淺談中國行政區(qū)劃改革

一、行政區(qū)劃

行政區(qū)劃(regionalism)是國家結構體系的安排，國家或地區(qū)根據政權建設、經濟建設和行政管理的需要，遵循有關法律規(guī)定，充分考慮政治、經濟、歷史、地理、人口、民族、文化、風俗等客觀因素，按照一定的原則，將一個國家(小國除外)的領土劃分成若干層次、大小不同的行政區(qū)域，并在各級行政區(qū)域設置對應的地方國家機關，實施行政管理的行政建制?！吨腥A人民共和國憲法》第30條，列舉了中國行政區(qū)域劃分的區(qū)域單位名稱為省、自治區(qū)、直轄市，自治州、市、縣，自治縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)。

二、目前中國行政區(qū)劃存在的問題

(一)行政區(qū)劃層級設置與現(xiàn)行憲法存在不一致之處

第五屆全國人民代表大會第五次會議通過了新憲法，其中規(guī)定：“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：(一)全國分為省、自治區(qū)、直轄市；(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)?！钡?，在當前行政管理實踐中，卻存在更多層級的行政區(qū)劃設置，如省級、副省級、地市級、縣區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級等，行政層級過多、過雜。

(二)現(xiàn)有行政區(qū)劃設置的個體間差異較大

目前各級行政區(qū)劃，特別是省級行政區(qū)劃單位，在管轄范圍、人口規(guī)模、經濟條件等方面存在著較大差異，這既不利于統(tǒng)一和規(guī)范管理，也不利于合理確定管理幅度和管理層級，同時會影響行政效率的提高和行政成本的降低。

(三)省級以下行政區(qū)劃調整過于頻繁。缺乏統(tǒng)一和長期的規(guī)劃

行政區(qū)劃設置應進行科學規(guī)劃，其調整和變化應確立統(tǒng)一、明確的原則，避免變動過于頻繁。從歷史發(fā)展看，我國各級行政區(qū)劃設置經歷了多次變動，特別是省以下區(qū)劃范圍調整的頻率過高，不利于區(qū)域經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

(四)中國現(xiàn)行行政區(qū)劃的管理層次多而亂，管理范圍小且差異懸殊

由此導致的行政機構重疊、行政權力過分集中、行政人員臃腫扯皮等弊端有目共睹。以2004年為例，平均1個省級行政區(qū)管轄10.7個地級行政區(qū)(市、自治州、地區(qū)、盟)，1個地級行政區(qū)管轄8.6個縣級行政區(qū)，1個縣級行政區(qū)管轄15.1個鄉(xiāng)級行政區(qū)。由于管理幅度小，必然層次重疊，人浮于事，為了有事做就會事無巨細地統(tǒng)管起來。如果只是減少政府層次、擴大管轄范圍，而不削減和下放政府權力，并不能從根本上解決問題，機構早晚還會膨脹。因此，減少層次、擴大幅度，必須同時伴隨著政府和國家政治體制的改革。

(五)在基層政區(qū)層面，國民待遇問題(即城鄉(xiāng)同等待遇)及居民(聚落)自治問題尚未解決

政區(qū)格局及其權力的空間配置方式本來應該致力于維護公民(國民)的基本政治經濟文化權利，這涉及到城、鄉(xiāng)之間的平等地位、居民的同等國民待遇問題。中國選擇了一條以城市(大中城市聚落)剝奪鄉(xiāng)村(小的、分散的、相對無權和弱勢的鄉(xiāng)村聚落)的城市化發(fā)展之路，形成了城鄉(xiāng)分割的體制，由此產生了基層政區(qū)管理體制的城鄉(xiāng)差異和城鄉(xiāng)居民的差別國民待遇。另一方面，盡管法律上承認社區(qū)自治，但實際上基層自治受到上級政府的多重行政干預和約束，無法真正實現(xiàn)。

(六)在各級行政層級上，地級政區(qū)和鄉(xiāng)級政區(qū)的問題尤為突出

從法律上看，地級政區(qū)本應是省級政府機構的派出機構，但20世紀80年代中期以來采取的地級市管縣、縣級市方式卻把“地區(qū)”實體化了。這種地級市管理縣和縣級市的行政設置不僅沒有法律依據，而且造成了經濟利益、行政管理以及城鄉(xiāng)關系方面的種種矛盾。鄉(xiāng)級政區(qū)的問題則是國家權力過分深入到基層社區(qū)，導致基層政府機構及其工作人員過于龐大，農民的供養(yǎng)負擔太重。

三、中國行政區(qū)劃改革的層面

(一)從行政與管理的層面上進行行政區(qū)劃改革

管理幅度與管理層次是影響行政區(qū)劃組織結構的兩個決定性因素。在組織總體不變的情況下，管理幅度與管理層次成負相關，即管理幅度窄，則管理層次多；反之，管理幅度寬，則管理層次少。前者形成了金字塔式的組織結構，后者則形成了扁平式的組織結構。金字塔式的組織結構的特點是：權力集中、控制有力，有利于政令的統(tǒng)一和貫徹執(zhí)行。但層次過多，不利于信息溝通和充分發(fā)揮下級部門或人員的主動性和創(chuàng)造性。而扁平化的組織結構的特點是：有利于上下級之間的信息交流，提高信息溝通的速度，對下屬授權比較充分，有利于發(fā)揮他們的積極性和創(chuàng)造精神，但增大了組織松散度和上級權威被削弱的可能性。隨著我國改革開放20多年的發(fā)展，交通、通訊條件的改善，信息來源多元化，信息的傳遞速度大大加快，這些都對我國行政區(qū)劃層次和幅度提出了調整的要求。

(二)從行政與經濟的層面上進行行政區(qū)劃改革

行政管理與經濟發(fā)展在實體上表現(xiàn)為行政區(qū)與經濟區(qū)的關系。而行政區(qū)與經濟區(qū)的關系，在理論上就是上層建筑與經濟基礎關系的具體體現(xiàn)。一方面，經濟基礎決定上層建筑，經濟區(qū)的發(fā)展決定行政區(qū)的發(fā)展，行政區(qū)劃應以一定的經濟區(qū)劃為基礎，使行政區(qū)劃與發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢相結合，與依托中心城市、組織合理的經濟網絡相結合，與實現(xiàn)區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略相結合。另一方面，當行政區(qū)格局一旦確定下來，則會反作用于經濟區(qū)的發(fā)展，成為促進或阻礙經濟區(qū)經濟發(fā)展的因素。因此，為了便于管理經濟活動，也為了通過行政區(qū)進行必要的行政干預，行政區(qū)與經濟區(qū)這兩者要盡可能吻合。而中國現(xiàn)有的行政區(qū)很多都與經濟區(qū)不相一致或不相協(xié)調，典型的例子有：漢中不適當地劃入陜西，河南擁有黃河之北的地塊，江蘇和安徽橫跨長江與淮河，太湖流域分屬蘇浙兩省，洪澤湖由蘇皖兩省分割，張北高原歸入河北，川東川西兩個不同的地理單元捆成一個超級大省四川省。這些都不利于經濟進一步發(fā)展。因此從客觀上要求我們要進行行政區(qū)劃改革。

四、中國行政區(qū)劃改革的思路

(一)劃小省區(qū)、增設一級行政區(qū)劃

劃小省區(qū)、增設一級行政區(qū)劃是改變目前行政區(qū)劃體制混亂的最好辦法?，F(xiàn)代社會從發(fā)展經濟的角度來考慮，建議增設一級地方管理，這是世界各國普遍遵從的行政區(qū)劃模式。劃小省區(qū)、增設一級行政區(qū)數量的關鍵問題在于尋找一個較為合適的數字。根據德國地理學家克瑞斯泰勒的中心地理論，我國省級行政單位數量應該在49個左右。當前，許多學者在借鑒國外行政區(qū)劃設置模式基礎上(一級行政區(qū)劃單位多，管理層次少，即“多一少”模式。)也提出了把全國一級行政區(qū)劃增設到50個左右。增設一級行政區(qū)數量，具有積極而又廣泛的意義。

(二)減少區(qū)劃層級、精簡機構，提高管理效率

大量的理論研究成果表明，行政組織每一多出一個層次，資訊的失真失落率就會成倍增加。從科學管理角度而言，資訊傳遞的中間環(huán)節(jié)要盡可能減少，以縮短決策層和實施層的行政距離，便于上下溝通，提高工作效率。而在1983年地級市出現(xiàn)后，我國省縣之間的層次由虛變實，地方行政層次變由省一市—縣(市)一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級組成的情況。市管縣體制的設計，人為地制造出一個中間層級，省縣之間的權力被截留，資訊溝通受到阻滯，這在資訊網路高度發(fā)達和交通十分便利的今天更是不合時宜。因此，減少層次即取消地區(qū)(地級市、自治州和地區(qū))這一層級按照憲法實行“省縣一鄉(xiāng)”三級制行政區(qū)劃體制，己是近年來學術界的主流觀點，并且已經在遼寧、山東、河南等部分省份開始試行。

(三)規(guī)范行政區(qū)劃名稱

正如上面所講。我國行政區(qū)劃名稱混亂主要集中在市、縣、區(qū)三個行政區(qū)劃單位。首先，針對市、縣級別混亂，在新的省一市—縣直轄的行政區(qū)劃體制下，可以按照經濟實力、人口和轄區(qū)大小劃分標準，進行市縣分級(縣與市在行政上平級)?？梢园咽蟹譃橹陛犑小⒁患壥?、二級市、三級市共四級；縣則分為一級縣和二級縣；區(qū)則分為三類：開發(fā)區(qū)、相當于一級縣的市轄區(qū)和相當于鎮(zhèn)的縣轄區(qū)。再次，針對市、縣名稱混亂，政區(qū)通名層級重復，專名重名、同音等，可以進行統(tǒng)一調整，從而達到規(guī)范化的區(qū)劃名稱。

(四)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)村

由于交通通信條件的改善和政府職能的轉變，歷史上形成的某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村過小的問題已經越來越突出了。因為鄉(xiāng)村規(guī)模過小，管理成本就高，這必然要加重財政負擔和群眾負擔，制約經濟的發(fā)展。近幾年東中部地區(qū)一些省份進行了大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作，有的地方還開展了并村工作，收到了好的效果。

(五)打破政區(qū)分割對區(qū)域經濟的約束

政區(qū)分割對區(qū)域經濟的剛性約束所產生的行政區(qū)經濟發(fā)育不良是目前我國行政區(qū)劃面臨的一大問題，要實現(xiàn)經濟的良性發(fā)展，必須打破已有的行政區(qū)分割，依據經濟發(fā)展的狀況對其進行合理的調整，盡可能地實現(xiàn)行政區(qū)中心與經濟區(qū)中心的空間投影一致，從而強化政府對政區(qū)經濟發(fā)展所起的集聚、擴散作用。

五、結論

目前，行政區(qū)劃改革亦不能僅僅局限于行政區(qū)劃本身如幅度、層級等來設計改革方案，而應從整個政治體制上重新加以科學的審視與改革。中國未來行政區(qū)劃改革的成敗，以至于中國城市化的成敗都與對政治體制整體的把握程度相關，這就要求我們在未來行政區(qū)劃改革工作中應以政治體制改革為前提、依據和方向，以經濟增長為契機，從而使行政區(qū)劃作為構建上層建筑的一個重要手段而得以更好地完善?？傊驀εc國情所限，我國的行政區(qū)劃改革之路必將艱難曲折，任重道遠，只有經過不斷地探索才能取得較好的成果。