國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)能源管理機(jī)構(gòu)改革的啟示

　　[內(nèi)容提要] 本文從我國(guó)能源領(lǐng)域中的深層次問(wèn)題和矛盾入手，分析了我國(guó)能源管理體制改革的必要性，通過(guò)比較美、日、英等國(guó)國(guó)家級(jí)能源管理機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)、組織架構(gòu)的異同，提出我國(guó)現(xiàn)階段的能源管理體制改革應(yīng)當(dāng)以能源安全、經(jīng)濟(jì)效率和環(huán)境可持續(xù)為目標(biāo)，建立權(quán)威的、統(tǒng)領(lǐng)全部能源產(chǎn)業(yè)的國(guó)家能源管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)應(yīng)具有政策制定、市場(chǎng)規(guī)制兩大核心職能，同時(shí)兼顧科技管理、信息分析等一般職能。
　　[關(guān)鍵詞] 能源 管理機(jī)構(gòu) 目標(biāo) 職能
　　中圖分類號(hào)：F124·5　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1007-1369(2008)1-0099-07
　　
　　我國(guó)能源管理體制改革的必要性
　　
　　隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，我國(guó)能源需求快速增長(zhǎng)，已成為僅次于美國(guó)的世界第二大能源消費(fèi)國(guó)。然而，我國(guó)在能源領(lǐng)域尚存在體制和機(jī)制性弊端，尤其是能源管理體制改革尚不到位，成為影響我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能源安全保障的主要因素。
　　
　　1．我國(guó)能源領(lǐng)域的突出問(wèn)題
　　
　　在生產(chǎn)資料、能源價(jià)格大幅上漲的國(guó)際背景下，隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，我國(guó)能源領(lǐng)域暴露出來(lái)的問(wèn)題和矛盾日趨尖銳，成為影響我國(guó)中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略能否順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素之一。這些突出問(wèn)題和矛盾表現(xiàn)在：
　　一是總量問(wèn)題，表現(xiàn)為能源安全、進(jìn)而關(guān)系到國(guó)家安全，是所有能源問(wèn)題中最緊迫的問(wèn)題?？偭繂?wèn)題主要指：如何為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提供可靠的、低成本的、持續(xù)增長(zhǎng)的能源供應(yīng)?如何在能源消費(fèi)快速增長(zhǎng)的條件下調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，降低生態(tài)成本，實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?如何利用外交途徑幫助緩解前兩個(gè)問(wèn)題，同時(shí)又不對(duì)國(guó)際關(guān)系產(chǎn)生負(fù)面影響?近兩年國(guó)際市場(chǎng)能源價(jià)格的飆升進(jìn)一步加大了解決上述問(wèn)題的難度，使能源決策常常面臨著兩難：在環(huán)境約束越來(lái)越強(qiáng)的條件下，多使用石油有利于降低生態(tài)成本，但需要承受更高的能源成本，從而削弱我國(guó)低成本的比較優(yōu)勢(shì)，同時(shí)供給上也存在很大風(fēng)險(xiǎn)；煤炭供應(yīng)相對(duì)穩(wěn)定，有利于降低生產(chǎn)成本，但需要承受更高的生態(tài)成本。
　　
　　二是效率問(wèn)題，是我國(guó)能源領(lǐng)域的根本問(wèn)題。效率問(wèn)題包括三個(gè)方面：一是能源使用的效率。即社會(huì)各界在節(jié)能研發(fā)、應(yīng)用以及消費(fèi)觀念等環(huán)節(jié)中能效都有待大幅提高。二是能源市場(chǎng)的效率。能源產(chǎn)業(yè)作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)，一直受國(guó)家嚴(yán)格控制，一方面國(guó)內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，另一方面又深受國(guó)際市場(chǎng)機(jī)制的制約和影響，致使各種能源市場(chǎng)中都廣泛存在著產(chǎn)業(yè)組織效率低下、行業(yè)壟斷、暴利等問(wèn)題。三是能源管理的效率。我國(guó)現(xiàn)行能源管理權(quán)分散在數(shù)個(gè)部委、10余家司局級(jí)單位，政出多門，導(dǎo)致管理職能出現(xiàn)重疊和盲點(diǎn)，加大了部門問(wèn)協(xié)調(diào)量，降低了能源管理效率，更嚴(yán)重的是，分割的能源管理體制下各部門能源政策大都只反映局部的視角與利益。
　　2．我國(guó)能源管理體制中存在的問(wèn)題
　　我國(guó)現(xiàn)行能源管理體制難以適應(yīng)未來(lái)能源可持續(xù)發(fā)展的需要，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)問(wèn)題。能源關(guān)乎一個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政、就業(yè)、收入分配、社會(huì)穩(wěn)定等各個(gè)方面，由于中央政府與地方政府存在短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)的不一致，導(dǎo)致中央政府與地方政府在能源管理目標(biāo)、手段、程度等方面都難以保證上下一致。一個(gè)典型的例子是中央與地方政府在經(jīng)濟(jì)型汽車的政策上存在明顯的不一致。在不同層次政府之間，以及財(cái)政、稅收、投資、價(jià)格、金融、貿(mào)易、城市建設(shè)、交通、國(guó)有資產(chǎn)管理等諸多職能部門之間，存在目標(biāo)和步調(diào)不一致、國(guó)家利益和地方利益不一致、眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益不一致的問(wèn)題。
　　二是政策執(zhí)行問(wèn)題。目前政府管理的重點(diǎn)更多地放在前置性審批環(huán)節(jié)，項(xiàng)目的事中、事后監(jiān)督與管理則相對(duì)較弱，存在“重審批、輕監(jiān)督”的現(xiàn)象。
　　三是能源監(jiān)管問(wèn)題。監(jiān)管職能的相對(duì)集中有利于監(jiān)管政策的統(tǒng)一性和執(zhí)行力，而目前中國(guó)能源監(jiān)管處于較分散狀態(tài)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨職能缺失和監(jiān)管真空問(wèn)題，另外，社會(huì)性監(jiān)管不夠，現(xiàn)行的政府能源管理側(cè)重于投資、價(jià)格、生產(chǎn)規(guī)模等經(jīng)濟(jì)性管理，對(duì)于環(huán)境、安全、質(zhì)量、資源保護(hù)等外部性問(wèn)題的監(jiān)管相對(duì)較弱，客觀造成了重生產(chǎn)輕消費(fèi)、重供應(yīng)輕節(jié)約的現(xiàn)象。
　　
　　總體看來(lái)，我國(guó)的能源問(wèn)題既是資源問(wèn)題，又是管理問(wèn)題，資源、環(huán)境、國(guó)際市場(chǎng)三大制約因素使能源管理問(wèn)題更尖銳、更緊迫。我國(guó)能源管理體制的不順暢由來(lái)已久，目前的管理體制不能有效解決上述問(wèn)題，一定程度上甚至是產(chǎn)生某些問(wèn)題的原因，為了保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和安全，我國(guó)需要著眼長(zhǎng)期、統(tǒng)籌全局的能源戰(zhàn)略與政策，更需要權(quán)威的職能機(jī)構(gòu)確保戰(zhàn)略和政策的實(shí)施，所以有必要改革國(guó)家能源管理體制，而能源管理機(jī)構(gòu)改革是其中的核心內(nèi)容。
　　
　　國(guó)內(nèi)學(xué)者的相關(guān)研究成果
　　
　　我國(guó)很多學(xué)者從國(guó)際比較的角度對(duì)國(guó)家能源管理體制問(wèn)題進(jìn)行了研究探討，其中大都涉及能源管理機(jī)構(gòu)。
　　潘偉爾(2002)分析了國(guó)際上四種能源管理模式——高級(jí)別、高集中；高級(jí)別、低集中；低級(jí)別、高集中；低級(jí)別、低集中的特點(diǎn)，認(rèn)為“我國(guó)國(guó)家能源宏觀管理體制改革勢(shì)在必行”，且“應(yīng)采用高級(jí)別、集中的宏觀能源管理模式，盡快設(shè)立國(guó)家能源部或類似的國(guó)家能源管理機(jī)構(gòu)”，潘偉爾(2002)認(rèn)為我國(guó)能源管理的規(guī)模和復(fù)雜性和美國(guó)的高級(jí)別、高集中管理模式最具有可比性，因此應(yīng)采用這種模式，但他對(duì)美國(guó)的模式卻缺少進(jìn)一步詳細(xì)的分析，也沒(méi)有對(duì)我國(guó)若采用高級(jí)別、集中管理模式下機(jī)構(gòu)的目標(biāo)與職能等相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究。
　　2003年4月，我國(guó)改革能源管理機(jī)構(gòu)，國(guó)家發(fā)改委能源局成立，標(biāo)志著我國(guó)又重新進(jìn)入集中管理能源的模式，但其中暴露出許多新的問(wèn)題，這一領(lǐng)域研究進(jìn)入新階段。郭云濤(2004)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)成立國(guó)家能源管理委員會(huì)(或能源部)這樣的高級(jí)別、統(tǒng)一、高效、權(quán)威的能源管理機(jī)構(gòu)，其職責(zé)在于國(guó)家能源戰(zhàn)略、政策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能源產(chǎn)業(yè)、指導(dǎo)地方能源工作、信息收集與發(fā)布、對(duì)外合作、環(huán)境管理等。郭云濤(2004)描述的機(jī)構(gòu)職能比較全面，但是由于沒(méi)有機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略目標(biāo)的內(nèi)容，所以在具體職能上只是一般性羅列，而缺少各職能間相互關(guān)系的研究。
　　張明慧等(2005)從能源產(chǎn)業(yè)的角度入手，研究了能源生產(chǎn)消費(fèi)的管理和監(jiān)督機(jī)制的完善對(duì)促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要意義，分析了能源統(tǒng)計(jì)和能源信息管理的重要性，認(rèn)為“可以在國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源局基礎(chǔ)上，設(shè)立副部級(jí)的能源單位，并相應(yīng)地在地方中設(shè)立能源管理機(jī)構(gòu)”，張明慧等(2005)在級(jí)別問(wèn)題上采取了折衷的辦法，比較符合現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但是折衷方案的理由并不充分，因此也難以比較出折衷方案多大程度上能彌補(bǔ)現(xiàn)有能源管理體制中的不足。
　　本人認(rèn)為，能源管理機(jī)構(gòu)改革是能源管理體制改革中的關(guān)鍵問(wèn)題，世界上七十多個(gè)國(guó)家都建立了國(guó)家級(jí)的能源管理機(jī)構(gòu)，各國(guó)選擇不同的管理體制和模式是由于不同的能源生產(chǎn)和消費(fèi)的國(guó)情以及能源管理的戰(zhàn)略目標(biāo)造成的，因此研究國(guó)際能源管理模式應(yīng)當(dāng)首先研究該模式產(chǎn)生的條件和需要實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，以及具體的組織架構(gòu)，才能找出該模式對(duì)我國(guó)的能源管理改革的借鑒之處。我國(guó)能源管理的規(guī)模與復(fù)雜性是絕大多數(shù)國(guó)家難以比擬的，國(guó)際比較上，需要側(cè)重研究能源生產(chǎn)或消費(fèi)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有舉足輕重地位的國(guó)家。
　　
　　國(guó)外能源管理機(jī)構(gòu)比較
　　
　　1．國(guó)家能源管理機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)
　　世界主要國(guó)家都根據(jù)本國(guó)資源稟賦設(shè)立了國(guó)家級(jí)專司能源的管理機(jī)構(gòu)，制定和明確了國(guó)家級(jí)能源管理機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)，其中作為能源大國(guó)的美國(guó)、日本、英國(guó)等國(guó)的政府能源機(jī)構(gòu)目標(biāo)明確、管理高效，值得我們借鑒參考。
　　美國(guó)能源流量巨大，設(shè)立了數(shù)千人組成的能源部，全面管理石油石化、天然氣、煤炭、電力、新能源、核能等所有能源產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)、研發(fā)、環(huán)境等事務(wù)(除上游勘探開發(fā)由內(nèi)政部負(fù)責(zé))。該機(jī)構(gòu)服務(wù)于五個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)：首先是能源安全，即通過(guò)可靠的、清潔的、充足的能源供給確保美國(guó)的國(guó)家、經(jīng)濟(jì)以及能源的安全；其次是核安全，即安全地使用核能；第三是科學(xué)發(fā)現(xiàn)和發(fā)明，即通過(guò)科技創(chuàng)新提高美國(guó)能源勘探、能源利用能力；第四是環(huán)境責(zé)任；最后是管理高效，即要求能源管理機(jī)構(gòu)自身通過(guò)合理的管理手段實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。美國(guó)能源部將上述五大能源管理戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)分為16個(gè)戰(zhàn)略子目標(biāo)，這些子目標(biāo)定期(如每年度)根據(jù)國(guó)際國(guó)內(nèi)情況的變化進(jìn)行調(diào)整。
　　日本的國(guó)家能源管理機(jī)構(gòu)是設(shè)在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省下的資源能源廳，負(fù)責(zé)制定國(guó)家能源的政策和計(jì)劃，統(tǒng)一管理全國(guó)各能源產(chǎn)業(yè)。該機(jī)構(gòu)服務(wù)的戰(zhàn)略目標(biāo)有三個(gè)：能源安全、保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及環(huán)境保護(hù)。日本的資源能源廳不像美國(guó)能源部那樣統(tǒng)一和集中地?fù)?dān)負(fù)廣泛的職能，這是由日本的國(guó)情決定的：一則作為能源消費(fèi)大國(guó)，其本國(guó)能源資源匱乏，能源供應(yīng)主要依靠進(jìn)口，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)也相對(duì)簡(jiǎn)單，所以能源管理的重心在能源貿(mào)易，管理內(nèi)容本身就相對(duì)簡(jiǎn)單；二則在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省政策制定的強(qiáng)勢(shì)地位背景下，能源戰(zhàn)略目標(biāo)能夠得以有效地貫徹落實(shí)。
　　英國(guó)的國(guó)家能源管理機(jī)構(gòu)是設(shè)在貿(mào)易產(chǎn)業(yè)部下的能源局。英國(guó)能源局負(fù)責(zé)發(fā)展和促進(jìn)英國(guó)自然能源資源的開發(fā)，參與國(guó)際能源事務(wù)，統(tǒng)籌管理各種能源市場(chǎng)以及排放問(wèn)題。英國(guó)能源管理的戰(zhàn)略目標(biāo)包括四個(gè)方面：首先是降低溫室氣體排放，即將環(huán)境責(zé)任放在優(yōu)先考慮的地位；其次是能源安全，即能源供給的可靠性；第三是促進(jìn)能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，即建立和維護(hù)高效的能源市場(chǎng)機(jī)制，保障消費(fèi)者和生產(chǎn)者的利益平衡；最后是確保居民充足的供暖。英國(guó)將環(huán)境目標(biāo)放在首位，除了反映歐洲的環(huán)保觀念深入人心外，主要還是因?yàn)槠淠茉醋越o率高，能源安全顯得沒(méi)有環(huán)境問(wèn)題那么突出。從上述目標(biāo)中也可以看出英國(guó)在能源管理中處處體現(xiàn)著以人為本與可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想，值得我們參考。
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　　2．國(guó)家能源管理機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)
　　各國(guó)在明晰能源管理機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)基礎(chǔ)上，沒(méi)置適應(yīng)本國(guó)能源管理需要的機(jī)構(gòu)框架。
　　美國(guó)能源部的起源可追溯至第二次世界大戰(zhàn)時(shí)期。根據(jù)1946年的《原子能法》，美國(guó)成立了原子能委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)原子能利用的控制。20世紀(jì)50年代，該委員會(huì)的主要職責(zé)是設(shè)計(jì)和生產(chǎn)核武器，發(fā)展用于航海的原子能反應(yīng)堆。1974年的《能源重組法》撤銷了原子能委員會(huì)，建立了核規(guī)劃局和原子能研究和發(fā)展署。1977年，根據(jù)《能源部組織法》，美國(guó)政府將上述兩機(jī)構(gòu)合并成立了能源部。目前，美國(guó)能源部下設(shè)成立了8個(gè)項(xiàng)目辦公室、12個(gè)管理和支持辦公室、20多個(gè)地方性的執(zhí)行辦公室、20多個(gè)科學(xué)實(shí)驗(yàn)室以及4個(gè)電力市場(chǎng)管理辦公室，美國(guó)能源部數(shù)千人，功能齊全，規(guī)模龐大，確保美國(guó)能源戰(zhàn)略目標(biāo)能夠得以落實(shí)。
　　美國(guó)的能源信息管理很有代表性。美國(guó)能源部下設(shè)的能源信息署(EIA)提供獨(dú)立分析的能源信息服務(wù)，包括中長(zhǎng)期和短期的預(yù)測(cè)分析系統(tǒng)：中長(zhǎng)期預(yù)測(cè)未來(lái)20年左右的美國(guó)能源市場(chǎng)，該系統(tǒng)在宏觀經(jīng)濟(jì)和金融要素、世界能源市場(chǎng)、資源的可獲得性和成本、企業(yè)行為和技術(shù)選擇以及人口等假設(shè)條件下，研究和預(yù)測(cè)美國(guó)能源的生產(chǎn)、進(jìn)口、轉(zhuǎn)化、消費(fèi)和價(jià)格，每年對(duì)預(yù)測(cè)結(jié)果進(jìn)行更新；短期預(yù)測(cè)是由分地區(qū)短期能源模型系統(tǒng)計(jì)算出來(lái)，從而能夠?qū)γ绹?guó)國(guó)內(nèi)各地區(qū)主要能源市場(chǎng)的關(guān)鍵趨勢(shì)和主要驅(qū)動(dòng)力進(jìn)行更加豐富和更具深度的處理，預(yù)測(cè)未來(lái)12～24個(gè)月的情況，每月預(yù)測(cè)結(jié)果進(jìn)行更新。美國(guó)能源預(yù)測(cè)系統(tǒng)能被用于分析現(xiàn)有的和被提議的政府能源生產(chǎn)和使用相關(guān)規(guī)制政策的影響，新的能源生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化和消費(fèi)技術(shù)和現(xiàn)有技術(shù)發(fā)展的潛在影響，降低二氧化碳排放的成本和影響，提高新能源使用的影響，提高能源使用效率的節(jié)約潛力，政策實(shí)施后排放水平的變化，氣候變化政策等。EIA及時(shí)發(fā)布詳盡的市場(chǎng)信息及預(yù)測(cè)信息，為指導(dǎo)能源產(chǎn)業(yè)的私人部門有效地組織生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，滿足國(guó)家目前和將來(lái)的能源需求、能源安全以及形成合理價(jià)格發(fā)揮著重要作用。
　　日本由于本國(guó)能源匱乏，嚴(yán)重依賴進(jìn)口，所以政府對(duì)能源資源非常重視，在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省內(nèi)設(shè)立資源能源廳，負(fù)責(zé)制定國(guó)家能源的政策和計(jì)劃，并對(duì)能源進(jìn)行行政管理，負(fù)責(zé)統(tǒng)一掌管全國(guó)的資源能源需求、資源能源的供給條件，制定各種綜合性的資源能源政策，實(shí)施全國(guó)的資源能源行政管理。資源能源局按照行業(yè)分類設(shè)置下屬部門，下設(shè)秘書處、能源保護(hù)和可再生能源處：負(fù)責(zé)制定資源能源的政策和計(jì)劃、能源效率和保護(hù)、促進(jìn)新能源和可再生能源開發(fā)等；自然資源和燃料：負(fù)責(zé)石油天然氣、石化、煤炭行業(yè)的管理；電力和燃?xì)猱a(chǎn)業(yè)處：負(fù)責(zé)制定電力、燃?xì)狻⒑四艿恼吆陀?jì)劃。日本資源能源局雖然不大，但管理上涵蓋了全國(guó)石油天然氣、煤炭、電力、新能源等全部能源領(lǐng)域。
　　英國(guó)在1974年成立能源部，后并入貿(mào)易產(chǎn)業(yè)部，成為該部的能源局。英國(guó)能源局的主要職責(zé)包括與能源需求預(yù)測(cè)和供應(yīng)方面有關(guān)的所有事宜：開發(fā)英國(guó)的油氣資源；對(duì)國(guó)有核能發(fā)電公司及核能資產(chǎn)等，代表政府行使管理職能；許可證和審批(主要與油氣有關(guān)，也包括與輸電和發(fā)電許可的政策事宜)；一些環(huán)保事宜、排放交易安排等。由于英國(guó)對(duì)環(huán)境目標(biāo)的重視，在機(jī)構(gòu)設(shè)置中也得以體現(xiàn)：專門有能源與氣候變化戰(zhàn)略的研究團(tuán)隊(duì)、碳排放交易辦公室、核安全辦公室等。
　　
　　對(duì)我國(guó)能源管理機(jī)構(gòu)改革的啟示
　　
　　1．國(guó)家能源管理機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)
　　通過(guò)比較美、日、英三國(guó)能源管理機(jī)構(gòu)設(shè)置可以發(fā)現(xiàn)，不管是設(shè)立大而全的、部級(jí)的機(jī)構(gòu)，還是設(shè)立小而精的、廳局級(jí)的機(jī)構(gòu)，都必須涵蓋三個(gè)最基本的國(guó)家能源戰(zhàn)略目標(biāo)，即：能源安全、經(jīng)濟(jì)效率以及環(huán)境可持續(xù)。
　　需要指出的是，這三個(gè)目標(biāo)并非天然一致的，常常存在著難以兩全的矛盾，需要能源決策者權(quán)衡取舍，所以不同的國(guó)家根據(jù)本國(guó)資源保有及供給情況、國(guó)內(nèi)能源市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)與特點(diǎn)、國(guó)內(nèi)各種能源問(wèn)題的輕重緩急以及國(guó)際能源市場(chǎng)狀況而確定各目標(biāo)的優(yōu)先次序，并依此相機(jī)制定具體的能源政策。由此可見(jiàn)，我國(guó)設(shè)立國(guó)家能源管理機(jī)構(gòu)，不能將眼光僅僅局限在能源市場(chǎng)上，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)國(guó)情，綜合考慮能源安全、經(jīng)濟(jì)效率以及環(huán)境可持續(xù)這三個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)現(xiàn)有的國(guó)家能源管理體制的改革，既要立足于解決能源領(lǐng)域的最緊迫問(wèn)題，又應(yīng)當(dāng)確立一整套解決我國(guó)能源領(lǐng)域根本問(wèn)題的制度框架。
　　根據(jù)我國(guó)國(guó)情，三個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)至少包括以下內(nèi)容：
　　能源安全目標(biāo)：能源供應(yīng)的可靠性。盡管我國(guó)能源的能源自給率不低(2006年我國(guó)的能源自給率為89.8％)，但是我國(guó)石油的對(duì)外依存度持續(xù)上升(2006年我國(guó)的石油自給率降為53％)，國(guó)際能源機(jī)構(gòu)(IEA)預(yù)測(cè)，2030年我國(guó)石油進(jìn)口依存度將達(dá)到77％。因此，能源安全是我國(guó)能源戰(zhàn)略的首要目標(biāo)。
　　經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)：能源市場(chǎng)效率和能源利用效率。我國(guó)能源消費(fèi)規(guī)模的龐大，一方面是由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需求造成的，另一方面，是由于我國(guó)粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、高能耗的重化工業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重過(guò)高以及為了追求成本競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、長(zhǎng)期制定并維持被低估的能源資源價(jià)格致使能源消費(fèi)部門習(xí)慣并依賴于低價(jià)格能源供應(yīng)、能源節(jié)約的意識(shí)不足以及提高能效的投入不足等原因造成的。因此，需要改革能源市場(chǎng)的價(jià)格形成機(jī)制，按照國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供需確立能源價(jià)格，并對(duì)能源生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行有效的政府規(guī)制，理順國(guó)內(nèi)能源市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序，建立競(jìng)爭(zhēng)高效的能源市場(chǎng)，同時(shí)，通過(guò)研發(fā)及各種政策手段提高能源利用效率。經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)是我國(guó)能源管理體制改革成敗的關(guān)鍵，它有助于從根本上緩解我國(guó)能源安全和環(huán)境壓力。
　　環(huán)境可持續(xù)目標(biāo)：減少污染物排放、降低二氧化碳排放、發(fā)展新能源、確保核安全。煤炭在我國(guó)能源消費(fèi)中占的比例很高，使環(huán)境承載力面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)；《京都議定書》及氣候變化的事實(shí)需要政府將降低碳排放列入議事日程；從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，雖然各國(guó)大都設(shè)有專門的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，但上述四個(gè)子目標(biāo)都是能源管理機(jī)構(gòu)的必不可少的重要職責(zé)。環(huán)境可持續(xù)目標(biāo)是能源戰(zhàn)略面臨的最主要的制約條件，從我國(guó)環(huán)境污染的嚴(yán)峻現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)看來(lái)，未來(lái)可能需要像英國(guó)一樣將環(huán)境目標(biāo)放在能源戰(zhàn)略目標(biāo)的首位，而當(dāng)前的任務(wù)在于：選擇和采用生態(tài)成本盡可能小的方式解決能源領(lǐng)域的緊迫問(wèn)題，不加重環(huán)境負(fù)擔(dān)，或者說(shuō)降低環(huán)境惡化的速度，至少不能加速地加重環(huán)境負(fù)擔(dān)，否則其他兩個(gè)目標(biāo)都將失去意義。
　　三大目標(biāo)及其子目標(biāo)構(gòu)成了國(guó)家級(jí)能源管理機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)框架，如圖1所示。
　　2．國(guó)家級(jí)能源管理機(jī)構(gòu)的職能
　　通過(guò)比較美、日、英三國(guó)的國(guó)家級(jí)能源管理機(jī)構(gòu)的職能以及機(jī)構(gòu)設(shè)置可以看出，無(wú)論是大的部級(jí)機(jī)構(gòu)還是小的廳局機(jī)構(gòu)，都管理著全國(guó)的石油、天然氣、煤炭、電力、核能、可再生能源等全部能源領(lǐng)域。由于各能源市場(chǎng)之間具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，每項(xiàng)特定的能源政策都將產(chǎn)生一系列的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，如果政出多門，將造成政策相互抵消、甚至沖突，達(dá)不到應(yīng)有的效果，同時(shí)執(zhí)行起來(lái)也難以協(xié)調(diào)，所以世界各國(guó)大都采取集中管理的模式，大國(guó)中只有印度采取分散管理模式，即設(shè)立電力部、煤炭部、石油天然氣部、原子能部等對(duì)各類能源分頭管理，但是印度也意識(shí)到了分頭管理體制中存在的問(wèn)題，下一步將可能向集中管理模式方向改革。
　　我國(guó)作為資源能源生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)，國(guó)家發(fā)改委下設(shè)的能源局受制于自身級(jí)別以及各能源領(lǐng)域多頭管理的現(xiàn)行體制，在管理幅度、深度和權(quán)威性上都難以滿足我國(guó)現(xiàn)行和未來(lái)對(duì)能源管理的要求，難以適應(yīng)和實(shí)現(xiàn)我國(guó)能源管理的戰(zhàn)略目標(biāo)，在能源供求缺口越來(lái)越大的情況下，這種矛盾愈發(fā)突出起來(lái)。
　　本人認(rèn)為，我國(guó)的國(guó)家級(jí)能源管理機(jī)構(gòu)在管理的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域上，也應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)際通用的模式，對(duì)煤炭、石油石化、天然氣、電力、核能、可再生能源等進(jìn)行統(tǒng)一管理；雖然我國(guó)能源局也下設(shè)了綜合處、國(guó)際合作處、電力處、可再生能源處、行油天然氣處、煤炭處、石油儲(chǔ)備辦、信息政策處等部門，但由于級(jí)別不高使其協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌全國(guó)能源管理的職能受很大制約，尤其是協(xié)調(diào)、管理大的能源企業(yè)和各地方的能源管理，難以發(fā)揮應(yīng)有的功能，難以實(shí)現(xiàn)降低能耗、環(huán)境改善的目標(biāo)，因此，應(yīng)當(dāng)盡快設(shè)立能源部。由于設(shè)立部級(jí)單位比較復(fù)雜、時(shí)間較長(zhǎng)，在能源部成立前，應(yīng)加強(qiáng)國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組的職能，使其在協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌全國(guó)能源產(chǎn)業(yè)也發(fā)揮更大的作用。
　　在管理職能上，首要的、核心的職能是能源戰(zhàn)略和政策、市場(chǎng)規(guī)制，應(yīng)通盤考慮，研究和制定我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)的整體長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略以及各個(gè)能源領(lǐng)域的發(fā)展戰(zhàn)略和政策，除此以外，還應(yīng)當(dāng)考慮信息管理、科技管理、能源戰(zhàn)略儲(chǔ)備等職能。信息管理是制定能源政策的基礎(chǔ)，也是指導(dǎo)能源企業(yè)生產(chǎn)決策和一般企業(yè)能源消費(fèi)管理的基礎(chǔ)，能源領(lǐng)域的投資一般具有數(shù)額大、周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，特別需要權(quán)威的市場(chǎng)數(shù)據(jù)的分析和預(yù)測(cè)服務(wù)，美國(guó)能源信息署匯集了大量的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，例如短期能源預(yù)測(cè)系統(tǒng)就是專門由很多位能源經(jīng)濟(jì)學(xué)專家開發(fā)的300多個(gè)方程組成的大系統(tǒng)，除了定期滾動(dòng)發(fā)布預(yù)測(cè)信息外，還提供公眾單機(jī)版的模型——PC—STEO，用戶可以自行搜索數(shù)據(jù)、制定假設(shè)條件，獲得調(diào)整后的預(yù)測(cè)結(jié)果。我國(guó)作為世界第二大能源消費(fèi)國(guó)，能源市場(chǎng)數(shù)據(jù)非常龐雜，僅僅依靠國(guó)家統(tǒng)計(jì)局進(jìn)行能源數(shù)據(jù)的采集、分析、預(yù)測(cè)是不夠的，國(guó)家能源管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行更具專業(yè)性的能源數(shù)據(jù)處理工作，同時(shí)數(shù)據(jù)與統(tǒng)計(jì)局共享。另外，科技管理也是能源管理的重要工作內(nèi)容之一，美國(guó)能源部下屬的20余家科學(xué)實(shí)驗(yàn)室中，吸引了來(lái)自全球的最優(yōu)秀的30 000余名科學(xué)家，代表著世界最頂尖的能源技術(shù)研究水平，我國(guó)的能源管理機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)與科技部一起，加強(qiáng)我國(guó)能源領(lǐng)域的科研力量，提高我國(guó)能源利用和開發(fā)水平。
　　總之，我國(guó)現(xiàn)階段的能源管理體制改革應(yīng)當(dāng)在能源安全目標(biāo)的基礎(chǔ)上，提高對(duì)經(jīng)濟(jì)效率和環(huán)境可持續(xù)目標(biāo)的考核，盡快制定著眼長(zhǎng)期、統(tǒng)籌全局的能源戰(zhàn)略與政策，建立權(quán)威的、統(tǒng)領(lǐng)全部能源產(chǎn)業(yè)的國(guó)家能源職能機(jī)構(gòu)，以確保戰(zhàn)略和政策的實(shí)施。為實(shí)現(xiàn)這三大目標(biāo)，該機(jī)構(gòu)至少應(yīng)包括全部能源市場(chǎng)的政策制定、市場(chǎng)規(guī)制兩大核心職能，同時(shí)兼顧科技管理、信息分析、能源戰(zhàn)略儲(chǔ)備等一般職能。
　　
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