促進資源有效利用的稅收政策建議

一、稅收政策促進資源有效利用的機理分析

(一)從宏觀角度看，稅收政策是國家進行宏觀調(diào)控的重要政策手段，可以充分體現(xiàn)政府的政策意圖和戰(zhàn)略導(dǎo)向，調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟主體的行為，是政府節(jié)能事業(yè)管理和調(diào)控中最靈活、有效、重要的政策手段。首先，“節(jié)約資源，提高資源使用效率”的正外部性要求稅收政策界定和調(diào)整市場經(jīng)濟主體的利益。合理的稅收政策可以很好地引導(dǎo)、規(guī)范和調(diào)節(jié)市場主體的經(jīng)濟行為，在解決外幫性方面產(chǎn)生積極的作用，實現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控意圖和發(fā)展戰(zhàn)略。其次，為確?！肮?jié)約資源和提高資源使用效率”的實現(xiàn)就必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，而稅收政策可以通過特定的機制對經(jīng)濟發(fā)展方式產(chǎn)生正效應(yīng)。內(nèi)生經(jīng)濟增長理論將稅收政策作為一種內(nèi)生自變量納入經(jīng)濟增長模型中研究、證實了稅收政策對經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的正效應(yīng)。體現(xiàn)自主創(chuàng)新能力和可持續(xù)發(fā)展能力的集約型增長方式需要合理的稅收政策加以引導(dǎo)。再次，稅收政策集經(jīng)濟、法律和必要的行政手段于一身，具有無可替代的特殊作用，能針對不同的資源型項目和資源耗費行為采取不同的、行之有效的政策手段，從不同側(cè)面對“節(jié)約資源，提高資源使用效率”產(chǎn)生積極作用。

(二)從微觀經(jīng)濟看，稅收直接影響價格，在節(jié)約資源、促進資源合理利用方面，稅收不僅具有使經(jīng)濟外部成本和效益內(nèi)在化的功能，而且可以在資源的開采、使用、(廢棄物)排放、(廢棄物)回收、再生和替代等各個環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，影響其供求水平。第一，通過對自然資源的開采環(huán)節(jié)征收資源稅，使資源的環(huán)境價值內(nèi)在化。從理論上說，當(dāng)征稅額能夠充分反映自然資源的環(huán)境價值時，就可以使資源的市場價格回歸到資源的完全價值(即經(jīng)濟價值和環(huán)境價值之和)，從而真實反映資源的供求關(guān)系。第二，在資源的使用(消費)環(huán)節(jié)，一方面可以對有利于節(jié)約資源消耗的投資實施稅收優(yōu)惠來降低“節(jié)耗投資成本”，另一方面可以對資源的使用征收或提高使用稅(即消費稅)，以增加資源的消耗成本。第三，在資源消耗后產(chǎn)生的廢棄物排放環(huán)節(jié)，可以通過征收排污稅或提高排污稅稅率，來增加廢棄物排放成本。這不僅有利于提高節(jié)約資源的積極性，而且有利于促使資源的回收利用。第四，在廢棄物的回收利用環(huán)節(jié)，可以通過廢棄物回收利用的稅收優(yōu)惠政策，來降低回收資源的成本。第五，在資源的替代環(huán)節(jié)，除對原有資源增稅從而提高原有資源的價格外，主要可以對替代資源實施稅收優(yōu)惠，以降低替代資源的價格，鼓勵替代資源的開發(fā)研究和促進替代進程。稅收措施除提高原有資源的稅負(fù)外還可以選擇替代資源的稅收減免、資源替代技術(shù)及其研發(fā)的稅收優(yōu)惠等。第六，在資源的再生環(huán)節(jié)，除可以通過增稅提高資源價格外，還可以通過稅收優(yōu)惠鼓勵提高資源再生能力方面的技術(shù)研究、開發(fā)和使用。

二、我國促進資源開發(fā)利用的現(xiàn)行稅收政策缺陷

(一)我國尚未建立起一套促進資源有效利用的完整的資源稅收體系。近年來，我國雖然陸續(xù)出臺了系列促進資源節(jié)約和綜合利用的稅收政策，利用資源稅、增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、關(guān)稅等稅種在投資、生產(chǎn)銷售、消費以及進出口等環(huán)節(jié)對資源的利用行為和利用方式進行調(diào)解，希望在促進資源開發(fā)、資源替代和綜合利用、提高資源使用效率等方面發(fā)揮積極作用。但由于沒有一套完整的資源稅收體系構(gòu)架，有關(guān)稅收政策處于散亂狀態(tài)，加之缺乏主體稅種的強力支撐，因此作用是零星的，力度是不夠的，效果是不明顯的。

(二)現(xiàn)行稅收政策在支持的范圍和力度上明顯滯后于《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》和《清潔生產(chǎn)法》等相關(guān)法律、法規(guī)。對國家鼓勵發(fā)展的太陽能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉春凸?jié)能、環(huán)保技術(shù)設(shè)備的開發(fā)推廣缺乏必要、具體的稅收支持政策。

(三)目前的稅收政策在資源和環(huán)境的保護方面存在明顯的功能缺陷。在對資源保護和節(jié)約上，現(xiàn)行稅收政策側(cè)重于資源利用，而在促進資源保護，節(jié)約開采方面的政策措施明顯不足。要在礦產(chǎn)資源開采中保護和節(jié)約資源，減少資源的破壞和浪費，必須要提高資源回采率。提高資源回采率的有效途徑有兩條，一是要加大資源租用成本；二是要提高開采技術(shù)水平。稅收促進資源保護性、節(jié)約性開采，一方面應(yīng)有適當(dāng)?shù)馁Y源租稅抑制低水平開采；另一方面應(yīng)有鼓勵開采企業(yè)技術(shù)改造和設(shè)備更新的政策措施。而我國目前的資源稅制在這兩方面都存在明顯的缺陷，資源稅改革滯后，鼓勵類和限制類稅收政策出臺緩慢，基本處于缺位狀態(tài)。

(四)稅收政策在生態(tài)補償方面功能缺位。1994年稅制改革時，我國對生態(tài)環(huán)境資源問題尚未引起足夠的重視，因此我國現(xiàn)行稅收體系對資源環(huán)境問題關(guān)注是不夠，現(xiàn)行的稅種中有關(guān)環(huán)保的規(guī)定不健全，更缺乏以保護環(huán)境為目的的專門的稅種。資源稅在稅制設(shè)計上缺乏補償功能，不能體現(xiàn)資源開采外部成本內(nèi)在化和建立補償機制的要求。資源稅稅額偏低，財政收入功能弱化，政府很難從稅收中有效籌措生態(tài)環(huán)境的補償基金。

(五)資源綜合利用的稅收政策力度有待加大。目前，所得稅在促進資源有效綜合利用上力度明顯欠缺。1，優(yōu)惠的范圍比較窄。限制在本企業(yè)綜合利用本企業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的主要原料生產(chǎn)的產(chǎn)品的所得和利用本企業(yè)外的大宗煤矸石、爐渣。粉煤灰做主要原料，生產(chǎn)建材產(chǎn)品的所得。對于處理利用其他企業(yè)廢棄的資源而新辦的企業(yè)，稅收優(yōu)惠過少，不利于資源節(jié)約和循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。2，優(yōu)惠期限較短。企業(yè)綜合利用資源，不僅可以節(jié)約資源。而且可以凈化環(huán)境，減少污染，具有較大的社會效益，但經(jīng)濟效益相對較小。同時，由于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營初期大都沒有多少利潤可言，過短的所得稅優(yōu)惠政策期限使企業(yè)很難享受到實質(zhì)性的優(yōu)惠。3，對新辦的綜合利用資源企業(yè)優(yōu)惠不足，起不到激勵作用。

(六)現(xiàn)行資源稅在促進資源有效利用上的作用有限。1，我國現(xiàn)行的資源稅的目的主要是通過征收調(diào)節(jié)資源級差收入，這種過于單一的目標(biāo)限制了其應(yīng)有的稅制功能，未能體現(xiàn)通過稅款征收表達保護資源和限制資源開采的意圖。2，計稅依據(jù)不盡合理。資源稅按銷售數(shù)量計征的計稅方式不利于提高資源開采利用率，資源稅從量計征不利于發(fā)揮稅收對資源價格的杠桿作用。3，資源稅稅額偏低、征稅范圍窄，有效補償嚴(yán)重不到位，無法有效實現(xiàn)節(jié)約資源、促進資源有效利用的目標(biāo)。

(七)現(xiàn)行增值稅促進資源綜合利用和促進節(jié)能生產(chǎn)的效果不明顯。生產(chǎn)型增值稅不利于資源合理開發(fā)和利用。

(八)現(xiàn)行消費稅在社會消費環(huán)節(jié)對資源利用的引導(dǎo)功能有待強化。消費稅征稅范圍窄，稅率偏低，調(diào)控乏力，在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟過程中對促進資源降耗、能源節(jié)約、環(huán)境污染治理的調(diào)控功能尚待開發(fā)。

三、促進資源有效利用的稅收政策建議

(一)完善我國的資源法律體系

資源的有效利用是一項涉及社會、經(jīng)濟與環(huán)境的系統(tǒng)工程。國外發(fā)達國家普遍制定了一個有法律、經(jīng)濟和管理“三位一體”綜合利用政策，即“強制性”的法律政策，“刺激性”的經(jīng)濟政策和“交換性”的管理政策。美國《資源保護和回收法》是目前世界上一部比較完整詳盡資源綜合利用法律；日本資源綜合利用立法有《自然環(huán)境保護法》、《能源使用合理化法》等；英國有《污染控制法》等。因此，目前我國首先要完善資源綜合立法。要推動資源有效利用，關(guān)鍵是將資源循環(huán)利用理念溶入環(huán)境資源保護立法之中，通過建立健全環(huán)境資源保護法律法規(guī)，設(shè)立再生資源回收利用法律制度，對再生資源利用管理實施激勵機制，保障再生資源回收利用發(fā)展；要盡快制定《資源綜合利用基本法》及其《再生資源回收利用管理條例》等科學(xué)高校法律法規(guī)。其次要加強經(jīng)濟立法，促進資源利用。從鼓勵、限制、懲處多方面加強經(jīng)濟立法，如環(huán)境污染稅，對污染物或排污征稅；環(huán)境資源稅，對稀有資源或利用、破壞自然資源征稅；環(huán)境保護稅還應(yīng)該包括環(huán)境稅收優(yōu)惠的法律法規(guī)，可以采取某種或某幾種常見的、嚴(yán)重的環(huán)境污染物、稀有資源、污染行為或生態(tài)環(huán)境破壞行為為課稅對象，單獨立法，以暫行條例形式實行。

(二)改革完善資源稅，發(fā)揮資源稅對資源的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用

改革資源稅計征方式，建立與資源利用水平掛鉤的浮動稅額(率)制度，將資源稅從量計征方式改為從量計征與從價計征相結(jié)合的方式，擴大資源稅征稅范圍，將水、林木、面臨枯竭的貴重天然藥物資源以及對生態(tài)環(huán)境影響較大的生物資源、獨特的天然旅游資源等納入資源稅的征稅范圍。將資源補償費、探礦權(quán)使用費、礦區(qū)使用費等行政事業(yè)收費逐步納入資源稅范圍。根據(jù)資源稀缺程度與開采比率科學(xué)設(shè)計資源稅的稅收負(fù)擔(dān)，一方面充分行使國家對資源的所有權(quán)，將資源的級差收益全部歸國家所有，另一方面增加資源稅的調(diào)節(jié)力度，促使節(jié)約資源，提高資源利用效率。

(三)規(guī)范所得稅收優(yōu)惠政策，建立企業(yè)所得稅對促進資源有效利用的激勵政策

要將環(huán)保、節(jié)能、資源綜合利用、可再生能源等產(chǎn)業(yè)納入所得稅優(yōu)惠的重點，允許各類環(huán)保設(shè)施、再循環(huán)利用設(shè)備、關(guān)鍵節(jié)能設(shè)備、可再生能源生產(chǎn)設(shè)備等的投資在一定額度內(nèi)實行投資抵免企業(yè)當(dāng)年新增所得稅的優(yōu)惠；加大企業(yè)對污染控制技術(shù)、節(jié)能產(chǎn)品、可再生能源等研發(fā)的稅前抵扣比例；鼓勵建立專項研發(fā)基金，用于環(huán)保、節(jié)能、資源綜合利用的研發(fā)，增強循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展后勁；對企業(yè)購進的節(jié)能、節(jié)水、防治污染、促進資源綜合利用等專利技術(shù)，允許一次性攤銷；對采用清潔生產(chǎn)工藝、清潔能源進行生產(chǎn)的企業(yè)、“三廢”利用企業(yè)實行減征或免征所得稅的優(yōu)惠；對有償轉(zhuǎn)讓環(huán)保、節(jié)能等科研成果及提供相關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)培訓(xùn)而取得的收入給予免征所得稅的優(yōu)惠。

(四)調(diào)整消費稅，引導(dǎo)資源合理消費和有效利用

進一步擴大消費稅的征收范圍，將資源消耗品、不符合節(jié)能技術(shù)的高能耗產(chǎn)品、無法回收利用的材料與產(chǎn)品等納入征收范圍；調(diào)整稅率，適當(dāng)提高消費稅稅率。取消1.0升以下小排量車的征稅，鼓勵小排量汽車的消費，適當(dāng)提高含鉛汽油的稅率，抑制含鉛汽油的消費。

(五)完善增值稅的激勵和約束功能

要盡快實行增值稅轉(zhuǎn)型，對資源綜合利用企業(yè)、可再生能源企業(yè)和環(huán)保企業(yè)實行增值稅轉(zhuǎn)型，將企業(yè)綜合利用資源、可再生能源生產(chǎn)和環(huán)境保護的機器設(shè)備及所用建筑的投資分期分批抵扣增值稅，激勵企業(yè)進行環(huán)保和資源綜合利用設(shè)備的更新改造和技術(shù)投入。要調(diào)整增值稅優(yōu)惠范圍。對列入國家《節(jié)能產(chǎn)品目錄》重點產(chǎn)品和設(shè)備，給予減免增值稅優(yōu)惠；對符合《資源綜合利用目錄》產(chǎn)品，實行增值稅即征即退的政策；將增值稅的優(yōu)惠擴大廢舊物資利用企業(yè)，允許其對購進的廢舊物資按17％抵扣，并實行即征即退的增值稅優(yōu)惠政策。

(六)盡快開征燃油稅

征收燃油稅，一方面使節(jié)能環(huán)保與消費者的支出直接掛鉤；另一方面為了迎合消費者的需求，汽車廠商也會花大力開發(fā)節(jié)能環(huán)保汽車，有利于汽車的技術(shù)進步，從而進一步影響汽車的消費結(jié)構(gòu)。開征燃油稅在我國醞釀已久，時機已經(jīng)成熟，應(yīng)盡快擇機出臺。

(七)適時開征環(huán)境稅

通過征收環(huán)境稅，一方面可直接增加納稅人經(jīng)濟成本，對納稅人在生產(chǎn)和生活中自覺控制污染物和廢棄物排放有較強抑制作用；另一方面有利于形成專項環(huán)?；?，支持環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。