地方政府在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中支持行為的原因及導(dǎo)向分析

摘要：在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展過程中，農(nóng)戶、中介機構(gòu)、龍頭企業(yè)等多方進行博弈，地方政府的支持行為，必會打破市場經(jīng)濟下的博弈平衡。本文以黑龍江省肇東市養(yǎng)牛戶倒奶事件為例，分析地方政府支持行為的負面影響及地方政府支持行為形成原因，正確發(fā)揮地方政府在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中的重要導(dǎo)向作用，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化健康發(fā)展做出貢獻。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化 地方政府 支持行為 地域經(jīng)濟

一、肇東市養(yǎng)牛戶倒奶事件的回顧

在深入了解黑龍江省肇東市倒奶事件，我們發(fā)現(xiàn)肇東市養(yǎng)奶牛有了一段發(fā)展歷史，已經(jīng)形成發(fā)展規(guī)模，具備了一定的地域優(yōu)勢，促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟快速發(fā)展。2007年下半年，由于受國際市場奶粉價格上漲影響，黑龍江省各鮮奶加工企業(yè)奶源緊張，造成各個乳品加工企業(yè)爭搶鮮牛奶。而肇東市政府正是在國際國內(nèi)奶價高漲、奶源緊張的情況下，以“規(guī)范奶源市場、防止奶價波動傷農(nóng)”的名義，阻止當(dāng)?shù)啬淘赐饬鳎员Ｗo當(dāng)?shù)厝闃I(yè)企業(yè)發(fā)展，進而出現(xiàn)了倒奶事件。

2007年9月27日黑龍江省肇東市宣化鄉(xiāng)養(yǎng)牛戶兼收奶站站長代云峰，因不滿地方政府在公路設(shè)卡查扣奶車、強行阻止奶源外運的行為，一怒之下將自己的9噸鮮牛奶倒進壕溝。同時宣化鄉(xiāng)和宋站鎮(zhèn)的其他幾位奶站站長霍桂全、洪全、張旭東等人也紛紛反映，肇東市政府為了保護當(dāng)?shù)匾患移髽I(yè)奶源，不讓他們往外地企業(yè)賣奶，雖然外地企業(yè)收奶價高，也不準賣。不僅肇東市的奶源不準外流，從肇東市經(jīng)過的運奶車也有被當(dāng)?shù)夭榭鄣默F(xiàn)象。一些媒體跟蹤報導(dǎo)了該事件，引發(fā)了一些爭議，本文就是從該事件出發(fā)，分析地方政府在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中支持行為的原因及導(dǎo)向分析。

肇東市乳業(yè)發(fā)展的模式主要以“公司+中介組織+農(nóng)戶”為主，中介機構(gòu)這里指的是收奶站。收奶站作用是收集分散農(nóng)戶的鮮牛奶，然后企業(yè)來收奶站進行統(tǒng)一收購。這樣的運行模式減少了一些交易成本，也增強了收奶站的中間作用。奶站肩負著雙重身份，既是企業(yè)的委托代理者，又是養(yǎng)牛戶利益的代表者，是奶農(nóng)和企業(yè)連結(jié)的紐帶。但是在肇東倒奶事件中，奶站和奶農(nóng)同樣是事件的受害者，奶站的中介作用完全淹沒在政府的強制管制下。而地方乳業(yè)企業(yè)的快速發(fā)展為地方經(jīng)濟發(fā)展做出很大貢獻，為地方政府解決了就業(yè)、稅收等一些問題，地方乳業(yè)企業(yè)對地方政府政策決策有著更強的影響力。農(nóng)戶處于分散生產(chǎn)狀態(tài)，議價話語權(quán)較弱，沒有和企業(yè)對等談判的地位，更多的是接受企業(yè)提出的價格，在企業(yè)擬定的契約下進行生產(chǎn)，對地方政府的影響偏弱。

二、倒奶事件中地方政府支持行為所產(chǎn)生的影響

(一)強硬行政干涉，損害政府形象

地方政府的角色本來應(yīng)該是管轄區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟事件的仲裁者，而不是經(jīng)濟事件的參與者，定位應(yīng)該是服務(wù)于廣大人民群眾。而肇東市倒奶事件中我們發(fā)現(xiàn)從2007年9月25日開始，肇東市公安交警、畜牧、衛(wèi)生防疫等部門聯(lián)合上路攔截、扣押乳業(yè)公司的運奶車，即使是從肇東市經(jīng)過的運奶車也不放過。顯然，這種行為具有強硬的行政干涉色彩，明顯帶有很強的利益傾向性。地方政府作為經(jīng)濟主體參與經(jīng)濟活動，干擾了正常的市場經(jīng)濟，發(fā)揮的作用顯然不是經(jīng)濟事件的仲裁者。肇東市政府的行為嚴重侵害了養(yǎng)牛戶和乳業(yè)公司的合法權(quán)益，也嚴重損害了地方政府的形象。

(二)違背公平競爭原則，破壞合理競爭環(huán)境

從倒奶事件中，我們發(fā)現(xiàn)肇東市政府強行阻止當(dāng)?shù)啬淘赐饬?，其目的無非是想保護當(dāng)?shù)厝闃I(yè)企業(yè)發(fā)展。地方政府雖然保護了地方個別乳業(yè)企業(yè)，卻對正常的乳業(yè)發(fā)展注入了很強的人為干擾性，違背公平競爭原則。隨著人們生活水平的提高，必將增加對奶制品的需求。奶制品企業(yè)發(fā)展參差不齊的“多米諾”骨牌會被推到，奶制品的消費層次提升，使牛奶業(yè)競爭逐漸加劇，奶業(yè)市場正經(jīng)歷著洗牌的“戰(zhàn)國紛爭”。市場上出現(xiàn)了無序、扭曲的競爭行為，導(dǎo)致奶業(yè)生產(chǎn)混亂，政府的角色應(yīng)該是這場紛爭的仲裁者，為企業(yè)之間公平合理的競爭培植健康有益的環(huán)境。而不應(yīng)該為了地方利益，保護地方企業(yè)，人為地打破合理競爭環(huán)境。

(三)打破企業(yè)和農(nóng)戶的博弈均衡，影響地域經(jīng)濟健康發(fā)展

在國際國內(nèi)奶價高漲的情況下，黑龍江省各鮮奶加工企業(yè)奶源緊張，各個乳品加工企業(yè)紛紛爭搶鮮牛奶。按理說，市場出現(xiàn)爭奪奶源競爭，應(yīng)該是奶農(nóng)受益的最佳時機，作為地方政府部門理應(yīng)積極創(chuàng)造條件維護奶農(nóng)利益。但是政府卻加強了對鮮奶流動的管制，奶農(nóng)只能把鮮奶賣給地方的乳業(yè)企業(yè)，而生產(chǎn)鮮奶的成本增加，企業(yè)收購奶價卻持續(xù)偏低。在這種環(huán)境下，必然挫傷奶農(nóng)的生產(chǎn)積極性，才做出甘愿倒掉鮮奶的過激行為。不按市場規(guī)律辦事的地方政府的支持行為，人為地打破了乳業(yè)市場的供需平衡關(guān)系，擾亂了市場秩序，限制了市場經(jīng)濟的自由發(fā)展。從地域經(jīng)濟發(fā)展的長遠角度來看，阻礙了奶源的自由流動，不利于提高奶源質(zhì)量，打破了市場經(jīng)濟的自身調(diào)節(jié)，深深損害了當(dāng)?shù)睾透浇貐^(qū)乳業(yè)生產(chǎn)的健康發(fā)展。

三、地方政府在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中支持行為表現(xiàn)出的問題及原因分析

(一)中央政府和地方政府之間存在不合作博弈

我國是中央集權(quán)的單一制國家，地方政府是中央政府在地方事務(wù)上的代理者。地方政府應(yīng)該貫徹執(zhí)行中央政府的決策。但在高度集中的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，相應(yīng)的集權(quán)模式逐步向分權(quán)模式發(fā)展。地方政府的利益主體地位日漸突出，其權(quán)力也急劇膨脹，具備了與中央政府討價還價的能力，從而在與中央政府的關(guān)系上，出現(xiàn)了某種程度上的不合作博弈。

分權(quán)可以使得地方政府更好地發(fā)揮其信息優(yōu)勢，也為地方政府提供了更好的經(jīng)濟激勵，使得地方政府更積極投身到地方經(jīng)濟發(fā)展中，增強了地方政府在地域經(jīng)濟中的話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。但是在積極促進地域經(jīng)濟發(fā)展的同時，也培植了地方政府成為一個特殊的利益主體，加重了管轄區(qū)域內(nèi)地方保護的色彩。中央政府對地方政府權(quán)力下放，卻缺少有力的監(jiān)督機制和約束機制，造成地方政府權(quán)限約束減弱，這樣就為地方政府謀取自己利益埋下了伏筆。

(二)地方政府利益促使地方保護主義盛行

地方政府作為一個“經(jīng)濟人”的角色，必定要維護自己的利益，在資源、招商等方面會進行激烈的競爭。在地方政府競爭的雙重效用影響下，既會積極地促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的作用，同時又會滋生地方保護主義，引發(fā)地方政府之間的不當(dāng)競爭。地方政府之間的不當(dāng)競爭就會連鎖反應(yīng)到影響市場配置資源，人為采取措施就會損害地域經(jīng)濟發(fā)展，損害廣大參與經(jīng)濟主體的利益?？v觀我國近20年來的經(jīng)濟發(fā)展實踐，地方政府之間互為競爭對手，以爭奪優(yōu)質(zhì)可流動生產(chǎn)要素為重點，采取“過度讓利”或“過度爭利”的政策，以達到增強資源支配權(quán)的目的，其結(jié)果必然是影響市場對資源的配置。

(三)后稅費時代來臨促發(fā)地方政府的“尋租”行為

從十六大以來，中央政府連續(xù)幾年出臺了關(guān)于農(nóng)業(yè)方面的“中央一號”文件，實施合理調(diào)整國民收入分配格局，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針。2006年，我國全面取消了農(nóng)業(yè)稅，結(jié)束農(nóng)民兩千多年上繳“皇糧國稅”的歷史，我國農(nóng)村迎來了“后稅費時代”。

在中央政策的大背景下，增強了農(nóng)戶種地養(yǎng)畜(奶牛)積極性，加大了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入力度。而相對于地方政府而言，農(nóng)業(yè)稅收一直是地方財政收入的主要部分，現(xiàn)在地方財政受到中央政策的影響而銳減，地方企業(yè)的稅收就成為當(dāng)?shù)氐呢斦杖氲闹饕鲩L點。處于對地方財政的考慮，地方政府與中央政府對農(nóng)戶的政策傾向程度不同，在十七大報告中中央鮮明指出要把解決農(nóng)民問題和扶持龍頭企業(yè)發(fā)展并重。而在地方施政層面上，地方政府的政策動機更多鼓勵發(fā)展企業(yè)，加大對企業(yè)發(fā)展的扶持力度，通過企業(yè)稅收來增加地方政府財政收入。這樣就會使地方政府對農(nóng)戶的關(guān)注程度不夠，更多傾向于企業(yè)，進而忽略了農(nóng)戶的利益，甚至是用農(nóng)戶的利益換取地方企業(yè)發(fā)展。

(四)企業(yè)比農(nóng)戶有更強的左右地方政府決策的能力

在地方行政區(qū)域范圍內(nèi)，龍頭企業(yè)作為一個集體的利益代表，更容易帶有集體行動的色彩，有更強的集體行動能力，更容易采取措施來增強對地方政府的影響。而分散的奶農(nóng)，就像分散的一盤沙子，很難統(tǒng)一起來，形成集體行動對地方政府施加自己的影響。所以企業(yè)比奶農(nóng)更有利于影響地方政府，左右地方政府支持行為的選擇。

而地方政府本身也有自己的利益趨向，當(dāng)?shù)胤秸媾c農(nóng)戶利益一致時，地方政府行為會加大對農(nóng)戶的保護力度，反之，當(dāng)?shù)胤秸嫔踔量梢哉f當(dāng)?shù)胤侥承┕賳T自身利益和偏好與農(nóng)戶利益不一致時，農(nóng)戶的利益流失就難免了。

(五)狹隘政績觀誘發(fā)地方政府官員的不合理行為

地方政府的主要官員是左右地方政府決策的主要力量，地方政府官員扭曲的政績觀必會導(dǎo)致地方政府的不合理行為。當(dāng)今，作為地方政府官員，更多的是追求經(jīng)濟的快速發(fā)展，因為在政府官員的考核體系中更多的是經(jīng)濟指標的衡量，而不是社會效益的衡量。片面的追求經(jīng)濟效益時，就會忽略社會效益。在嚴重的缺乏社會監(jiān)督和約束的情況下，地方政府官員盲目地追求經(jīng)濟發(fā)展，有時是以損害農(nóng)戶利益來換取的，甚至是在損害地方資源和環(huán)境嚴重污染為代價換取到的。

四、地方政府在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中應(yīng)發(fā)揮的導(dǎo)向作用

(一)地方政府需進行合理產(chǎn)業(yè)布局，盤活地域經(jīng)濟

地方政府要合理進行特色產(chǎn)業(yè)布局。在優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)的選擇上要因地制宜，重點開發(fā)具有地域特色和潛在競爭力的產(chǎn)品上。如黑龍江肇東市，地處黑龍江南部，是乳業(yè)發(fā)展最早的地區(qū)之一，當(dāng)?shù)氐哪膛ｏ曫B(yǎng)已成規(guī)模。所以地方政府應(yīng)積極發(fā)揮出自身統(tǒng)領(lǐng)優(yōu)勢，重點發(fā)展和培植地域優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，服務(wù)于廣大人民群眾，引導(dǎo)人民致富，盤活地域經(jīng)濟。

(二)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，補充和完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化運行機制

發(fā)揮地方政府的主導(dǎo)作用，根據(jù)市場主體“自主經(jīng)營、自愿合約、利益聯(lián)動、風(fēng)險分擔(dān)、共同發(fā)展”的取向，從利益分配機制和運轉(zhuǎn)約束機制兩方面對其市場主體的行為加以指導(dǎo)。利益分配機制決定了產(chǎn)業(yè)化運行的緊密度，運轉(zhuǎn)約束機制保證了產(chǎn)業(yè)化順利發(fā)展。作為地方政府不僅作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中的經(jīng)濟行為的制度制定者，更是對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化出現(xiàn)問題的及時調(diào)和者。政府作為中間人，作用很大，政府的支持導(dǎo)向，必然會左右利益的分配，近而影響到利益主體。

(三)增強政府扶持力度，完善農(nóng)產(chǎn)品的市場流通體系

在推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的過程中，必須大力發(fā)展市場網(wǎng)絡(luò)，建立健全流通服務(wù)體系，形成一個以批發(fā)大市場為主框架、以各級綜合農(nóng)貿(mào)市場為支撐、以各地自建商貿(mào)城為網(wǎng)絡(luò)、以農(nóng)民產(chǎn)銷組織為補充的四大市場流通體系。同時，要把市場網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、流通服務(wù)體系的建設(shè)與小城鎮(zhèn)的建設(shè)有機地結(jié)合起來，要強調(diào)將有關(guān)的項目、企業(yè)、市場、加工區(qū)等與城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，使其相對集中。既可推動小城鎮(zhèn)發(fā)展，又有助于把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營引向更高階段。

(四)樹立地方政府正確的政績觀，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務(wù)

樹立正確的政績觀，接受社會監(jiān)督，真正發(fā)揮地方政府服務(wù)作用。積極引導(dǎo)地域經(jīng)濟健康發(fā)展，協(xié)調(diào)好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中的各主體的利益關(guān)系，在追求經(jīng)濟發(fā)展的同時，也關(guān)注生態(tài)環(huán)境，科學(xué)和諧的發(fā)展，建設(shè)有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的健康發(fā)展保駕護航。

五、結(jié)論

在“公司+農(nóng)戶”利益博弈模型中，增加了農(nóng)戶和企業(yè)交易的成本，更加突顯了合作的不穩(wěn)定性，要形成中介機構(gòu)，既是企業(yè)的代言人，更是廣大農(nóng)戶的利益代表者，是龍頭企業(yè)和農(nóng)戶矛盾的緩沖地帶，有效地加強了農(nóng)戶和龍頭企業(yè)的合作的穩(wěn)定性。同時也要建立行業(yè)協(xié)會，增強維權(quán)的力度，切實的做好奶農(nóng)利益的代言人。

加強輿論監(jiān)督，發(fā)揮新聞的導(dǎo)向作用，增強奶農(nóng)爭取合理權(quán)利的力度。輿論的監(jiān)督會警戒農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中各方行為，保護弱者利益。地方政府是地域內(nèi)政策的主導(dǎo)者，在改革發(fā)展過程中，發(fā)揮著很大的積極作用，但是地方官員一味追求政績，追求地域內(nèi)的經(jīng)濟效益，卻很大程度上忽略了政府的社會效益。應(yīng)該加強輿論的監(jiān)督，鞭策地方政府在施政過程中，真正落實中央政府的意愿，切實維護好奶農(nóng)的利益。