從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度論土地對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的意義

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)。我國人口眾多，農(nóng)村人口占大多數(shù)，土地、能源、環(huán)境等“瓶頸”制約因素對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的壓力日趨增大，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是立足國情，按照科學(xué)發(fā)展觀要求，調(diào)整完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，進(jìn)而促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展的重要舉措。

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)主要涉及新房舍、新設(shè)施、新環(huán)境、新農(nóng)民、新風(fēng)尚等五個(gè)方面，五者相互聯(lián)系，互為補(bǔ)充，缺一不可，共同構(gòu)成新農(nóng)村建設(shè)的有機(jī)統(tǒng)一體。這五者都與土地有著緊密的聯(lián)系，因此本文旨在通過分析土地與農(nóng)民、農(nóng)村的聯(lián)系，進(jìn)一步分析土地對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的意義，為新農(nóng)村建設(shè)提供一定的建議。

一、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中關(guān)于土地的主要政策與法規(guī)

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國每年都有一定數(shù)量的農(nóng)用地要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，越來越多的農(nóng)民會(huì)全部或部分地失去賴以生存的土地。因此建設(shè)新農(nóng)村，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，需要妥善解決好這部分農(nóng)民的生計(jì)和社會(huì)保障問題，在政策和法規(guī)上主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

(一)嚴(yán)格保護(hù)耕地政策。主要表現(xiàn)在所有農(nóng)村耕地轉(zhuǎn)為城市工業(yè)建設(shè)用地的過程中，只有中央政府和省級(jí)政府才有權(quán)力，而且基本農(nóng)田必須由中央政府來審批。

(二)土地承包經(jīng)營制不動(dòng)搖，依法保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的制度基礎(chǔ)。

(三)規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，積極穩(wěn)妥地發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

(四)改革征地制度，探索建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新型農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度和對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的公正補(bǔ)償機(jī)制。

(五)改革集體建設(shè)用地使用制度，建立以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)。

(六)調(diào)整土地收益的取得、分配和使用格局，建立和完善支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的土地收益分配體系。

(七)開展農(nóng)用地整理，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

(八)開展農(nóng)村建設(shè)用地整理，改善農(nóng)村生活環(huán)境和村容村貌，因地制宜地推進(jìn)村莊治理。

(九)強(qiáng)化對(duì)城鄉(xiāng)土地用途的統(tǒng)一管制，建立和完善城鄉(xiāng)一體的土地利用規(guī)劃管理體系。

(十)完善失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，建立促進(jìn)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民有序轉(zhuǎn)移就業(yè)的社會(huì)安全保障機(jī)制。

二、土地對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的直接影響

土地是農(nóng)民最基本的勞動(dòng)對(duì)象和經(jīng)營基礎(chǔ)，在農(nóng)業(yè)中，土地是不可或缺的重要生產(chǎn)資料。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)首先要表現(xiàn)為一種土地規(guī)模，即在具有一定肥力的土地空間上進(jìn)行。其次，土地規(guī)模是其他生產(chǎn)要素規(guī)模的基礎(chǔ)，即只有在一定的土地規(guī)模上，才能決定勞動(dòng)力和資金的投入規(guī)模，其規(guī)模的大小最終取決于土地規(guī)模的受容力。因此，隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，土地對(duì)農(nóng)民的影響作用將會(huì)越來越大。

合理利用土地不僅是增加農(nóng)民收入、安排農(nóng)村勞動(dòng)就業(yè)的客觀要求，也是保證糧食安全、支持城鎮(zhèn)化的必要條件。我國人多地少，需要養(yǎng)活的人口數(shù)量大，并且在今后相當(dāng)長的時(shí)期里人口數(shù)量還會(huì)繼續(xù)緩慢增長，而糧食安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展都是建立在土地基礎(chǔ)之上的。只有合理利用土地，提高土地效益，才能為我國經(jīng)濟(jì)健康快速地發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保障。

三、土地及土地制度對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的間接影響

(一)土地征用制度對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的影響

近年來，隨著我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)村集體用地被征用為國家建設(shè)用地，但由于現(xiàn)行土地征用制度基本形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，其不適應(yīng)性和滯后性日益彰顯，在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)出一系列制度績效低下的問題。

推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，就必須改革這種不合理的征地制度。當(dāng)然，由于征地制度改革涉及耕地保護(hù)、城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)發(fā)展、農(nóng)民權(quán)益、政府利益等諸多方面，因此只能漸進(jìn)推進(jìn)。但是新農(nóng)村建設(shè)中首先必須修改完善征地補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)法律法規(guī)條款和征地補(bǔ)償費(fèi)的確定辦法，切實(shí)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從中長期看，理順農(nóng)地轉(zhuǎn)用中的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地征收中的公正補(bǔ)償，需要進(jìn)一步深化土地市場(chǎng)化改革，縮小征地范圍，將土地征收嚴(yán)格限定在公共目的，并在發(fā)展農(nóng)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的同時(shí)，適度開放建設(shè)用地規(guī)劃許可的經(jīng)營性農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)，形成的土地市場(chǎng)價(jià)格體系為公共目的的土地征收補(bǔ)償提供客觀的市場(chǎng)參照，從而建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、區(qū)分公共目的和私人目的、公益性用地和私人性用地的新型農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度和對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的公正補(bǔ)償機(jī)制。土地征用制度一直是影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。

(二)土地所有制對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的影響

我國以國家和集體二元土地所有制為基礎(chǔ)，與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民的身份相掛鉤，依賴城鄉(xiāng)分割管理的路徑形成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用制度上的雙軌制和城鄉(xiāng)分割的建設(shè)用地市場(chǎng)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和農(nóng)民宅基地等在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)長期受到限制，直接阻滯了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的雙向流動(dòng)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一體化發(fā)展。在新農(nóng)村建設(shè)中，只有加快改革集體建設(shè)用地使用制度，開通城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，才能吸引城鎮(zhèn)企業(yè)和居民投資農(nóng)村、實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)式發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村的快速發(fā)展。

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制賦予了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。奠定了農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的制度基礎(chǔ)；同時(shí)，我國農(nóng)民家庭經(jīng)營的承包地，是農(nóng)民重要的基本生活保障來源，因此土地所有制、土地承包經(jīng)營制也是我國農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。因而要在完善農(nóng)村土地登記制度，培育、發(fā)展和規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，開放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押市場(chǎng)，支持發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

(三)土地收益分配體系對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的影響

調(diào)整土地收益的取得、分配和使用格局，建立和完善支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的土地收益分配體系也是新農(nóng)村建設(shè)的任務(wù)之一。在我國現(xiàn)行土地價(jià)、稅、費(fèi)體系下，政府土地收益在農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地供應(yīng)環(huán)節(jié)取得的多、在土地保有環(huán)節(jié)取得的少，以土地出讓價(jià)款和費(fèi)的形式取得的多、以稅收形取得的少；在分配上，絕大部分土地收益集中在市、縣級(jí)財(cái)政，中央、省和鄉(xiāng)村兩頭得到的少；在使用上，投向城市地區(qū)的多、投向農(nóng)村地區(qū)的少，投向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的多、投向社會(huì)事業(yè)的少。這種格局加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展差距和征地引起的矛盾沖突，同時(shí)也驅(qū)使地方政府盲目擴(kuò)張建設(shè)用地。

新農(nóng)村建設(shè)，要對(duì)這種格局進(jìn)行必要的調(diào)整。比如，提高耕地占用稅的征收標(biāo)準(zhǔn)，加大力度支持農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)；制定和完善全國性的耕地開墾費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)以及使用、轉(zhuǎn)移和監(jiān)督管理辦法，保障對(duì)占用耕地的有效補(bǔ)償；在明確界定建設(shè)用地使用權(quán)、用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)分集體建設(shè)用地土地使用權(quán)。對(duì)于經(jīng)營性集體建設(shè)用地，在法律上可比照國有出讓土地使用權(quán)創(chuàng)設(shè)集體出讓土地使用權(quán)，并允許其與國有出讓土地使用權(quán)具有同等效力地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租和抵押；對(duì)于農(nóng)村公益性用地和農(nóng)民無償取得的宅基地，可比照國有劃撥土地設(shè)立集體劃撥土地使用權(quán)，在交易許可管制下對(duì)其進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入管理。建立土地收益基金專項(xiàng)管理制度，嚴(yán)格規(guī)范土地出讓收益用于失地農(nóng)民社會(huì)保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的具體標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、更好更快地建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的幾點(diǎn)建議

(一)發(fā)展集約用地、規(guī)模用地，走內(nèi)涵發(fā)展的路子

建設(shè)新農(nóng)村應(yīng)當(dāng)以提高土地利用率和產(chǎn)出率為目標(biāo)，以提高土地效益為根本宗旨。將住宅分散、容積率低的住點(diǎn)，集中到一起，挖掘土地存量優(yōu)勢(shì)。變外延性擴(kuò)張為內(nèi)涵挖潛方式，集約高效利用土地。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)和交通便捷的地方，進(jìn)行科學(xué)的城鎮(zhèn)規(guī)劃，加快新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口的集聚。鼓勵(lì)土地置換，對(duì)按規(guī)劃向城鎮(zhèn)遷建的農(nóng)村居民點(diǎn)，做好退宅還耕。

(二)注重農(nóng)用地整理

農(nóng)用地整理是精細(xì)化、集約化、節(jié)約化利用土地資源的重要手段，是世界許多國家和地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、開展國土整治、建設(shè)新農(nóng)村的重要方式。通過規(guī)整農(nóng)田灌溉渠系，發(fā)展節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)，改良土壤，能夠提高土、水、肥的綜合利用效率；通過平田整地、歸并零散地塊、修筑梯田，能夠促進(jìn)土地集中和土地適度規(guī)模經(jīng)營，為提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化裝備水平和農(nóng)業(yè)集約化程度創(chuàng)造條件；通過完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)業(yè)技術(shù)的大面積推廣應(yīng)用創(chuàng)造條件；通過合理安排田、水、路、林、村，能夠有效改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和農(nóng)村人居環(huán)境。農(nóng)用地整理，無疑將是未來我國新農(nóng)村建設(shè)的重要途徑。

(三)強(qiáng)化規(guī)劃，逐步到位

規(guī)劃的好壞對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的品位有直接影響，新農(nóng)村建設(shè)必須堅(jiān)持四個(gè)原則：即有利于居住點(diǎn)的集中和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進(jìn)農(nóng)村集鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；有利于開拓農(nóng)村市場(chǎng)，擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)村級(jí)經(jīng)濟(jì)增長；有利于集約利用土地、環(huán)境保護(hù)、改善居住條件和提高生活質(zhì)量。實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一配套的總體要求整體推進(jìn)，并根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際做到長規(guī)劃、短安排，逐步推進(jìn)。