精明增長對中國城市發(fā)展的啟示

摘要：本文對精明增長理論進行了簡單總結和分析，并思考了精明增長可能帶來的問題。通過對中國城市蔓延式發(fā)展的情況做了基本的分析，結合精明增長理論，從中獲得了關于城市發(fā)展的有益啟示。

關鍵詞：精明增長 市蔓延 城市發(fā)展

一、精明增長概述

(一)精明增長的涵義及城市發(fā)展原則

精明增長是美國在針對城市蔓延式發(fā)展過程中出現(xiàn)的一系列問題而提出的城市規(guī)劃和發(fā)展概念。1988年，洛杉磯市市議會候選人Ryan Snyder最早提出這個概念。Arigoni(2001，1)這樣定義精明增長，它是政策和實踐緊密結合，使之能夠比傳統(tǒng)的發(fā)展方式提供更好的居住和交通條件，帶來更好的經濟發(fā)展，能夠更好地保護環(huán)境。另外，根據(jù)“美國精明增長”(Smart Growth America)的定義，精明增長是具有完備計劃的，能夠保護開放空間和耕地，恢復城市社區(qū)活力，保持住房價格合理，并能提供多樣化的交通選擇的發(fā)展模式。Nelson(2001，1)定義精明增長是為實現(xiàn)五個目標的一系列政策措施，這五個目標是：(1)做好公共產品的維護和保護；(2)最小化土地利用中的不利影響，最大化積極的方面；(3)最小化公共財政成本；(4)最大化社會公平；(5)盡可能的范圍內最大化居民生活質量。一般來說，精明增長是這樣一種城市發(fā)展模式，它強調對已開發(fā)城市空間的利用；反對空間無序向外蔓延，提倡一種集約的空間增長模式。同時，這種集約不是絕對的集中，而是一種有機集中，它是以資源的優(yōu)化配置，人文理念的充分體現(xiàn)，環(huán)境要素的合理保護，社會利益公平分配為前提的，最終的城鎮(zhèn)空間應該是一種緊湊的形態(tài)。

對于蔓延式城市發(fā)展的了解，有助于我們對精明增長的理解。城市蔓延式發(fā)展缺陷在于：(1)無限制地和跳躍式地向外進行新的低密度土地開發(fā)；(2)大規(guī)模地改變城市保留公共空間和環(huán)境敏感土地的用途；(3)對住房類型和鄰近區(qū)域的配套缺乏選擇；(4)空間的擴大，加大了汽車的使用，帶來交通的擁擠問題和空氣污染問題；(5)相比原有基礎設施，擴張過程中新增的道路、排給水系統(tǒng)等需要更多花費；(6)缺少對原有社區(qū)的再開發(fā)；(7)土地使用職能的分離，加大了對交通的需求。這些缺陷是城市蔓延式發(fā)展過程中不可避免的問題，它們表明城市蔓延式的發(fā)展是不可持續(xù)的，必須有更加先進的城市發(fā)展模式取代它，而這正是精明增長。

針對上述蔓延式發(fā)展的缺陷，精明增長概念被提出，理論日益完善。一般認為精明增長遵循的基本原則有：(1)限制對外新的開發(fā)擴張，以使開發(fā)更緊湊和保護開放空間，通過制定城市邊界或者劃分功能區(qū)來解決；(2)在新開發(fā)區(qū)域和現(xiàn)有的鄰近區(qū)域提高住宅密度；(3)提高土地混合利用的程度和步行道路的友好布局，使得在短距離路程上盡可能減少汽車的使用；(4)把新開發(fā)的成本分攤到使用者身上而不是原來的由社區(qū)居民一起承擔，這可以通過向消費者收取影響費實現(xiàn)；(5)重視公共交通而要減少私人交通工具的使用；(6)重新改造已有的鄰近區(qū)域，使之煥發(fā)生機；(7)建造更多居民可以負擔的住宅；(8)減少開發(fā)者正當開發(fā)時的障礙；(9)對于規(guī)劃的街道美觀性和街道的合理布局與設計，要采用更多樣的標準。實際上不難看出，這些原則既是精明增長的發(fā)展準則，也完全可以理解為精明增長的基本目標。

(二)精明增長可能產生的問題

雖然從一定角度看，精明增長是城市蔓延式發(fā)展模式的很好變革，但精明增長在實際操作中的一些問題和困難必須是要充分考慮的。第一，精明增長對原有蔓延式發(fā)展的改變，必然產生利益和成本的再分配問題，利益和成本會發(fā)生轉移，會改變相關民眾對精明增長的態(tài)度。第二，精明增長的具體落實，有時需要不同地方政府的合作，或者需要將權力由高一級的政府機構掌握，地方政府或機構會有自身利益的權衡。第三，對現(xiàn)有城市的再開發(fā)，緊湊化發(fā)展，使房屋密度增加，可能會影響原有房屋的價格。同樣，限制城市擴張，又要保護足夠的開放空間，追求城市住宅的緊湊型布局，勢必會使城市土地價格上漲，也會帶來房價的上漲。第四，精明增長的目標之一是解決城市的交通擁堵問題，但緊湊型城市是否能夠解決這個問題卻并非必然。第五，精明增長對城市發(fā)展一系列的限制和要求，可能會給城市發(fā)展開發(fā)帶來手續(xù)更加繁瑣的問題。總的來看，精明增長也不是完美的，需要在實踐中不斷完善，處理好各種問題。

二、中國城市蔓延式發(fā)展的跡象

中國城市的發(fā)展是否存在蔓延式發(fā)展的特征，判斷因人而異，但關鍵在于中國的城市化出現(xiàn)了問題，而精明增長恰恰對問題的解決有幫助。一般來看，中國城市化過程存在如下一些問題：

(一)GDP增長導向的城市空間擴張

政績考核與GDP增長的直接掛鉤，使得地方各級政府對于GDP的追求一直不遺余力。體現(xiàn)在城市發(fā)展中，各地區(qū)各種規(guī)模類型的開發(fā)區(qū)大量涌現(xiàn)，其中不乏一些不合規(guī)定的非法開發(fā)區(qū)。城市過度開發(fā)，城市發(fā)展戰(zhàn)略脫離實際，伴隨城市空間擴張的大規(guī)?；A設施建設，帶來了GDP的增加。另外，為吸引外資，在外商用地審批中給出很多“優(yōu)惠”條件。以上種種，反映的是各級地方政府在GDP導向下城市擴張的強烈沖動，這些直接導致了我國城市建設用地的快速增加。

(二)外延式的城市空間擴張

城市發(fā)展過程中，土地利用缺乏科學規(guī)劃，粗放式、外延式擴張的特點明顯。開發(fā)區(qū)對城市用地的強烈需求，使得大量郊區(qū)的土地被征作城市建設用地，但很多開發(fā)區(qū)效益低下，缺乏存在的必要性。另外，全國范圍內大學城的建設風愈演愈烈，政府大辦公樓，城市大廣場，寬馬路等也是層出不窮。城市正常的基本建設往往超出了正常的科學的標準。這些低效率、不科學的城市空間擴張行為，加劇了本已嚴重的人地矛盾。

(三)城市空間擴張過程中缺乏足夠的人文關懷

盲目無序的城市擴張，缺乏足夠的人文關懷。城市規(guī)劃不科學，城市過分單一化的功能分區(qū)，增加了居民的生活成本，特別是出行成本。對城市開放空間和環(huán)境敏感地帶的保護不力，進一步破壞了城市脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，降低了城市居民生活的質量。城市中的道路越建越寬，把社區(qū)分割成了日益疏離的單位，阻隔了人與人之間的交流，社區(qū)氣氛日益淡薄。與之相對，社區(qū)步行道路日益被忽視。

(四)產業(yè)發(fā)展和城市發(fā)展中的矛盾

以汽車產業(yè)為例，一方面，汽車產業(yè)作為支柱產業(yè)。政府鼓勵汽車消費；而另一方面，汽車的大量使用，城市更易形成松散空間，對城市交通基礎設施有更大的要求，加大了對寶貴土地資源的壓力。汽車的使用還會產生交通擁堵，空氣污染等諸多問題。

三、對中國城市發(fā)展的啟示

應該說，精明增長是城市規(guī)劃發(fā)展模式中很有參考價值的一個設想。但并不是限制城市的發(fā)展，而是要恢復建成區(qū)環(huán)境的生機活力，并且根據(jù)需要程度，在創(chuàng)造更適宜人居社區(qū)的過程中，在區(qū)域邊緣培育更有效的發(fā)展模式。

上文對精明增長的闡述基本上是從美國角度出發(fā)?？紤]到美國和中國在基本國情、城市化階段、城市化水平、城市化問題等方面的差異，我們對精明增長的接受應該采取審慎的態(tài)度，決不能照搬照抄。但精明增長，以其先進的理念和大膽的實踐，對中國這樣一個面臨快速城市化，情況復雜且問題眾多的國家來說，是具有很大的啟示意義的。

第一，精明增長理念毋庸置疑是城市發(fā)展的先進理念，但要較好地應用到實踐中，重要的是被廣大民眾和政府接受。先進的理念僅為一部分理論工作者掌握是不可能產生效益的，只有當觀念根植于民眾當中，才有發(fā)揮的空間，才能產生巨大的效益。因此，精明增長理念必須深入與城市發(fā)展有關的各個方面，包括法律、法規(guī)和政策的制定，城市的規(guī)劃，日常工作和生活等方面，只有這樣才能發(fā)揮最大效用。要做到這一點，離不開廣泛的宣傳與各方面的理解，需要公眾的積極參與。

第二，人地矛盾，或者說人與生態(tài)系統(tǒng)的不協(xié)調。是城市發(fā)展中的重要問題，更是我國城市化過程中的嚴重問題。借鑒精明增長解決這一問題，考慮時應該更全面。首先，城市建設用地需集約化利用。土地的利用既要控制總量的增加，又要提高土地利用的效率。對城市閑置和不合理利用的土地進行再開發(fā)，進行填充式發(fā)展。其次，城市空間結構方面，在不影響生活質量的前提下，利用科學規(guī)劃和設計，有針對性地提高住宅密度，提高城市土地利用的緊湊性。再次，城市在緊湊型發(fā)展的同時，應該保持生活質量所需的足夠開放空間，并且要嚴格保護一些環(huán)境敏感土地的開發(fā)，保證不被侵占。

第三，從理論到實踐，沒有很好的保障和支持也是不能很好發(fā)揮實踐作用的。這需要相應的法律法規(guī)和政策的支持，精明增長理念在一些相關的法律中應該有所體現(xiàn)。特別是在城市規(guī)劃、土地利用、環(huán)境保護和交通規(guī)劃等相關法律法規(guī)里。還有，離不開科學規(guī)劃的支持，包括城市規(guī)劃，土地使用規(guī)劃，交通道路規(guī)劃等，并且必須是明確的，較為穩(wěn)定的。另外，精明增長與可持續(xù)發(fā)展理論，循環(huán)經濟理論等有著很強的聯(lián)系。三者應該相互借鑒完善。

第四，城市發(fā)展中的人文關懷至關重要，或者說城市發(fā)展模式應以人為本。城市化畢竟是人參與的過程，如果城市化只是為了城市而城市，忽略了人，就失去了城市發(fā)展的根本意義。因此，精明增長中強調城市社區(qū)土地多種功能的科學混合，步行社區(qū)的規(guī)劃，保留開放空間，保護環(huán)境，提供居民能夠負擔的住房，公交優(yōu)先發(fā)展等正是城市發(fā)展中重視人文關懷的體現(xiàn)。