術推廣應用不夠廣泛，除部分新建項目采用技術較為先進外，多數(shù)企業(yè)技術裝備水平不高，節(jié)能減排設施寥寥無幾，許多企業(yè)長期沿用的傳統(tǒng)工藝，導致能源高消耗、污染高排放。主要產品平均單位產品能耗均落后于國內先進水平，發(fā)電、鋼鐵、水泥等產品單位綜合能耗分別比國內先進水平高18.4％、14.7％、38.95％。主要耗能設備能效指標明顯低于全國平均水平。企業(yè)是節(jié)能降耗的主體，但長期以來資源能源產品價格相對較低，且對企業(yè)在節(jié)能降耗方面約束性較弱，使企業(yè)對節(jié)能降耗重視程度不夠，在財力不是很充裕的情況下，除了市場成本壓力外，企業(yè)是不會主動考慮節(jié)能新工藝、新技術、新產品的研發(fā)和推廣等諸多節(jié)能降耗問題的，一定程度上導致全區(qū)企業(yè)能耗水平處于較高的狀態(tài)。

從管理水平看，管理制度不完善，執(zhí)法主體不明確，懲戒乏力；投入不足，技術開發(fā)和推廣應用不夠；缺乏有效的政策激勵，完善的落后產能退出機制、有利于節(jié)能減排的價格機制尚未形成；節(jié)能管理隊伍建設、統(tǒng)計和計量等基礎工作嚴重滯后等都在不同程度上加大了我區(qū)節(jié)能減排的壓力。另外，我區(qū)大部分企業(yè)缺乏掌握節(jié)能減排知識的技術、管理人員，加上相關的工作制度沒有健全，企業(yè)開展節(jié)能減排主要是在市場壓力和政府行政手段的作用下開展起來的，企業(yè)真正的積極性、主動性、創(chuàng)造性還沒有很好地發(fā)揮出來。

(五)現(xiàn)行政績考核機制影響節(jié)能減排工作進程

為加快節(jié)能減排目標的實現(xiàn)，我區(qū)出臺了一系列的經濟政策，如取消了高耗能行業(yè)優(yōu)惠電價，出臺了差別電價，嚴格執(zhí)行建設項目節(jié)能評估審查和環(huán)境影響評價制度等。這些政策的出臺，在一定程度上遏制了我區(qū)能源消耗，但同時對全區(qū)各地經濟發(fā)展速度、經濟總量及規(guī)模產生抑制作用，并由此帶來就業(yè)壓力增大、資金緊張、招商引資難度加大等一系列經濟、社會問題，使各級政府在決策時處于兩難境地，而且由于科學的干部政績考核機制尚未完全建立，許多地方對干部的考核主要仍側重于經濟增長、招商引資等內容，把GDP增長作為硬任務，把節(jié)能減排作為軟指標，在這種以GDP為綱的考核機制下，一方面，各地方政府于兩難境地中會更傾向于在GDP上多做文章，節(jié)能標準很難成為地方經濟發(fā)展的硬性約束條件。尤其欠發(fā)達地區(qū)為片面追求GDP和財政收入的增長，還在繼續(xù)新上高耗能和水平落后的項目，高載能產業(yè)迅速壯大，嚴重影響節(jié)能減排工作進程，并為后期治理加大了成本。另一方面，地方在招商引資上往往饑不擇食，很難關注引進項目的先進性、環(huán)保性，更難考慮在節(jié)能減排的新形勢下，如何讓加強地區(qū)產業(yè)鏈“鏈接性”這一關鍵問題，致使產業(yè)鏈上下脫節(jié)，左右斷檔，極大地浪費消耗了地區(qū)資源，加大全區(qū)節(jié)能減排壓力。

(六)扭曲的能源價格不利于高耗能產業(yè)的退出

當前相對較低的能源價格政策不利于節(jié)能減排工作的推進。在低價能源不能全面體現(xiàn)能源價值的情況下，能源常被地方政府當作同類產品競爭的最大賣點和成本優(yōu)勢。以煤炭為例，多年來，煤炭價格并未包括資源損失、生態(tài)恢復、礦區(qū)社會負擔等內容，是不完全成本的體現(xiàn)，而常年的過低價格使能源產區(qū)的企業(yè)高能耗成本大大低于節(jié)能成本，企業(yè)缺少節(jié)能動力。所以只要能源如電力出現(xiàn)富余后，一些地方就會繼續(xù)鼓勵高耗能產業(yè)發(fā)展。如今內蒙古的高耗能企業(yè)用電量已占全區(qū)用電量四成以上，使內蒙古由電力富余省區(qū)轉為嚴重缺電省區(qū)，個別地區(qū)已形成了“富電—耗電產業(yè)一缺電—再發(fā)電”的惡性循環(huán)。

二、主要對策

(一)調整產業(yè)結構，化解“結構性”矛盾

我區(qū)重型化產業(yè)所占比重過大、高耗能產業(yè)規(guī)模龐大，是導致能源消耗居高不下的最主要因素。因此，調整優(yōu)化結構、促進產業(yè)升級，化解“結構性”矛盾，是節(jié)能降耗、提高能源利用率的治本之策?！笆晃濉逼陂g，我區(qū)要加快改變現(xiàn)有高耗能產業(yè)布局，建立低能耗的產業(yè)格局。一是淘汰、清理整頓工藝、技術和產品落后的“五小”企業(yè)，為解決能源結構性浪費的提供前提條件；二是通過調整工業(yè)結構，發(fā)展壯大輕工業(yè)，做大做強奶牛養(yǎng)殖業(yè)、乳品加工業(yè)等農副產品加工業(yè)，提升輕工業(yè)的比重，降低工業(yè)能耗；三是大力發(fā)展非資源型產業(yè)。在繼續(xù)鞏固提高能源、冶金、化工、農畜產品加工等資源型產業(yè)的同時，加快發(fā)展非資源型產業(yè)，培育新的產業(yè)增長點。抓住發(fā)達國家、發(fā)達地區(qū)加快產業(yè)轉移的時機，在國家許可、市場需求、條件具備的情況下，加快發(fā)展以運輸機械、工程機械、化工設備及配件、風力發(fā)電設施為主的裝備制造業(yè)，以稀土、電子信息、生物制藥、新能源、新材料為主的高新技術產業(yè)，以食品加工、毛紡皮革制造為主的勞動密集型加工業(yè)，構筑多元化支撐的產業(yè)體系，降低重工業(yè)能耗比重；四是在項目的選擇上堅持高標準、低消耗、無污染的建設標準，采用先進節(jié)能技術，大力推廣節(jié)能新工藝、新設備和新產品，形成多元化的支柱產業(yè)和具有新型能源和工業(yè)基地特色的節(jié)能型產業(yè)體系。

(二)強化補鏈，打造節(jié)能減排循環(huán)產業(yè)鏈

首先要使“補鏈引資”成為我區(qū)招商工作的新方向，招商中，即要看項目的先進性和環(huán)保性，又要看項目在整個地區(qū)產業(yè)中的“鏈接性”。嚴格禁止低附加值、高污染、高能耗和處于產業(yè)鏈條最低端的項目進入，著力發(fā)展裝備制造業(yè)、新能源、新材料產業(yè)集群，加大對該類項目的龍頭企業(yè)、配套企業(yè)和上下游企業(yè)的引進力度，通過引進這些具有“節(jié)點”優(yōu)勢的項目，拓展產業(yè)鏈，彌補產業(yè)鏈空鏈，拉長地區(qū)經濟“產業(yè)鏈”和“物質循環(huán)鏈”，形成“鏈式發(fā)展”，推動產業(yè)集群發(fā)展，實現(xiàn)上下貫通的工業(yè)“鏈網”。順應招商工作新方向，更新傳統(tǒng)的以提供優(yōu)惠政策為重心的招商理念，將其轉變?yōu)橹靥峁﹥?yōu)惠服務這一更具長期收益的工作內容上來。

其次要突破循環(huán)關鍵鏈接技術和節(jié)能降耗技術，以解決構建節(jié)能減排產業(yè)鏈瓶頸，尤其在電廠煙氣脫硫、化工廠廢液處理、城市生活污水處理，高濃度有機廢水、廢氣治理等對節(jié)能減排產業(yè)鏈有重大影響的關鍵技術和共性技術上取得實質性的突破。

最后對補鏈要從利益上進行傾斜，建立有效的激勵約束機制。一是要將生態(tài)環(huán)境納入到經濟循環(huán)過程中參與定價和分配，改變外部不經濟這一長期困擾的問題。二是通過財政稅收手段，加大對補鏈工作卓有成效的地區(qū)及企業(yè)的獎勵力度，促使地區(qū)、企業(yè)去追求補鏈，主動打造節(jié)能減排循環(huán)產業(yè)鏈。

(三)加大產業(yè)延伸力度，不斷提高產業(yè)發(fā)展水平

針對內蒙古原材料工業(yè)和初加工工業(yè)所占比重大，產業(yè)層次較低的現(xiàn)狀，要從提高資源就地轉化能力和延伸產業(yè)鏈兩個方面同時強力推進，不斷提高資源綜合開發(fā)利用水平，著力在“吃干榨盡”上下功夫，產品結構逐步由生產初級產品和半成品向生產終端產品轉變。著力抓好鋼鐵、有色、煤化工、氯堿化工、硅產業(yè)、稀土等產業(yè)的延伸加工，規(guī)劃布局和實施一批深加工項目，提高就地加工轉化水平。在保證國家的能源需求外，不再發(fā)展能耗高、附加值低、未就地深加工的初級高耗能工業(yè)品，特別是電石、鐵合金、小蘭炭等初級產品項目，加快淘汰無下游配套產業(yè)高耗能、高污染項目。積極引導招商引資方向，把招商引資的重點放在能耗低、附加值高的精深加工產業(yè)上來，承接為優(yōu)勢特色產業(yè)延伸配套加工項目、大型裝備制造項目、勞動和資金技術密集型項目、高新技術項目，加快發(fā)展非資源型產業(yè)，并嚴格按照國家產業(yè)政策要求切實提高準入水平。今后新上項目要嚴格進行能耗評估，凡單位能耗大于全區(qū)能耗平均水平的項目原則上不予核準或備案。同時，要加快第三產業(yè)的發(fā)展，重點推進生產服務業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)、低耗能服務業(yè)的發(fā)展，提高服務業(yè)層次。

(四)堅持科技、管理創(chuàng)新，提高節(jié)能減排效率

科技方面，一是用高新技術、先進適用技術改造傳統(tǒng)產業(yè).和落后工藝，淘汰和關閉浪費資源、污染環(huán)境的落后設備，實現(xiàn)節(jié)能、降耗、增效。二是圍繞高效清潔燃燒、余熱余壓利用、高效機電節(jié)能、綠色照明、建筑節(jié)能、新能源應用、清潔生產節(jié)水、工業(yè)廢水處理資源化、煙氣控制治理、固廢物資源化等節(jié)能減排重點領域加快關鍵技術的開發(fā)、轉化與應用示范，尤其在煤炭、電力、鋼鐵和有色冶煉等重點行業(yè)推廣一批潛力大、應用面廣的重大節(jié)能減排技術。三是培育節(jié)能減排科技創(chuàng)新示范企業(yè)，在財政稅收上給予扶持，優(yōu)先在這類企業(yè)落實技術開發(fā)費用抵扣等各類激勵政策措施，加快對其技術經驗模式的推廣。同時依托相關高校、研究院所，建立一批節(jié)能減排產學研合作聯(lián)盟，重點建設能量高效利用、工業(yè)節(jié)水、“三廢”資源化、新能源等企業(yè)重點實驗室和工程技術研究中心。四是構建節(jié)能減排科技工作長效機制。首先加強對節(jié)能減排科技工作的領導，成立節(jié)能減排科技工作領導小組，負責協(xié)調全區(qū)節(jié)能減排科技工作。其次建立節(jié)能減排科技進步工作責任制和問責制，將節(jié)能減排列為高新技術企業(yè)、高新技術產品、自主創(chuàng)新產品認定以及各類科技計劃評價的重要指標。調整科技獎勵重點，適當向節(jié)能降耗、污染物減排、環(huán)境保護等領域傾斜。最后，加大對節(jié)能減排科技工作的投入，設立節(jié)能減排科技專項。

管理方面，首先要抓好對重點用能單位、重點用能設備和重點產品單耗的管理，將它們列為重點監(jiān)測對象。對重點耗能企業(yè)建立嚴格的節(jié)能環(huán)保目標責任制，以及節(jié)能減排指標體系、監(jiān)測體系，并且將節(jié)能減排作為對這些企業(yè)負責人的政績考核的重要指標之一。其次，在節(jié)能減排的新形勢下，企業(yè)要建立起一套行之有效的節(jié)能減排投入、監(jiān)督、考核、統(tǒng)計記錄、反饋的規(guī)章制度，并輔之以具體的實施方案，保障資金的投入，通過管理創(chuàng)新推動企業(yè)節(jié)能減排目標的實現(xiàn)，提高企業(yè)綜合經濟效益。

(五)完善節(jié)能減排激勵約束機制

一是完善政績考核體系，不以GDP為綱，把節(jié)能減排放到與地區(qū)經濟增長同等地位對待，將其作為各盟市發(fā)展的硬任務、硬指標進行考核，綜合節(jié)能減排完成情況，科學對待地區(qū)發(fā)展實效，全面考核地區(qū)整體發(fā)展情況。二是建立能源價格形成機制，在價格中體現(xiàn)資源、安全、環(huán)境和轉產等成本，在確保為經濟持續(xù)和快速發(fā)展提供相對平衡的能源供應的同時，充分發(fā)揮資源產品的價格調節(jié)功能，用價格等市場約束手段，形成“倒逼機制”促使企業(yè)主動節(jié)能降耗。三是落實國家鼓勵節(jié)能減排的財稅政策。對生產和使用國家《節(jié)能產品目錄》中的產品給予稅收優(yōu)惠。嚴格實施高耗能、高污染、資源性產品出口的政策措施。各級政府要加大公共財政對節(jié)能降耗管理、節(jié)能技術改造和環(huán)境保護的投入。在財政預算中安排一定資金，采用補助、獎勵等方式，支持節(jié)能減排重點工程、重大示范工程、節(jié)能管理能力建設及污染減排監(jiān)管體系建設。進一步加大財政基本建設投資向節(jié)能環(huán)保項目的傾斜力度，逐步建立起政府引導、企業(yè)為主和社會參與的節(jié)能減排資金投入機制。四是嚴格環(huán)保區(qū)域、流域、行業(yè)限批管理。將高耗能、高污染行業(yè)新上項目與控制區(qū)域污染物排放總量、淘汰落后產能等相掛鉤，對超過污染物總量控制指標，達不到重點流域控制斷面水質標準及未完成淘汰落后產能目標，發(fā)生重特大環(huán)境污染事故、引發(fā)重特大群體性事件的區(qū)域、流域和行業(yè)實行環(huán)保限批，對其新建項目實施限制性措施。

(六)建立“碳交易”機構，為節(jié)能減排增添新動力

改善全球氣候的客觀需要以及《京都議定書》的相關規(guī)定，使國際范圍內的碳交易市場日趨活躍。我區(qū)應積極參與到碳交易市場體系中并趨利避害，從CDM(清潔發(fā)展機制)中獲取國外先進的節(jié)能減排技術，不斷改善我區(qū)的環(huán)境狀況。根據(jù)《京都議定書》提出的目標：至2012年，溫室氣體平均排放量必須比1990年的水平低5.2％，同時允許其成員國在不能按期實現(xiàn)減排目標時，可從擁有超額配額的國家購買一定數(shù)量的配額以完成減排目標。這將為我區(qū)提供一個廣闊的市場。依托內蒙古西部地區(qū)的資源及其作為我區(qū)碳減排項目的集中發(fā)生地，集中區(qū)域排放權，借鑒國際上的碳交易機制，在烏海市建立“節(jié)能減排項目交易服務中心”，試行排放配額制、發(fā)展排放配額交易市場，將減排任務轉換為交易籌碼。利用市場化手段，通過出賣碳排放權，建立二氧化碳排放權的交易機制，進入全球“碳交易”市場，形成節(jié)能減排的新模式，解決資金配套及與項目合作的問題，創(chuàng)造企業(yè)新的盈利模式。“節(jié)能減排項目交易服務中心”要在政府主導下，與國際專業(yè)機構及境外主流碳排放權交易所實現(xiàn)機構對接，遵循國際標準，以服務為基本手段，集中多方力量建立統(tǒng)一開放式技術和金融服務平臺，結合線上與線下交易服務，通過融資、租賃、銷售權、抵押貸款、抵押融資等多種方式銷售碳指標，為我區(qū)各類市場節(jié)能減排主體實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，并對目前碳市場交易價格形成有效影響，以利于提高區(qū)內業(yè)主的碳交易收益，減輕地區(qū)節(jié)能減排的壓力。