關(guān)于城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略地位及實(shí)現(xiàn)途徑的思考

一、我國(guó)城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、特征及戰(zhàn)略地位

(一)城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

結(jié)合國(guó)內(nèi)外理論界較統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，城鎮(zhèn)化是一條更能反映現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間發(fā)展變化的新型城鎮(zhèn)化道路。它是伴隨著現(xiàn)代交通技術(shù)、信息技術(shù)的突破性發(fā)展而引起人類社會(huì)逐步地從工業(yè)社會(huì)向信息社會(huì)過渡而走上的城市化道路所產(chǎn)生的相應(yīng)改變。它的含義在于交通技術(shù)和信息技術(shù)使單一城市不斷向外擴(kuò)張，最終將相當(dāng)部分從傳統(tǒng)意義上講不屬于城市內(nèi)因素的資源包括進(jìn)來了；而且城與城之間通過高速公路走廊，有效地相互連接起來了；城市與附近鄉(xiāng)村的聯(lián)系也更加緊密，城鄉(xiāng)相互通勤的現(xiàn)象逐漸成為普遍現(xiàn)象。最終構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的區(qū)域發(fā)展體。形成了在大中城市主導(dǎo)下，又起溝通城鄉(xiāng)之間橋梁作用的小城市(鎮(zhèn))。從而引發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)方式和生活方式的不斷改善，日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和精神文化需要逐步地得到滿足。

(二)我國(guó)城鎮(zhèn)化的特征

在城鎮(zhèn)化問題上，由于我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的國(guó)情和生產(chǎn)力發(fā)展的狀況決定，推進(jìn)我國(guó)的城鎮(zhèn)化，必然與西方發(fā)達(dá)國(guó)家具有不同的特征。

具體表現(xiàn)在：(1)所有制的公有性。我國(guó)社會(huì)主義制度性質(zhì)決定我國(guó)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，必須堅(jiān)持公有制為主體。城鎮(zhèn)化必須反映農(nóng)村人民的根本利益，這是城鎮(zhèn)化的方向必須堅(jiān)持。(2)宏觀調(diào)控的計(jì)劃性。計(jì)劃和市場(chǎng)都是建設(shè)城鎮(zhèn)化的手段，計(jì)劃不是脫離市場(chǎng)的計(jì)劃，市場(chǎng)也不是脫離計(jì)劃的市場(chǎng)。堅(jiān)持計(jì)劃為主導(dǎo)市場(chǎng)為調(diào)節(jié)，使計(jì)劃和市場(chǎng)兩種手段有機(jī)統(tǒng)一，是社會(huì)主義能夠集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)所在。(3)動(dòng)力機(jī)制的多元性。在城鎮(zhèn)化過程中，與投資相關(guān)的動(dòng)力機(jī)制日益多元化。如國(guó)家和政府的投資；市場(chǎng)調(diào)節(jié)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)投資；區(qū)位影響力作用下的大型工程項(xiàng)目投資。多元化的城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制，促進(jìn)了城鎮(zhèn)功能的不斷完善和建設(shè)水平的不斷提高。(4)區(qū)域發(fā)展的差異性。受自然、歷史、人文等多方面的因素影響，我國(guó)城鎮(zhèn)分布呈現(xiàn)自東而西、由密到疏的空間分布特征，同時(shí)，大中城市周邊和交通路線的城鎮(zhèn)化水平較高。這種空間地域差異性是推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化次序的重要依據(jù)。(5)戰(zhàn)略布局的全局性。盡管理論界在推進(jìn)城鎮(zhèn)化問題上還有些爭(zhēng)議，實(shí)踐中也存在著地區(qū)間的差異和問題。但是，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)推進(jìn)城鎮(zhèn)化已成為黨和國(guó)家的一項(xiàng)具有全局性的戰(zhàn)略決策。推進(jìn)城鎮(zhèn)化已列入“十一五”的規(guī)劃，并成為新時(shí)期事關(guān)全面建設(shè)小康社會(huì)的全局性工作，這是時(shí)代發(fā)展的客觀要求。

(三)我國(guó)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略地位

農(nóng)村小城鎮(zhèn)是我國(guó)城鎮(zhèn)體系中層次最低、數(shù)量最大的群體，起著連接城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的橋梁和紐帶作用。推進(jìn)城鎮(zhèn)化對(duì)我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)具有重大的戰(zhàn)略意義。

1 推進(jìn)城鎮(zhèn)化是我國(guó)城市化的重要組成部分。我國(guó)未來城市化發(fā)展的道路，可能選擇的方案將是走總體的城市化與城鎮(zhèn)化共同推進(jìn)的道路。沒有農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，整體的城市化將難以實(shí)現(xiàn)。

2 推進(jìn)城鎮(zhèn)化是農(nóng)村工業(yè)化的重要條件。通過推進(jìn)城鎮(zhèn)化，使目前分散的部分企業(yè)積聚在小城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和資源的最佳配置，以利于促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上規(guī)模、上檔次，并通過改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式走上可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村工業(yè)化道路。

3 推進(jìn)城鎮(zhèn)化有利于加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程?，F(xiàn)代化是我國(guó)發(fā)展的根本要求。國(guó)家通過實(shí)施城鎮(zhèn)化，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，有效地轉(zhuǎn)移農(nóng)村過剩的勞動(dòng)力，并且可以使土地從分散的承包經(jīng)營(yíng)有步驟地向集中的、機(jī)械化的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并為農(nóng)村的職業(yè)教育、科技推廣應(yīng)用創(chuàng)造條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。

4 推進(jìn)城鎮(zhèn)化，可以集中相當(dāng)多的文化、教育、科技、衛(wèi)生、體育、信息和服務(wù)事業(yè)，也包括文化娛樂健身活動(dòng)。這對(duì)于提高農(nóng)民人口生活質(zhì)量，豐富農(nóng)民精神文化生活，促進(jìn)鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)，將起到巨大的推動(dòng)作用，使廣大農(nóng)民真正享受到改革發(fā)展的成果，推動(dòng)農(nóng)村小康社會(huì)的全面實(shí)現(xiàn)。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問題及成因

(一)存在的主要問題

1 規(guī)模小，起點(diǎn)低，區(qū)位優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)不突出。據(jù)江蘇省農(nóng)調(diào)隊(duì)的調(diào)查顯示，該省小城鎮(zhèn)建成區(qū)人口平均不足5000人，其中有66個(gè)城鎮(zhèn)建區(qū)人口不足1000人。這種城鎮(zhèn)規(guī)模小，布局分散，必然造成建設(shè)質(zhì)量不高，功能不全，制約城鎮(zhèn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2 宏觀規(guī)劃布局薄弱。存在的問題是：重城鎮(zhèn)規(guī)劃輕小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃。重?cái)?shù)量輕城鎮(zhèn)體系布局；一些地方政府觀念落后，思想僵化，甚至沿用小農(nóng)經(jīng)濟(jì)或計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的方式來規(guī)劃小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)。

3 資源利用效率低，閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。一是對(duì)資源緊缺的認(rèn)識(shí)不到位，二是重平面擴(kuò)張，輕挖潛改造，用土地、礦山、森林等資源粗放。三是新城鎮(zhèn)大量土地被征用，舊鎮(zhèn)區(qū)和舊村的宅基地大量閑置，浪費(fèi)嚴(yán)重。

4 城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，橫向聯(lián)系薄弱。第一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例不協(xié)調(diào)，甚至在在第三產(chǎn)業(yè)構(gòu)成中，仍以傳統(tǒng)服務(wù)加工業(yè)為主，許多地區(qū)小城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)趨同，沒有區(qū)域優(yōu)勢(shì)，橫向聯(lián)系薄弱，人才、信息、金融、技術(shù)的交流缺乏暢通的渠道。

5 分類指導(dǎo)無力。一些地方政府缺乏對(duì)城鎮(zhèn)化工作的分類指導(dǎo)，導(dǎo)致有些小城鎮(zhèn)利用區(qū)域優(yōu)勢(shì)迅速向大中城市發(fā)展，而有的小城鎮(zhèn)則因各種各樣的原因逐步走向衰弱，更多的小城鎮(zhèn)則在城鎮(zhèn)化過程中，出現(xiàn)了種種功能的分化。

(二)問題的主要成因

1 農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化傳統(tǒng)模式的慣性影響。一是受完全依賴政府投資的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式影響較深，造成城鄉(xiāng)分割。二是短缺經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行環(huán)境和整個(gè)社會(huì)浪費(fèi)需求層次不高的現(xiàn)實(shí)，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)乃至小城鎮(zhèn)集中布局的效益不突出。三是處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的初期，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也存在政策不穩(wěn)的問題，也有人才資源嚴(yán)重匱乏的原因。

2 政府推動(dòng)型和市場(chǎng)推動(dòng)型的兩種模式各自獨(dú)立作用的結(jié)果。在發(fā)展和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，堅(jiān)持政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)推動(dòng)型的城鎮(zhèn)化模式還沒形成，這是導(dǎo)致我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)存問題的重要原因。

3 以宏觀因素為重點(diǎn)的一系列制度性因素的作用。比如，在建設(shè)用地方面，由縣(市)土地管理部門代表政府統(tǒng)一行使“規(guī)劃、重用、開發(fā)，管理和出讓”權(quán)，從而壟斷了小城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一級(jí)市場(chǎng)。又比如，現(xiàn)行財(cái)政體制上，從縱向看，省以下各級(jí)政府盡可能地上收財(cái)權(quán)，下放事權(quán)，從橫向看，政府與部門之間財(cái)權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱。這種宏觀財(cái)政體制不改革，推進(jìn)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展是比較困難的。

三、推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)途徑

(一)解放思想，更新觀念，科學(xué)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的思想基礎(chǔ)

推進(jìn)城鎮(zhèn)化最重要的是黨和政府的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持以十七大精神為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，解放思想統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。一是始終堅(jiān)持發(fā)展是富民興鎮(zhèn)的第一要?jiǎng)?wù)，積極引導(dǎo)廣大農(nóng)民運(yùn)用資本、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、發(fā)展生產(chǎn)力，引導(dǎo)支持他們進(jìn)城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商辦企業(yè)。二是結(jié)合地區(qū)優(yōu)勢(shì)大膽招商引資，推動(dòng)公有制經(jīng)濟(jì)為主體的多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。三是尊重農(nóng)民的主人翁地位，有條件的城鎮(zhèn)盡可能實(shí)行城鎮(zhèn)戶口通用制。采用戶口通用制，有利于做到進(jìn)城務(wù)工人員在身份上的一視同仁。四是一切堅(jiān)持以有利于城鎮(zhèn)生產(chǎn)力的發(fā)展，有利于城鎮(zhèn)人民生活水平的提高，有利于城鎮(zhèn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系中經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增加來檢驗(yàn)、考核各級(jí)政府的工作績(jī)效。

(二)科學(xué)規(guī)劃，宏觀控制是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的保證

首先要提高規(guī)劃的科學(xué)性。做到統(tǒng)籌兼顧，從長(zhǎng)計(jì)議，重點(diǎn)發(fā)展資源優(yōu)勢(shì)突出，聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)紐帶性強(qiáng)，拉動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)大的中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并且突出特色，確定規(guī)模，注重實(shí)效，走環(huán)保型、人文型、節(jié)約型的城鎮(zhèn)化道路。其次，要注意規(guī)劃的超前性、協(xié)調(diào)性。各級(jí)、各地政府必須以國(guó)家利益和人民利益高于一切為準(zhǔn)則要求自己，以最大限度地使物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、鄉(xiāng)村文明有機(jī)結(jié)合，克服急功近利不良現(xiàn)象，做到量力而行，分批、分步實(shí)施，推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康、穩(wěn)步、和諧、可持續(xù)發(fā)展。第三，要切實(shí)加強(qiáng)規(guī)劃的指導(dǎo)性、可操作性。各地政府在城鎮(zhèn)化規(guī)劃中一定要堅(jiān)持以國(guó)家建設(shè)規(guī)劃為指導(dǎo)，以農(nóng)村現(xiàn)代化為發(fā)展目標(biāo)，建立一整套關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃制度、管理制度、審查制度，保證規(guī)劃的正確實(shí)施。

(三)因地制宜，合理布局，實(shí)出特色是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的根本舉措

一是根據(jù)城鎮(zhèn)化的定位來布局，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化要以發(fā)展小城鎮(zhèn)為重點(diǎn)；在較發(fā)達(dá)地區(qū)則應(yīng)是發(fā)展中小城市與發(fā)展重點(diǎn)鎮(zhèn)并重；在東部發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)要注意發(fā)揮大中城市對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的帶動(dòng)作用。二是適應(yīng)區(qū)位優(yōu)勢(shì)來布局。在大城市周圍按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人口分布適當(dāng)發(fā)展一批衛(wèi)星城鎮(zhèn)。三是適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求布局，在一個(gè)城鎮(zhèn)里一定要注意該城鎮(zhèn)在國(guó)際國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的位置，功能要嚴(yán)格區(qū)分，如工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、行政區(qū)等各方面的設(shè)置，有條件可用綠地、自然景觀隔離。

(四)合理利用，節(jié)約土地資源是城鎮(zhèn)化的重要環(huán)節(jié)

深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的制度改革和土地資源的有效保護(hù)制度，已成為城鎮(zhèn)化過程中值得注意的重要環(huán)節(jié)。具體措施：一是加快制定多元化的小城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)體系；二是采取優(yōu)惠政策鼓勵(lì)將小城鎮(zhèn)發(fā)展與舊城鎮(zhèn)區(qū)域改造，盤活土地存量有機(jī)結(jié)合起來，使城區(qū)改造中的富余土地直接進(jìn)入市場(chǎng)。三是鼓勵(lì)發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)或個(gè)人利用資金、技術(shù)優(yōu)勢(shì)到小城鎮(zhèn)開發(fā)地區(qū)進(jìn)行土地整理和復(fù)墾工作。通過這些措施促進(jìn)農(nóng)村人口向城市合理有序地流動(dòng)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)模化、機(jī)械化、現(xiàn)代化發(fā)展創(chuàng)造有利的條件。

(五)優(yōu)化市場(chǎng)的運(yùn)行環(huán)境是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵

道路交通、信息技術(shù)、金融信貸、廣播通訊等市場(chǎng)要素是市場(chǎng)得以運(yùn)行的重要條件。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，就必須加快完善和形成以政府為主導(dǎo)市場(chǎng)推動(dòng)型的運(yùn)行機(jī)制。在政府主導(dǎo)作用下，國(guó)家有計(jì)劃地拿出一定的財(cái)政資金，或利用信貸杠桿，支持小城鎮(zhèn)發(fā)展需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鼓勵(lì)支持企業(yè)、個(gè)人及社會(huì)的閑置資金，參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中來。另外，國(guó)家也要通過法律、法規(guī)制度的保證，使國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人的利益在城鎮(zhèn)化過程中得到保護(hù)，從而優(yōu)化市場(chǎng)的運(yùn)行環(huán)境，推進(jìn)城鎮(zhèn)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(六)加強(qiáng)精神文明建設(shè)培育創(chuàng)新型人才是城鎮(zhèn)發(fā)展的智力支持

社會(huì)主義城鎮(zhèn)化建設(shè)是物質(zhì)文明、精神文明、政治文明、社會(huì)文明相互協(xié)調(diào)發(fā)展的偉大事業(yè)。加強(qiáng)以社會(huì)主義為核心，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)的精神文明建設(shè)是城鎮(zhèn)化建設(shè)的靈魂和方向。必須通過物質(zhì)文明建設(shè)、精神文明建設(shè)、政治文明建設(shè)、鄉(xiāng)村文明建設(shè)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，大力引進(jìn)人才，培育新型農(nóng)民，通過人才素質(zhì)的提高，給城鎮(zhèn)化建設(shè)提供有力的智力支持，這是城鎮(zhèn)化發(fā)展的源動(dòng)力。