關(guān)于完善我國(guó)主要農(nóng)村社會(huì)保障制度的思考

摘要：社會(huì)保障制度是社會(huì)的“安全閥”和“穩(wěn)定器”。本文對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障制度中急需完善的農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出了改革的建議，希望為農(nóng)村社會(huì)保障的實(shí)踐提供一定的參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)保障 最低生活保障制度 醫(yī)療保險(xiǎn) 養(yǎng)老保險(xiǎn)

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度理論上應(yīng)包括農(nóng)村社會(huì)救助、農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)福利、農(nóng)村社會(huì)優(yōu)撫、農(nóng)村社會(huì)服務(wù)五個(gè)方面的內(nèi)容。因此，關(guān)于保障制度的設(shè)計(jì)也應(yīng)從這幾個(gè)方面人手，全面進(jìn)行完善。但從目前我國(guó)國(guó)情出發(fā)，廣大農(nóng)民群眾的基本要求和愿望是實(shí)現(xiàn)“生有所靠、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”。因而，在農(nóng)村社會(huì)保障的各項(xiàng)制度建設(shè)中，目前的首要任務(wù)是集中精力建設(shè)農(nóng)村社會(huì)救助中的最低生活保障制度和農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)中的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

一、農(nóng)村最低生活保障制度設(shè)計(jì)

農(nóng)村最低生活保障制度是國(guó)家和社會(huì)為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會(huì)救助制度。溫家寶在2007年《政府工作報(bào)告》中提出：要在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度，而且中央財(cái)政將加大對(duì)困難地區(qū)補(bǔ)助。這對(duì)廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)是一個(gè)福音，城鎮(zhèn)困難居民和農(nóng)村困難農(nóng)民從此“同享一片藍(lán)天”，這也是城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的重要一步。但要切實(shí)解決好這一問(wèn)題也存在一些突出困難和問(wèn)題。應(yīng)從以下方面加以解決：

(一)合理籌集保障資金

在全國(guó)范圍內(nèi)建立農(nóng)村低保制度，資金保證最為重要。通過(guò)社會(huì)救助制度來(lái)保障人民群眾的基本生活，歷來(lái)都是政府的職責(zé)。在實(shí)際工作中，保障資金一般由省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)財(cái)政和村集體合理分擔(dān)，這就導(dǎo)致不少欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收支緊張，資金缺口難以彌補(bǔ)。通常是財(cái)政越緊張的地區(qū)，貧困人口往往越多，分擔(dān)低保經(jīng)費(fèi)的任務(wù)就越重，落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障的壓力越大，影響到低保工作的最終開(kāi)展。因此要搞好農(nóng)村低保，中央應(yīng)加大資金投入和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，把好事辦好。

(二)正確界定保障對(duì)象

依照國(guó)務(wù)院《關(guān)于在全國(guó)建立最低生活保障制度的通知》，農(nóng)村社會(huì)最低生活保障的救助對(duì)象應(yīng)主要為以下四類：家庭成員均無(wú)勞動(dòng)能力或基本喪失勞動(dòng)能力的無(wú)勞力戶；家庭主要成員在勞動(dòng)能力年齡段，但因嚴(yán)重殘疾而喪失勞動(dòng)能力，家庭保障確有困難者；家庭成員雖在勞動(dòng)能力年齡段，但因常年有病基本或大部分喪失勞動(dòng)能力，家庭保障確有困難者；家庭主要成員因病、因?yàn)?zāi)死亡，其子女均不到勞動(dòng)能力年齡段，生活特別困難者。為提高保證社會(huì)保障工作效果，保障對(duì)象的確定必須采取收入調(diào)查和社會(huì)監(jiān)督的方式。因此，要在全面掌握貧困家庭的成員結(jié)構(gòu)、收入水平、生活費(fèi)支出、致貧原因等情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的確定，分類別、分情況制定出保障對(duì)象的條件與范圍，嚴(yán)格按審批程序進(jìn)行。另外，還要建立最低生活保障對(duì)象的檔案，以便及時(shí)掌握保障對(duì)象家庭經(jīng)濟(jì)狀況的變化，一年調(diào)整一次。

(三)正確選擇資金管理與支付模式

最低生活保障資金的管理有兩種可采取的方式：一是將保障資金集中到縣一級(jí)統(tǒng)一管理，實(shí)行專戶專賬，按時(shí)下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一發(fā)放；二是各級(jí)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的資金集中到縣一級(jí)統(tǒng)一管理，村集體負(fù)擔(dān)的資金，可由村集體直接與保障對(duì)象簽訂合同或協(xié)議，按時(shí)發(fā)放。相比而言，第二種方式更可行一些。最低生活保障方式可靈活多樣?？梢灾苯影l(fā)放現(xiàn)金、物資等實(shí)物也可以提供優(yōu)惠政策，如免除“三提五統(tǒng)”、義務(wù)工、學(xué)雜費(fèi)、部分醫(yī)療費(fèi)等。

二、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)

(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)的形式要靈活多樣

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的具體形式很多，按投保人的情況不同可歸納為兩類：一類是普遍保險(xiǎn)，即由個(gè)人直接向農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投保而形成的保險(xiǎn)，其保險(xiǎn)費(fèi)主要由保險(xiǎn)對(duì)象或其親屬繳納；另一類是職業(yè)保險(xiǎn)，即與某種職業(yè)有關(guān)的保險(xiǎn)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村義務(wù)兵養(yǎng)老保險(xiǎn)、民辦教師養(yǎng)老保險(xiǎn)、蠶農(nóng)養(yǎng)老保險(xiǎn)等，其保險(xiǎn)費(fèi)有的是保險(xiǎn)對(duì)象與有關(guān)單位按一定比例繳納。這兩類養(yǎng)老保險(xiǎn)形式特別是第二類養(yǎng)老保險(xiǎn)形式應(yīng)大力倡導(dǎo)。

(二)合理確定養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集和繳納方式

各地區(qū)可根據(jù)本地的情況自行組織建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，采取個(gè)人繳費(fèi)為主、所在集體(村、企業(yè))根據(jù)能力給予補(bǔ)助，國(guó)家在稅收方面給予支持(如集體補(bǔ)助部分可在各集體單位稅前利潤(rùn)中支出)。另外，地方政府還可根據(jù)本地財(cái)政狀況為農(nóng)民提供一定的補(bǔ)助。這種籌集資金的形式目前已經(jīng)在一些發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)開(kāi)始實(shí)行，農(nóng)民參保的積極性很高，取得了很好的效果。

(三)加強(qiáng)基金的安全運(yùn)營(yíng)和保值增值

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)和管理是建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)必須解決的根本問(wèn)題。當(dāng)前基金運(yùn)營(yíng)主要集中在縣級(jí)，由于基金規(guī)模小、運(yùn)營(yíng)層次低、風(fēng)險(xiǎn)很大。同時(shí)，現(xiàn)行的基金運(yùn)營(yíng)渠道窄，法制不健全，即使保險(xiǎn)基金在保證安全的前提下，要通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)營(yíng)，逐步進(jìn)入金融市場(chǎng)，依據(jù)市場(chǎng)利率增值，還有一個(gè)過(guò)程。因此，現(xiàn)階段保險(xiǎn)基金仍應(yīng)以存銀行、買國(guó)債為主，但國(guó)家應(yīng)給予這項(xiàng)長(zhǎng)期穩(wěn)定的基金以更高的收益率。同時(shí)，積極創(chuàng)造條件，使一定比例的基金進(jìn)入國(guó)債、甚至股票市場(chǎng)。少量基金進(jìn)行直接投資試點(diǎn)，投向效益高、相對(duì)安全、有穩(wěn)定回報(bào)的公路、電站、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。因此，必須改革現(xiàn)行的基金運(yùn)營(yíng)管理體制，采取集中運(yùn)營(yíng)、統(tǒng)一管理，多渠道分散投資的策略，降低和減少各種風(fēng)險(xiǎn)。必要時(shí)主管部門可成立專門基金運(yùn)營(yíng)投資機(jī)構(gòu)，賦予一定的投資職能，確?；鸨Ｖ翟鲋?，保護(hù)農(nóng)民的利益。

三、農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)

醫(yī)療保險(xiǎn)曾經(jīng)是我國(guó)農(nóng)村普遍實(shí)行過(guò)的一種社會(huì)保障制度，也是在我國(guó)農(nóng)村影響最大、最廣泛的保障制度。早在上世紀(jì)70年代合作醫(yī)療曾一度覆蓋了90％以上的農(nóng)村，但80年代幾乎都垮掉了。近些年雖有一定程度的恢復(fù)與發(fā)展，但進(jìn)展緩慢。1996年，實(shí)行合作醫(yī)療的村數(shù)只占全國(guó)總村數(shù)的17.6％，農(nóng)村人口覆蓋面僅為10.1％。目前，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)大體上有合作醫(yī)療、統(tǒng)籌解決住院費(fèi)、預(yù)防保健合同等多種形式，其中合作醫(yī)療是最為普遍的形式。實(shí)踐證明，多種形式的農(nóng)村合作醫(yī)療是廣大農(nóng)民群眾通過(guò)互助共濟(jì)，共同抵御疾病風(fēng)險(xiǎn)的好辦法，也是促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。因此，各地應(yīng)積極發(fā)展與完善農(nóng)村合作醫(yī)療。

(一)因地制宜確定合作醫(yī)療的形式和內(nèi)容

各地農(nóng)村應(yīng)該根據(jù)本地的經(jīng)濟(jì)條件和群眾意愿，吸取以往辦合作醫(yī)療的經(jīng)驗(yàn)，試行形式多樣、內(nèi)容不同的醫(yī)療保障制度，如健康醫(yī)療保險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)型醫(yī)療保險(xiǎn)、合作辦醫(yī)、預(yù)防保健合同制等。就合作醫(yī)療的內(nèi)容而言，目前主要有合醫(yī)合藥、合醫(yī)不合藥、合藥不合醫(yī)等三種形式。這些形式都可以并行發(fā)展，但應(yīng)以合醫(yī)合藥為主，因?yàn)檫@種形式更能滿足廣大農(nóng)民群眾的醫(yī)療需要。

(二)建立科學(xué)合理的合作醫(yī)療籌資機(jī)制

合作醫(yī)療資金的籌集要按照以個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家政策予以支持的辦法進(jìn)行。集體補(bǔ)助部分要根據(jù)當(dāng)?shù)氐募w經(jīng)濟(jì)狀況而定，各級(jí)政府(主要是縣鄉(xiāng)二級(jí))也應(yīng)有適當(dāng)?shù)呢?cái)政投入，作為合作醫(yī)療的啟動(dòng)、扶持資金，特別是對(duì)貧困地區(qū)合作醫(yī)療的建立應(yīng)予以特別的關(guān)注。集體與政府的投入比例都應(yīng)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而相應(yīng)提高。農(nóng)民個(gè)人繳納合作醫(yī)療資金數(shù)額主要取決于兩個(gè)基本因素：一是年人均醫(yī)藥費(fèi)用實(shí)際支出；二是農(nóng)民愿意每年繳納合作醫(yī)療資金的數(shù)額。

(三)合理確定報(bào)銷比例，逐步提高保障水平

醫(yī)療費(fèi)用的報(bào)銷比例應(yīng)由各地合作醫(yī)療管理組織根據(jù)籌資數(shù)額與以往醫(yī)療費(fèi)用實(shí)際支出情況，按照“以收定支，略有節(jié)余”的原則自主確定，但該比例不宜過(guò)高或過(guò)低，一定要控制在合理范圍內(nèi)。因?yàn)?，比例過(guò)高就會(huì)出現(xiàn)“有病無(wú)病都看病，大病小病多拿藥”的現(xiàn)象，造成醫(yī)療資金的浪費(fèi)，而過(guò)低就達(dá)不到醫(yī)療保險(xiǎn)的目的。根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，該比例的范圍應(yīng)在30％～80％之間。

(四)強(qiáng)化管理與監(jiān)督

一要建立健全管理規(guī)章制度。各地政府或行政主管部門要結(jié)合本地情況制定出農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦法與實(shí)施細(xì)則，各級(jí)合作醫(yī)療管理組織要對(duì)資金籌集、報(bào)銷比例與減免范圍、財(cái)務(wù)管理、出診轉(zhuǎn)診、藥品管理、衛(wèi)生服務(wù)、審計(jì)監(jiān)督等合作醫(yī)療的各個(gè)環(huán)節(jié)制定與落實(shí)相應(yīng)的管理規(guī)章制度。要管好用好合作醫(yī)療資金，實(shí)行專人管理，做到專戶儲(chǔ)存、?？顚Ｓ?。二要加強(qiáng)監(jiān)查工作。各級(jí)地方政府的主管部門要吸收農(nóng)民代表對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)資金的籌集、管理和使用情況共同進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)查，建立財(cái)務(wù)核算、審計(jì)監(jiān)督制度，保障醫(yī)療資金的有效管理和運(yùn)行。

總之，農(nóng)村社會(huì)保障制度改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之路將是漫長(zhǎng)的，但在我國(guó)政府積極的建設(shè)下，農(nóng)村居民與城市居民實(shí)質(zhì)平等地分享經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展成果終將變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。