建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的社會救助體系

一、切實轉(zhuǎn)變思想觀念

要進一步調(diào)整和轉(zhuǎn)變觀念，正確認識社會救助。首先要轉(zhuǎn)變對窮人的看法和態(tài)度，不能簡單地把窮人的貧窮歸結(jié)為個人原因。其次，不能把救助窮人單純看作是增加政府和社會的負擔(dān)，而應(yīng)看作是政府和社會的應(yīng)盡之責(zé)，是保障公民基本生存權(quán)利的客觀需要。再次，應(yīng)當(dāng)深入領(lǐng)會社會救助的內(nèi)涵，明確區(qū)別現(xiàn)代社會救助與傳統(tǒng)式的社會救濟的差異。最后，要正確看待社會救助在我國社會保障體系中的位置。應(yīng)該高度重視社會救助體系的作用，甚至應(yīng)該認真考慮構(gòu)建以社會救助為核心的真正具有中國特色的社會保障體系。

二、加快法制化進程

要加快救助法立法，以法律的形式為社會救助保駕護航。目前，我國社會救助的制度規(guī)定多源自于政府的文件、規(guī)定和行政命令，具體實施方案也多來自于一些地方的工作總結(jié)和經(jīng)驗介紹，然后通過政府文件加以推廣。從總體上看，在社會救助的實施主體、對象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、期限、條件、監(jiān)督、責(zé)任、義務(wù)等方面，缺乏法律規(guī)范。為把軟性的建議變成剛性的法律條款，應(yīng)盡快頒布和實施國家的社會救助法案，出臺《社會救助法》和各地開展社會救助工作的實施意見，使救助工作有法可依、有章可循、健康發(fā)展。救助法還應(yīng)明確社會救助的管理機構(gòu)及社會救助運行的法律程序，明確政府、社會團體、民間組織及個人的權(quán)利、責(zé)任和它們各自的生存發(fā)展空間。

三、完善現(xiàn)有的政策措施

(一)完善農(nóng)村最低生活保障制度

農(nóng)村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會救助制度。要合理界定農(nóng)村居民的低保對象，科學(xué)確定低保標(biāo)準(zhǔn)，完善低保資金的籌措和管理，制定靈活的保障方式，特別要建立與最低生活保障制度相配套的改革措施，制定與最低生活保障制度相配套的優(yōu)惠政策，拓展多渠道增加農(nóng)民的收入。救助對象要將農(nóng)村中的五保戶、特困戶中部分人擴大到所有農(nóng)村五保戶和農(nóng)村特困戶為保障對象。對享受低保后仍有特殊困難的家庭實施臨時救濟。要把開發(fā)式扶貧與救濟式扶貧結(jié)合起來，促進農(nóng)村貧困群眾盡快脫貧。切實抓好農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助試點和“少生快富”工程。

(二)健全城市居民最低生活保障制度

一是當(dāng)前和今后一段時期重點是在鞏固應(yīng)保盡保成果的基礎(chǔ)上，全面實施分類施保，提高規(guī)范化管理水平，科學(xué)調(diào)整救助標(biāo)準(zhǔn)。對低保家庭中的大病、殘疾、年老等喪失勞動能力的人員給予重點救助，幫助他們解決醫(yī)療、子女上學(xué)等方面的困難。建立健全臨時救助制度，加強最低工資制度、再就業(yè)政策的銜接，增強救助效果；開展規(guī)范管理、優(yōu)化服務(wù)活動，不斷提高規(guī)范化水平；要完善城市生活無著流浪乞討人員救助制度，加強救助站的建設(shè)和管理，更好地規(guī)范救助活動，特別要加強對未成年人流浪乞討的救助，積極探索有效的管理措施。

二是隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的完善，以及對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的速度會加快，城鄉(xiāng)分割的格局將出現(xiàn)弱化與松動的趨勢。在這種情況下，應(yīng)逐步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工與進城農(nóng)民工納入城市最低社會保障的覆蓋范圍。根據(jù)目前農(nóng)民工群體的復(fù)雜性，可分層分類逐步加以解決。對于滿足一定條件的(如滿40周歲，已經(jīng)脫離土地在城市定居，職業(yè)和生活都有了相當(dāng)基礎(chǔ))，可將其納入城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，使其和城市居民享受同等待遇。對于不符合前述條件、流動性較大且年齡較輕的，可以建立一種特殊的最低生活保障體制，即“公共勞動”形式的最低生活保障體制。這些人員陷入絕境只是暫時的，一旦找到工作就可以養(yǎng)活自己及全家。對他們的社會救助不應(yīng)是單純的經(jīng)濟救助，而應(yīng)是提供勞動機會。

(三)發(fā)展城鄉(xiāng)醫(yī)療救助

一是進一步完善農(nóng)村醫(yī)療救助制度，在全國縣級已初步建立這項制度的基礎(chǔ)上，進一步推動其向規(guī)范化發(fā)展。要擴大醫(yī)療救助覆蓋范圍，在著力解決最低生活保障對象、農(nóng)村五保對象醫(yī)療困難的同時，針對其他困難群眾、低收入家庭抗患病風(fēng)險能力弱的問題，按照分層分類救助的要求，將患病后確需救助的困難群眾納入救助的范圍。

二是要做好農(nóng)村醫(yī)療救助與新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的銜接。兩個制度本身目標(biāo)并無多大差異，都是解決農(nóng)民疾病經(jīng)濟負擔(dān)的問題，也都以大病救助為主。但由于部門職權(quán)的隔離，彼此獨成體系，獨立運行，這無疑增加了很多社會成本，導(dǎo)致行政資源浪費，降低了政府有限衛(wèi)生投入資源的實際效果。有必要做好與新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的銜接和有效整合，兩者需要實現(xiàn)互補。首先，民政部門的醫(yī)療救助管理機構(gòu)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理機構(gòu)和定點醫(yī)療機構(gòu)三個方面要協(xié)調(diào)配合。其次，在確定醫(yī)療救助對象、醫(yī)療救助范圍、醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)療救助申請審批程序和定點醫(yī)院優(yōu)惠政策等幾個方面后，對符合條件的五保供養(yǎng)對象、貧困戶家庭成員和其他貧困農(nóng)民，由政府資助參加當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療，使其享受新型農(nóng)村合作醫(yī)療待遇。經(jīng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療補助后個人醫(yī)療費用負擔(dān)仍較高并影響家庭基本生活的，根據(jù)個人實際支付的醫(yī)療費用數(shù)額，按比例給予適當(dāng)?shù)尼t(yī)療救助。要逐步降低醫(yī)療救助門檻，充分考慮救助對象支付醫(yī)療費用的實際困難，逐步調(diào)低起補標(biāo)準(zhǔn)。要積極探索農(nóng)村醫(yī)療救助方式，變事后救助為醫(yī)治前介入。

三是進一步加快城市醫(yī)療救助的實施，目前全國已基本上建立了城市醫(yī)療救助制度，要使之與城市醫(yī)療衛(wèi)生體制改革相適應(yīng)，與以大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點相協(xié)調(diào)。

四是在以上的基礎(chǔ)上逐步實施城鄉(xiāng)一體化的醫(yī)療救助體系，統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)。目前一些地方政府對此進行了有益的探索。如今年蘇州市對原有的社會保險、衛(wèi)生、民政、總工會、殘疾人聯(lián)合會等方面的醫(yī)療救助資源進行了整合。并明確了城鄉(xiāng)救助對象、救助資金的來源和救助辦法，實施統(tǒng)一的救助。蘭州市2007年則按照一個降低(降低起付線)，兩個擴大(擴大救助對象范圍、擴大救助病種范圍)，三個結(jié)合(院前救助與院后救助相結(jié)合、差額救助與全額救助相結(jié)合、住院救助與門診救助相結(jié)合)的思路，實施城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療救助制度。

四、完善教育救助

一是著眼于促進教育公平，當(dāng)前要確保農(nóng)村貧困家庭的子女及孤棄兒童的入學(xué)問題，讓政府的兩免一補政策落到實處，對農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟困難的學(xué)生免除雜費、書本費、補助寄宿生生活費，以保證貧困學(xué)生“進得來，讀得起，留得住”。同時建議將義務(wù)教育階段民辦學(xué)校納入教育經(jīng)費保障機制之中，公共財政撥付其免除學(xué)生的雜費資金。建議一些地方政府在中央或省里沒有將民辦學(xué)校納入經(jīng)費保障機制之前，盡快補齊因指標(biāo)差距造成的經(jīng)費缺口部分。

二是繼續(xù)解決城市困難家庭子女和農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的困難。尤其要減免家庭困難的進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女的上學(xué)費用，保證所有的孩子都能有學(xué)上，都能上得好。對于上學(xué)處于高等教育階段，考慮到高等教育費用比較昂貴，應(yīng)擴大救助的范圍。雖然全國設(shè)立了獎學(xué)金、助學(xué)金，但要落到實處也是一件不容易的事，要加大對現(xiàn)行教育救助政策落實情況的監(jiān)督檢查力度，確保各項教育救助政策落到實處。

三是科學(xué)制定“特困生”認定標(biāo)準(zhǔn)。由于“兩免一補”發(fā)放有嚴格的管理規(guī)定，“特困證”由民政部門發(fā)放，其認定標(biāo)準(zhǔn)與教育部門實際貧困生數(shù)出入較大，加之貧困原因千差萬別，造成實際家庭生活困難的學(xué)生因沒有“特困證”而享受不到“兩免一補”政策帶來的實惠。因此要加大民政部門與教育部門的協(xié)調(diào)溝通，建立由民政和教育兩部門組成的貧困生認定聯(lián)席會議制度。

五、完善住房救助

一是要安排專項資金用于廉租房建設(shè)。向低保家庭以及有特殊困難的低保邊緣家庭提供必要的廉租住房。沒有條件提供廉租房的，要按月發(fā)放租金補貼，切實保障困難群眾的基本住房需求。

二是對享受農(nóng)村低保待遇的特困戶或無房、危房和房屋失修戶，實行多種形式的住房救助。對農(nóng)村符合救助條件的困難家庭的住房救助，要區(qū)別不同情況，按照政府補一塊、集體助一塊、個人出一塊的籌資模式，采取新建、改造、修繕、置換、配租等方式加以實施。多方籌資建設(shè)部分廉價房解決困難戶無房問題；制定實施“安居工程”計劃，分階段完成農(nóng)村困難群體的家庭危房改造和房屋修繕任務(wù)。要充分利用農(nóng)村現(xiàn)有的閑置房，通過村組織租用、置換等方式，為農(nóng)村困難家庭解決住房困難問題。

三是要著手解決進城農(nóng)民工的住房問題。安居才能樂業(yè)，隨著城市化進程的加快，越來越多的農(nóng)民要轉(zhuǎn)移到城市來，由于自身的原因，他們不可能一下子在城里置房。如果沒有一塊屬于他們的“棲息地”，有可能引發(fā)社會風(fēng)險，不利于和諧社會的構(gòu)建。因此，建議未來將進城農(nóng)民工一并納入廉租房的范圍，其要點是嚴格制定認定標(biāo)準(zhǔn)。

六、全面推進城鄉(xiāng)法律援助體系建設(shè)

全國各地要普遍建立法律援助機構(gòu)，把法律援助專項經(jīng)費列入財政預(yù)算，依法為低保對象、農(nóng)村“五?！睂ο蠛统擎?zhèn)“三無”人員、殘疾人等困難群眾提供法律咨詢、代理、訴訟和非訴訟法律事務(wù)、公證和刑事辯護等無償法律援助。如西安市法律援助中心就向全市所有低保戶和農(nóng)村貧困戶發(fā)放實名的“法律援助聯(lián)絡(luò)卡”，持有此卡的群眾在全市所有法律援助機構(gòu)申請法律援助時免予經(jīng)濟狀況審查。特別是要加強對進城農(nóng)民工實施法律援助，及時為農(nóng)民工提供法律咨詢，將農(nóng)民工納入法律援助對象范圍，這樣不僅可以維護農(nóng)民工的合法權(quán)益，而且能夠減少農(nóng)民工犯罪，維護社會安定。

七、建立就業(yè)救助

一是要高度重視并優(yōu)先解決城市“零就業(yè)家庭”問題，切實做到戶戶有人就業(yè)，人人都有保障。要把享受城市低保、就業(yè)確有困難的長期失業(yè)人員作為就業(yè)援助的重點，提供相應(yīng)的政策扶持，優(yōu)先提供職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹，減免職業(yè)培訓(xùn)費和職業(yè)介紹費，幫助其盡早實現(xiàn)就業(yè)和再就業(yè)。

二是制定公平的就業(yè)政策，消除性別歧視，實行同工同酬，形成勞動者與勞動市場、勞動市場與社會環(huán)境間的良性互動關(guān)系，進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力市場統(tǒng)籌發(fā)展。

三是要從完善勞動力市場人手，為低收入者提供就業(yè)咨詢、就業(yè)信息、就業(yè)培訓(xùn)、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)信息等。

八、開發(fā)利用社會資源

一是大力提倡社會互助。社會互助是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，同時也是我國社會保障體系的重要組成部分。在建立完善我國社會救助制度過程中，一方面，政府要進一步加大通過稅收等手段調(diào)節(jié)居民收入分配的力度，以縮小社會貧富差距，籌集社會救助資源，緩解救助壓力。另一方面，要發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群眾團體和組織在社會幫困工作中的作用，多方面、多途徑解決特殊群體的困難，引導(dǎo)社會資源，達到社會資源的有效整合，最終形成政府主導(dǎo)、社會互動的救助機制。同時，互助互愛、扶貧濟困的良好社會風(fēng)氣的形成還有助于緩和社會矛盾、增強社會凝聚力，使現(xiàn)代化建設(shè)更加順暢地進行。

二是重視和發(fā)揮非政府組織在社會救助中的作用。這是政府救助資源的補充，也是社會救助體系建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。在現(xiàn)代社會中，我們不能忽視民間組織(非政府機構(gòu))的救助工作，它們也是現(xiàn)代社會救助制度的重要組成部分。要大力培育非政府社會公益組織、非營利組織、慈善機構(gòu)、群眾組織、社區(qū)組織，志愿團體以及熱心公益事業(yè)的企業(yè)、家庭和個人在內(nèi)的全社會力量，朝著國家主導(dǎo)的福利多元主義模式發(fā)展。政府要積極扶持社會公益組織的發(fā)展，要為它們的發(fā)展壯大提供良好的法律政策環(huán)境和社會環(huán)境。要大力發(fā)展社會志愿者隊伍，完善社區(qū)公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，提倡開展社會互助，為困難群體提供更多的關(guān)懷和救助。這樣，不但可以讓社會力量幫助政府分擔(dān)一部分負擔(dān)，還可以把那些政府本身負擔(dān)不了或者負擔(dān)不好的救助工作交由民間組織負擔(dān)，使困難群體的生活狀況得以更好地改善。

九、建立健全社會救助服務(wù)體系

一是建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道救助所和各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道救助站，形成社會救助的組織網(wǎng)絡(luò)。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)厣鐣戎ぷ鳎y(tǒng)攬各項救助政策，并把以條為主的社會保障與服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皸l塊結(jié)合”，以塊為主的管理體制。同時進一步充實基層工作的力量，街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))的社會保障部門應(yīng)配備編制內(nèi)的專職干部，所需經(jīng)費納入各級財政預(yù)算。鼓勵和支持高等院校畢業(yè)生到基層從事社會救助、社區(qū)服務(wù)等工作，并加大對基層工作人員的培養(yǎng)、培訓(xùn)。

二是建立一個統(tǒng)一由基層村委會和社區(qū)居委會采集、登記，鄉(xiāng)政府調(diào)查、核實、分門別類向有關(guān)部門反映、各單位部門實施的有所幫扶、救助活動。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道落實到村或者是社區(qū)，統(tǒng)一安排、統(tǒng)一管理，避免多頭申報、多頭救助、遺漏等現(xiàn)象的發(fā)生，增強救助款物使用的科學(xué)性、針對性和有效性，實現(xiàn)救助效能最大化。

十、理順社會救助工作的運行機制

一是健全組織系統(tǒng)。以省、市兩級政府為主導(dǎo)，省、市、縣(區(qū))實施管理，從省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村五個層面提供服務(wù)保障。各級政府部門和村委會中專職人員組成有層次無疏漏的工作網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對各類困難群眾的全員覆蓋和屬地化管理，保障及時有效的社會救助。

二是規(guī)范運行模式。社會救助體系包含著多個單項社會救助制度，這些制度建設(shè)的內(nèi)容分屬于不同的部門，推進社會救助體系建設(shè)，必須要求相關(guān)部門相互支持、相互配合，形成合力。要建立政府主導(dǎo)、部門配合、民政牽頭的工作機制，充分發(fā)揮工會、婦聯(lián)、殘聯(lián)、再就業(yè)等部門的作用。成立以政府主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的社會救助領(lǐng)導(dǎo)小組，民政、社會保障、建設(shè)、衛(wèi)生、教育、財政等部門單位為成員單位，辦公室設(shè)在民政，定期召開各部門聯(lián)席會議，制定社會救助的工作目標(biāo)并及時解決救助工作中出現(xiàn)的新問題。調(diào)整民政部門內(nèi)部分工，通過體制創(chuàng)新解決救助工作的隨意性以及法制不健全、制度不完善、資金不保證等問題，讓困難群眾得到更多實惠。健全社會救助各級網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮社區(qū)在社會救助中的作用，把社區(qū)建成社會救助的網(wǎng)絡(luò)基層平臺，通過各項社會救助為低保對象和困難群體提供直接服務(wù)。

三是構(gòu)建救助信息平臺。以農(nóng)村低保管理信息系統(tǒng)為載體和依托，建立一個功能齊全、覆蓋面廣、信息共享度高、規(guī)范透明的社會救助信息網(wǎng)絡(luò)。通過網(wǎng)站，省內(nèi)任何一個社會救助對象的個人和家庭信息以及貧困類型、救助類別可隨時查詢、分析，有條件的地方可以實現(xiàn)網(wǎng)上申請、下載表格、咨詢政策法規(guī)、公布捐贈需求信息、網(wǎng)上投訴監(jiān)督等。

十一、完善社會救助的管理系統(tǒng)

一是加強社會救助工作的規(guī)范化管理。資金要實行由救助中心封閉管理，做到管人、管事、管錢相統(tǒng)一。資金管理一體化，能簡化資金的運行環(huán)節(jié)，縮短資金的撥付時間。在救助工作管理上，要實行一個口子向上申請，一個口子向下落實，實現(xiàn)救助組織系統(tǒng)化。在救助審批上，要實行程序化，村、鄉(xiāng)、縣三級按申報、審核、審批和公示的程序操作并進行動態(tài)管理。在救助資金發(fā)放上，所有社會救助資金一律通過社會化發(fā)放，社會化發(fā)放所需銀行代發(fā)費由財政統(tǒng)一解決，減少資金撥付的中間環(huán)節(jié)，有效地防止資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)被挪用、擠占、截留的現(xiàn)象，提高資金使用效益。

二是建立健全社會監(jiān)督機制。第一是在救助對象的確定方面，全面實現(xiàn)公開、透明的操作方式，對擬救助對象全部在其所在轄區(qū)進行公示，廣泛接受群眾監(jiān)督，并向社會公開監(jiān)督電話，設(shè)立監(jiān)督舉報信箱，暢通群眾監(jiān)督渠道，對弄虛作假一經(jīng)查實的，除嚴肅追究當(dāng)事人責(zé)任，立即取消其救助資格。第二是各級財政部門應(yīng)根據(jù)財務(wù)會計制度和救助基金管理的有關(guān)規(guī)定，加強社會救助資金管理，專賬專戶、封閉運行，對救助資金的撥付、運行、到位進行全程監(jiān)管，充分發(fā)揮救助資金效益，不斷健全和完善群眾監(jiān)督、審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)督和其他監(jiān)督形式有機結(jié)合的監(jiān)督制約機制。各級民政部門應(yīng)定期自查并接受審計部門對救助基金的監(jiān)督和審計，確保救助資金合理使用，防止擠占挪用和違規(guī)使用等現(xiàn)象發(fā)生。杜絕暗箱操作和“人情低保”，真正做到“公開、公平、公正”，全力打造社會救助“陽光工程”。

三是建立起多渠道、穩(wěn)定增長的救助資金籌措機制。資金是社會救助制度的支撐，沒有資金，就無法實施救助。目前社會救助資金來源主要是兩個渠道，即政府投入和社會捐助，其中政府投入是主渠道。要建立健全以政府投入為主，社會捐助為輔，對口幫扶為補充，分級負責(zé)的救助資金籌集機制。

第一，調(diào)整財政結(jié)構(gòu)支出。大幅度增加財政性社會救助資金支出比例，要將政策性社會救助資金支出納入各級財政預(yù)算，規(guī)范和穩(wěn)定資金來源，形成綜合投入機制，確保社會救助經(jīng)費與國民經(jīng)濟的發(fā)展同步增長。同時，在中央、省、市三級建立社會救助專項調(diào)劑資金，用于補助貧困地區(qū)和縣級財政困難的地方，以降低因地區(qū)發(fā)展不平衡而造成的社會救助不公平的程度。

第二，將各類救助資金統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用。將原來各部門自行籌集、分散使用的救災(zāi)、低保、教育、住房、就業(yè)、司法等各類專項救助資金進行整合，形成整體合力。同時，可將原來屬于工會、殘聯(lián)、共青團、婦聯(lián)以及“紅十字會”的相關(guān)基金，也納入社會救助資金總盤子，可以由財政統(tǒng)一牽頭，統(tǒng)一籌集，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一制定救助標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審批程序，有效解決多頭救助、重復(fù)救助等問題，提高救助效能。

第三，要鼓勵民間組織和個人為社會救助提供捐贈、資助，并全部用于社會救助。同時加強民間公益性救助資金的監(jiān)督，確保救助資金規(guī)范運作。

十二、完善社會救助的一些輔助措施

一是科學(xué)合理設(shè)定低保標(biāo)準(zhǔn)。低保標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定不能憑長官意志，也不能照搬拿來。應(yīng)依據(jù)科學(xué)合理的統(tǒng)計、嚴格的調(diào)查分析，測算出較發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的城市和農(nóng)村年人均最低生活消費支出，并根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，參照上述地區(qū)制定出與本地區(qū)人民生活相適應(yīng)的低保標(biāo)準(zhǔn)，并做到既要與當(dāng)?shù)氐呢斦惺苣芰ο噙m應(yīng)，又要滿足低保對象的生活需要，還能積極促進有勞動能力的低保對象自主就業(yè)。標(biāo)準(zhǔn)要設(shè)定在一定的幅度內(nèi)，由各省、市、縣、鄉(xiāng)根據(jù)實際情況確定本地具體標(biāo)準(zhǔn)。

另外，也可根據(jù)低保對象的不同，實施不同檔次的低保標(biāo)準(zhǔn)。一部分是生活難以保障的低保群體。如“三無人員”、患大病或重度殘疾者，低保家庭及其子女，應(yīng)執(zhí)行最高標(biāo)準(zhǔn)；一部分是已經(jīng)就業(yè)的低保對象，執(zhí)行中類標(biāo)準(zhǔn)；除此之外的低保者，執(zhí)行最低標(biāo)準(zhǔn)。

二是科學(xué)地甄別救助對象。救助對象的確定，要堅持公開、公平、公正的原則，合理核定保障對象家庭成員收入，糾正和查處以虛報、隱瞞、偽造等手段騙取享受最低生活保障金的行為，同時要研究改進核查、核算辦法，提高核查的透明度。在此基礎(chǔ)上，第一，要加強勞動、民政、財政等部門的制度配套和工作配合，要建立完善的收入評估制度，家庭年純收入應(yīng)包括經(jīng)營性收入、工資性收入、財產(chǎn)I生收入和轉(zhuǎn)移性收入。既要考慮申請戶的家庭經(jīng)濟收入的結(jié)構(gòu)和特點，還要考慮申請戶的家庭人口結(jié)構(gòu)情況、生產(chǎn)經(jīng)營能力、生產(chǎn)經(jīng)營項目、產(chǎn)品銷售的市場平均價格、當(dāng)?shù)氐南M水平和物價指數(shù)等因素，進行綜合評估測算。第二，要做到因地制宜、因戶制宜、因人制宜。改革平均施助的方式，推廣分類施助和差異施助，不能搞一刀切，確保公平、公正。

三是完善救助手段。要根據(jù)低收入群體需求層次和水平的提高，應(yīng)逐漸擴展社會救助的內(nèi)容，完善救助方式。按照馬斯洛的需求層次理論，一個人最起碼的是生存需求，然后是安全需求、教育需求、社會參與需求、社會尊重需求等等，相應(yīng)地，救助內(nèi)容就有基本生活救助、住房救助、教育救助、醫(yī)療救助、就業(yè)救助、法律援助等。并且現(xiàn)實生活中低收入群體基本生存條件的變化，也推動了單一生活救助向多方位社會救助理念的轉(zhuǎn)變，相應(yīng)地不斷派生出新的救助內(nèi)容。如過去最低社會保障標(biāo)準(zhǔn)主要考量衣食兩個方面；在新的形式下，要通過援建公共設(shè)施、生產(chǎn)扶持、技術(shù)援助、資本扶持、心理咨詢、科技咨詢、勞務(wù)輸出指導(dǎo)、農(nóng)村政策咨詢等等，為他們創(chuàng)造發(fā)展的條件和環(huán)境，提高他們進行自我生產(chǎn)和自我救助的能力。同時要處理好特困戶生活救助與災(zāi)民救助，定期救助與臨時救助，政府救助與社會捐助等各種救助之間的關(guān)系。使得處于貧困線以下的人和家庭看到生活的希望，具有脫貧的信心。

四是建立低保救助的應(yīng)急調(diào)整機制。政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和物價上漲水平，建立對基本生活必需品價格的定期檢測制度和城市低保家庭的應(yīng)急補助基金。應(yīng)急補助基金由各級政府在年初的財政預(yù)算中劃撥設(shè)立。當(dāng)基本生活必需品價格出現(xiàn)較大變動時，政府要及時動用應(yīng)急補貼基金，根據(jù)生活必需品的價格上漲幅度向城市和農(nóng)村低保家庭發(fā)放適當(dāng)數(shù)量的應(yīng)急補貼。雖然當(dāng)前政府也加大了這方面的投入和建設(shè)，但力度不夠，數(shù)量微薄的補貼甚至還趕不上各類消費品的漲價力度，應(yīng)繼續(xù)加大在這方面的投入。

五是重視受助者的能力建設(shè)。社會救助的最終目的不是為了維持或“制造”一個最低收入階層，而是要使受助者借助外力擺脫貧困。為此，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的救助理念，變消極救助為積極救助，變單純現(xiàn)金救助為綜合性服務(wù)提供，變對象化救助為參與式救助，變救助脫貧為促進增收，最終增進受助者自我擺脫貧困的能力。通過物質(zhì)扶貧解決暫時性的生產(chǎn)生活困難；通過精神扶貧，徹底轉(zhuǎn)變貧困居民的觀念，樹立他們的自立、自強的思想；通過治理扶貧，變“輸血式”解困為“造血式”解困，從根源上解決貧困居民的生產(chǎn)生活狀況。提高社會救助工作人員的素質(zhì)，提升社會救助的專業(yè)化水平，同時，加強貧困居民的就業(yè)技能培訓(xùn)，通過勞動力轉(zhuǎn)移來增收，特別要結(jié)合區(qū)域資源的優(yōu)勢，利用國家的扶貧資金，推廣小型社會參與性的扶貧開發(fā)項目，不斷改善生產(chǎn)生活條件，增加貧困居民的收入。要真正做到不僅能解決貧困居民的當(dāng)前吃飯問題，更要拓展有助于受助者社會參與和社會競爭能力提高的服務(wù)項目，使他們能夠長期維持下來。