內(nèi)蒙古自治區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府供給狀況初步研究

摘要：“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”是胡錦濤總書記在十七大報(bào)告上對(duì)行政管理體制改革的重要部署。本文結(jié)合十七大精神從政府供給公共服務(wù)和產(chǎn)品的角度出發(fā)，初步探索內(nèi)蒙古政府在公共服務(wù)方面與十七大報(bào)告要求之間的差距。以及可以采取的措施。

關(guān)鍵詞：公共產(chǎn)品 公共服務(wù) 服務(wù)型政府建設(shè)

公共服務(wù)即提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)。發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)。發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件等。提供公共產(chǎn)品是政府的主要職能。是現(xiàn)代政府的顯著特征。

一、內(nèi)蒙古政府提供基本公共產(chǎn)品的問題及差距

(一)公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重不足

隨著社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，廣大群眾對(duì)公共服務(wù)的需求日益多元化。對(duì)公共服務(wù)也不僅僅局限于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。其他方面的公共服務(wù)也有很大的需求。例如：社會(huì)保障。公共安全方面。由于內(nèi)蒙古財(cái)力有限，大多數(shù)的財(cái)政資金用到了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目上，對(duì)文教衛(wèi)生等體現(xiàn)公共服務(wù)的支出項(xiàng)目上投入較少。難以滿足群眾的需求。

(二)政府公共產(chǎn)品供給職能轉(zhuǎn)變緩慢

公共服務(wù)職能是特定時(shí)期的政府應(yīng)該履行的公共服務(wù)職責(zé)和功能。涉及到政府在公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么的問題?！吧鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展同時(shí)也是摧毀計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期一些具體可行的保障民族自治地方經(jīng)濟(jì)自治權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的、優(yōu)惠照顧的過程”。作為民族區(qū)域自治地區(qū)的內(nèi)蒙古正在融入統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，同時(shí)伴隨著全球化進(jìn)程的不斷加快。因此政府應(yīng)及時(shí)調(diào)整職能與現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程相匹配。

(三)政府公共產(chǎn)品供給能力建設(shè)落后

政府能力則是指政府實(shí)際能夠履行其職能的程度。政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的能力表現(xiàn)出政府在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的作為。內(nèi)蒙古公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域問題較多。廣大群眾對(duì)住房、教育、醫(yī)療等價(jià)格居高不下，形成所謂“新三座大山”的意見很大。離“住有所居、學(xué)有所教、病有所醫(yī)”的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。這些問題的存在凸顯出政府的相關(guān)公共服務(wù)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮到位。

(四)公共產(chǎn)品的供給主體單一

內(nèi)蒙古地處西部地區(qū)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后。政府提供公共產(chǎn)品起著關(guān)鍵作用，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)力量。政府提供公共服務(wù)在某些領(lǐng)域有其必然性。例如：戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等。但是涉及其它領(lǐng)域時(shí)，公共服務(wù)提供主體單一。市場(chǎng)與自愿提供作用有限，必然會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)提供不足。缺乏競(jìng)爭(zhēng)。影響質(zhì)量。

(五)公共產(chǎn)品財(cái)政支出比例偏低

雖然內(nèi)蒙古用于公共服務(wù)的財(cái)政支出增長(zhǎng)較快，但是占財(cái)政總支出比例仍較偏低。內(nèi)蒙古自治區(qū)2005年預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比例13.91％卻比2004年的比例14.31％還要低0.40％。而且低于全國(guó)平均水平。在全國(guó)排在末位。反映出社會(huì)性公共服務(wù)內(nèi)部比例不協(xié)調(diào)。教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共服務(wù)不能均衡發(fā)展，滯后于東部發(fā)達(dá)地區(qū)。

二、內(nèi)蒙古增強(qiáng)提供基本公共服務(wù)的能力措施

(一)樹立全新的公共服務(wù)供給理念

堅(jiān)持以人為本，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀是指導(dǎo)服務(wù)型政府建設(shè)的強(qiáng)有力的思想武器，這就要求各級(jí)政府更加重視人，更加重視政府的角色。全心全意為人民服務(wù)。按十七大報(bào)告要求把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。尊重人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神。保障人民各項(xiàng)權(quán)益，走共同富裕道路，促進(jìn)人的全面發(fā)展。做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。

(二)健全行政運(yùn)行機(jī)制

機(jī)制問題至關(guān)重要，在當(dāng)前就是要解決決策，監(jiān)督。執(zhí)行問題。十七大報(bào)告要求建立決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。具體來說，就是要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人。建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。按照十七大報(bào)告的要求，建立健全行政運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵是要把握好決策、執(zhí)行、監(jiān)督這三個(gè)環(huán)節(jié)。

1 實(shí)行科學(xué)、民主、依法決策。內(nèi)蒙古特殊的民族區(qū)域制度賦予我們了大量的自治權(quán)，“自治機(jī)關(guān)根據(jù)本地方的情況，在不違背憲法和法律的原則下，有權(quán)采取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展”，行使自治權(quán)就要有決策，如何使決策科學(xué)化、民主化就成為健全行政運(yùn)行機(jī)制的首要問題。決策權(quán)的行使要維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，要把國(guó)家的整體利益放在首位，依據(jù)民族自治地方的特點(diǎn)和需要行使自治權(quán)。

2 加強(qiáng)高效的行政執(zhí)行能力。行政執(zhí)行力反映的是政府將目標(biāo)變成現(xiàn)實(shí)的能力，是實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)以及規(guī)劃的關(guān)鍵因素。按照十七大報(bào)告要求，我國(guó)的行政管理體制改革將深入到政府的執(zhí)行機(jī)制。提高政府的執(zhí)行能力，首先要加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)，行政執(zhí)法部門首先是公共服務(wù)的提供者，執(zhí)法活動(dòng)的優(yōu)劣關(guān)乎到政府的形象和公共服務(wù)環(huán)境建設(shè)的好壞。因此要加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)，使其轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型行政執(zhí)法部門，減少和規(guī)范行政審批，設(shè)立行政服務(wù)中心等服務(wù)機(jī)構(gòu)等。

3 建立完善有力的監(jiān)督機(jī)制。不斷從制度上強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)政務(wù)公開。十七大報(bào)告指出要確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。只有透明行政，才能使掌握權(quán)力的機(jī)構(gòu)審慎行使權(quán)力，才能保證人民群眾對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，才能有效預(yù)防各種權(quán)力尋租、消極腐敗現(xiàn)象發(fā)生。因此要進(jìn)一步拓寬透明行政的途徑。讓權(quán)力運(yùn)行中不存在看不見的陰影。

(三)加強(qiáng)政府制度性公共產(chǎn)品的提供

從公共政策角度，由政府提供制度性公共產(chǎn)品可以解決公共服務(wù)主體單一，公共服務(wù)均等化方面存在的問題。通過政府制度性公共產(chǎn)品，如：激勵(lì)、約束機(jī)制等可以解決公共服務(wù)主體單一的問題，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，并且對(duì)其加以規(guī)范、監(jiān)督。通過公共服務(wù)主體多元化，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，提高公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量。

(四)優(yōu)化基礎(chǔ)類公共產(chǎn)品供給的財(cái)政體制

根據(jù)公共服務(wù)的功能，可以將公共服務(wù)分為以下三種：“維護(hù)性公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)、社會(huì)性公共服務(wù)”，區(qū)分不同的公共服務(wù)，建立有針對(duì)性的公共財(cái)政支出體系，使財(cái)政支出逐步向涉及民生的社會(huì)性公共服務(wù)傾斜。結(jié)合內(nèi)蒙古實(shí)際，具體措施為適當(dāng)壓縮維護(hù)性公共服務(wù)支出中的行政管理費(fèi)用，將經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)支出向公共產(chǎn)品補(bǔ)貼、環(huán)境保護(hù)、城市和農(nóng)村公共設(shè)施等基礎(chǔ)性的項(xiàng)目上傾斜。政府目標(biāo)轉(zhuǎn)為優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟實(shí)力，營(yíng)造良好的投資環(huán)境等方面。建立更為合理的公共財(cái)政，加快公共服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力實(shí)現(xiàn)人人享有基本公共服務(wù)的目標(biāo)。

(五)政府組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化

十七大報(bào)告對(duì)優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)作了新的闡述，對(duì)政府機(jī)構(gòu)整合，減少行政層次，統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置等提出了新的改革思路。

1 加大機(jī)構(gòu)整合力度，結(jié)合實(shí)際探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。大部門體制能夠有效避免職能交叉，有利于提高效率，也有利于承擔(dān)責(zé)任。探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的“大部門”體制在內(nèi)蒙古某些領(lǐng)域迫在眉睫。內(nèi)蒙古草場(chǎng)資源豐富，但普遍存在使用過度，退化嚴(yán)重現(xiàn)象，其中的人為原因不可小視。例如：草原監(jiān)理、畜牧業(yè)、林業(yè)、水利、公安、工商等部門都對(duì)草原管理和保護(hù)負(fù)有一定責(zé)任，但由于責(zé)任不明確，難以在草原保護(hù)中形成合力?？梢栽O(shè)想成立綜合性的草原管理局，整合相關(guān)部門的職能，賦予其編制，對(duì)草場(chǎng)的使用、保護(hù)負(fù)全部責(zé)任。

2 統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置。十七大提出“統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置”的部署，為進(jìn)一步理順黨政關(guān)系、合理分配權(quán)力指明了方向。內(nèi)蒙古屬于民族自治地方，自治機(jī)關(guān)包括人民代表大會(huì)和人民政府，同時(shí)自治機(jī)關(guān)也享有很大的自治權(quán)。如何合法、合理、有效地使用自治權(quán)，關(guān)系到政治建設(shè)的穩(wěn)定、健康發(fā)展。黨委的領(lǐng)導(dǎo)是全面的領(lǐng)導(dǎo)。要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。現(xiàn)階段黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為政治、思想、組織上的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要內(nèi)容之一就是對(duì)“人”的領(lǐng)導(dǎo)。思想、組織即體現(xiàn)為“人”。政府的主要職能就是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)職能，體現(xiàn)為“事”，具體包括“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”等方面。作為民族自治地方自治機(jī)關(guān)的人大的主要職能之一是“有管理地方財(cái)政的自治權(quán)”，加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)財(cái)政預(yù)決算的審查監(jiān)督。體現(xiàn)為“財(cái)”，政協(xié)主要功能“民主監(jiān)督，參政議政”。根據(jù)側(cè)重點(diǎn)不同，使“人、財(cái)、事”主要功能突出，輔之以政協(xié)“監(jiān)督”，加強(qiáng)相應(yīng)機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置，有利于內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)家機(jī)構(gòu)各司其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，更有利于理順黨政關(guān)系，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，

(六)加強(qiáng)公共產(chǎn)品供給的績(jī)效考核體系

建立公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系以及績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系，進(jìn)一步完善內(nèi)蒙古政府及其官員政績(jī)考核辦法。“原有的績(jī)效考核體系不但沒有引導(dǎo)政府把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到增強(qiáng)公共服務(wù)職能上，反而驅(qū)使地方政府及其官員更直接地干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，過分追求任期內(nèi)直接的、看得見的短期經(jīng)濟(jì)效益，而忽視區(qū)域經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展，引發(fā)一系列問題。”因此要加強(qiáng)服務(wù)型政府績(jī)效評(píng)估體系建設(shè)，使公共服務(wù)成為評(píng)價(jià)政府公共服務(wù)能力和水平的主要標(biāo)準(zhǔn)而非片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及GDP指標(biāo)等，新的指標(biāo)體系至少應(yīng)包括以下內(nèi)容：政府部門提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量(包括政策類公共產(chǎn)品)，政府財(cái)政的公平程度、支出比例，涉及民生的數(shù)據(jù)(包括健康、教育、社會(huì)保障等)，政府管理效益和公共部門行為合理化水平等。

總之，黨的十七大報(bào)告是新時(shí)期行政管理體制改革綱領(lǐng)性的指導(dǎo)文獻(xiàn)。為內(nèi)蒙古自治區(qū)的行政管理體制改革指明了方向，對(duì)我們當(dāng)前和今后政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)具有重要意義。