貨幣政策從緊視角下高校內(nèi)部控制機(jī)制研究

　　【摘要】 由于我國高等教育規(guī)模的不斷擴(kuò)大、高校投融資決策的主觀缺失，誘發(fā)了高?；ㄒ?guī)模擴(kuò)張和巨額銀行貸款，高校正面臨著國家“從緊的貨幣政策”所帶來的內(nèi)部控制機(jī)制等新挑戰(zhàn)。本文以基建內(nèi)控為主線，探討在高校建立以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的全面內(nèi)部控制的有效途徑。
　　【關(guān)鍵詞】 貨幣從緊；高校；內(nèi)部控制；途徑
　　
　　在恢復(fù)高考30周年之際，我國高等教育面臨國家“從緊的貨幣政策”的宏觀調(diào)控，使高校內(nèi)部控制成為與高校巨額貸款并駕齊驅(qū)的社會熱點(diǎn)問題和重大而迫切的研究課題。
　　
　　一、高校內(nèi)部控制現(xiàn)狀
　　
　?。ㄒ唬┛刂骗h(huán)境軟弱
　　1. 高校內(nèi)部控制的外部環(huán)境弱化。近年來，高等教育大躍進(jìn)發(fā)展，學(xué)生增加了，相應(yīng)的教學(xué)設(shè)施和生活設(shè)施也要增加。而國家的財(cái)政性教育撥款并沒有隨之增加，解決資金緊缺問題就要依靠貸款。對于勢如破竹的態(tài)勢，政府職能部門沒有及時(shí)出臺有效的控制措施和政策，而政府監(jiān)督部門也表現(xiàn)得遲鈍和無力。
　　2. 高校管理層的攀比理念高。1999年全國高校擴(kuò)招政策和國家教育主管部門建立的五年一輪的高等學(xué)校教學(xué)評估制度以及“科教興國”的東風(fēng)，客觀上促使我國高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大，基建規(guī)模也不斷擴(kuò)大，隨之“豪華校園”的攀比之風(fēng)在校際間蔚然成風(fēng)。這種辦學(xué)理念和經(jīng)營風(fēng)格污染了高校的內(nèi)部控制環(huán)境。
　　3. 高校治理層的參與程度低。高?！爸匚镙p管”、“重教輕管”的傳統(tǒng)思想，使內(nèi)部控制的治理層處于被動的治理局面，對學(xué)校的重大決策如重大財(cái)務(wù)預(yù)算、投融資決策等參與程度低。同時(shí)，部分高校財(cái)務(wù)人員預(yù)測分析能力不強(qiáng)，在參與學(xué)校的重大決策過程中，未能提供科學(xué)合理的內(nèi)部控制依據(jù)和措施，未能預(yù)見到“豪華校園”隱藏的各種風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　?。ǘ╋L(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制缺失
　　高校存在“等、靠、要”的思想障礙，這既使“負(fù)債經(jīng)營”成為我國現(xiàn)階段高等教育發(fā)展的一個(gè)基本特征，又是風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制缺失的重要原因。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，高校對于基本建設(shè)，往往只考慮自身發(fā)展之需，而較少甚至沒有考慮項(xiàng)目和資金籌措的結(jié)構(gòu)、融資成本、償還能力和政策風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等因素，建設(shè)項(xiàng)目盲目追求高標(biāo)準(zhǔn)，基建和貸款論證不充分，貸款結(jié)構(gòu)不合理，基建規(guī)模和貸款額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出高校的經(jīng)濟(jì)承受能力。有的高校基于政府辦學(xué)之責(zé)任和政府擔(dān)保貸款或已套取銀行信用之實(shí)，還貸意識不強(qiáng)，到期不還或不能按時(shí)還貸、借新債還舊債、資金周轉(zhuǎn)困難、挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)搞基建。而政府部門對此也沒有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評估制度和措施，從而形成了高校風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制內(nèi)外缺失的尷尬局面。
　　
　　（三）控制活動游離于財(cái)務(wù)管理
　　1. 投融資等重大決策缺少財(cái)務(wù)人員的參與。部分高層管理者對財(cái)務(wù)管理不夠重視，對于基建擴(kuò)張和融資貸款，財(cái)務(wù)人員沒有參與重大決策的資格，對于擴(kuò)建引發(fā)的巨額貸款以及其隱藏的各種風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)務(wù)人員“英雄無用武之地”，因沒有參與決策或自身素質(zhì)的缺陷而無從提供科學(xué)合理的參考決策。
　　2. 基建投資計(jì)劃性較弱，甚至無預(yù)算。在建設(shè)項(xiàng)目的決策階段缺乏可行性論證，盲目擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模和增大工程投資額。
　　3. 基建立項(xiàng)及招投標(biāo)等一系列過程不規(guī)范。個(gè)別高校無立項(xiàng)報(bào)批手續(xù)，擅自動工修建；有的高校采取先施工后招投標(biāo)的“先斬后奏”方式，形成既成的立項(xiàng)事實(shí)。在工程招標(biāo)過程中，甚至出現(xiàn)同一施工單位的相關(guān)人員分別代表幾家施工企業(yè)招標(biāo)的現(xiàn)象。
　　4. 工程竣工驗(yàn)收存在“胡子工程”，一拖再拖。一些高校的工程項(xiàng)目竣工后，無質(zhì)檢、無竣工驗(yàn)收就交付或投入使用，給高校會計(jì)核算和資產(chǎn)管理帶來很大困難，這也是形成高校財(cái)務(wù)管理對內(nèi)部控制缺失的原因之一。
　　
　?。ㄋ模﹥?nèi)部控制制度缺失
　　一些高校的權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、經(jīng)營機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有實(shí)施相互分離、相互制衡原則。在決策過程中，沒有實(shí)行程序化、民主化和業(yè)務(wù)運(yùn)作法制化、制度化與規(guī)范化，崗位不清，職責(zé)不明，獎罰不嚴(yán)，內(nèi)部控制制度缺失嚴(yán)重，尤其是在基建項(xiàng)目建設(shè)過程中，沒有相應(yīng)的招投標(biāo)制度；在項(xiàng)目資金預(yù)算撥付前，沒有建立健全項(xiàng)目資金預(yù)算編制制度和項(xiàng)目投資效益預(yù)測分析報(bào)告制度；在資金撥付中，缺乏嚴(yán)密的監(jiān)控制度。
　　
　?。ㄎ澹┍O(jiān)督力度薄弱
　　1. 政府財(cái)政職能部門對于高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理松懈，對超出部門預(yù)算的高校沒有及時(shí)采取有效的監(jiān)控和糾正。政府審計(jì)部門較少涉足高校，對于高校擴(kuò)大基建規(guī)模造成巨額貸款引發(fā)的高校內(nèi)部控制缺失等等問題較少進(jìn)行行政干預(yù)和督導(dǎo)。目前，全國高校貸款超過2 000億，就是一個(gè)很好的證明。
　　2. 長期以來，高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)得不到應(yīng)有的重視，一些高校的內(nèi)審監(jiān)督名存實(shí)亡。部分內(nèi)審人員業(yè)務(wù)素質(zhì)較差，根本無法勝任工作，起不到內(nèi)審的職能作用。
　　
　　二、高校內(nèi)部控制的對策
　　
　　在美國、英國等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，稱內(nèi)部控制為企業(yè)的免疫系統(tǒng)。根據(jù)《內(nèi)部控制—整體架構(gòu)（lnternal Control—lntegrated Framework）》（COSO報(bào)告）中的規(guī)定，內(nèi)部控制五大要素是控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督五要素中，控制環(huán)境和風(fēng)險(xiǎn)評估是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，控制活動是內(nèi)部控制的主體，信息與溝通是內(nèi)部控制的保障，監(jiān)督是內(nèi)部控制的手段。有效的內(nèi)部控制離不開五大要素。我國的《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范》借鑒了國際慣例，結(jié)合中國國情，明確了不相容職務(wù)相互分離控制、授權(quán)審批控制、會計(jì)系統(tǒng)控制、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保全控制、內(nèi)部報(bào)告控制、電子信息系統(tǒng)控制等控制方法。借鑒國際慣例和我國企業(yè)的控制方法，對于一個(gè)在國家貨幣政策從緊視角下致力于以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的全面內(nèi)部控制的高校來說，內(nèi)部控制的著眼點(diǎn)很多。以作者一孔之見，以基建內(nèi)控為主線，重點(diǎn)有以下幾點(diǎn)：
　　
　?。ㄒ唬I造良好的控制環(huán)境
　　1. 國家在宏觀政策導(dǎo)向上要采取有力措施，適當(dāng)控制高等教育的發(fā)展規(guī)模，改革大學(xué)治理體系，強(qiáng)化項(xiàng)目審批制度，實(shí)施債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，履行政府監(jiān)管職能，防范高校舉債追求規(guī)模擴(kuò)張所出現(xiàn)的失控風(fēng)險(xiǎn)，為高校內(nèi)部控制營造良好的外部控制環(huán)境。
　　2. 加大內(nèi)部控制重要性和必要性的宣傳力度，建立優(yōu)秀的內(nèi)控文化。以“從緊的貨幣政策”宏觀調(diào)控大環(huán)境為契機(jī)，因勢利導(dǎo)，結(jié)合巨額貸款及其隱藏的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警教育，宣傳學(xué)習(xí)《內(nèi)部會計(jì)控制規(guī)范》等規(guī)章制度，形成對內(nèi)部控制上的共識和價(jià)值取向，樹立風(fēng)險(xiǎn)防范和依法治校的思想，以科學(xué)發(fā)展觀為出發(fā)點(diǎn)，從建立健全內(nèi)部控制制度開始，學(xué)校的經(jīng)濟(jì)決策將統(tǒng)馭在完善的內(nèi)部控制制度之下、學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動都不能游離于內(nèi)部控制制度之外的內(nèi)控理念，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。
　　
　?。ǘ┙⒔∪珒?nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制
　　高校的經(jīng)濟(jì)活動都必須實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評估制度。對于投融資決策，特別是對工程投資項(xiàng)目必須進(jìn)行可行性論證，要把高校的總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、學(xué)科建設(shè)規(guī)劃、師資隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃和校園建設(shè)規(guī)劃有機(jī)地結(jié)合起來，根據(jù)高等教育事業(yè)發(fā)展需要和高校的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，來確定基建的規(guī)模、貸款項(xiàng)目、貸款額度、貸款期限，充分考慮融資成本以及可能引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)，避免因盲目投資和盲目舉債、缺乏理性分析和科學(xué)論證而造成巨大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及其他風(fēng)險(xiǎn)而制約高校的可持續(xù)發(fā)展。
　　
　?。ㄈ┛刂苹顒映蔀橐詢r(jià)值為導(dǎo)向的財(cái)務(wù)管理的中心環(huán)節(jié)
　　1. 提高控制認(rèn)識，強(qiáng)化內(nèi)部管理。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，高校必須正確處理企業(yè)化經(jīng)營和非企業(yè)化管理的關(guān)系。作為一個(gè)公共事業(yè)單位，高校承擔(dān)著培養(yǎng)人才的重任，應(yīng)努力提高教學(xué)質(zhì)量和大學(xué)生的綜合素質(zhì)；同時(shí)，作為一個(gè)預(yù)算單位，要全面、系統(tǒng)、辯證地剖析高校擴(kuò)招與擴(kuò)張、增收節(jié)支與內(nèi)部控制之間的內(nèi)在聯(lián)系，切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部管理，量力而行，避免產(chǎn)生短期行為，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算制度，合理控制基建規(guī)模，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識，樹立科學(xué)發(fā)展觀，走持續(xù)、健康發(fā)展之路。
　　
　　2. 樹立成本意識，強(qiáng)化預(yù)算管理。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，高校要轉(zhuǎn)變觀念，樹立成本意識，以ERP（企業(yè)資源規(guī)劃Enterprise Resource Planning的簡稱）作為高校內(nèi)部管理平臺的成本管理模式，強(qiáng)調(diào)事前計(jì)劃、事中控制、事后反饋。從工程開工到工程完工，嚴(yán)格控制成本開支，努力降低規(guī)劃費(fèi)用、設(shè)計(jì)費(fèi)用和工程造價(jià)成本等基建支出；科學(xué)運(yùn)作資金，努力降低融資成本；以預(yù)算管理為切入點(diǎn)，將年度還貸資金和融資成本有機(jī)地納入預(yù)算管理體系；加強(qiáng)中長期規(guī)劃和中長期預(yù)算，將年度財(cái)務(wù)預(yù)算與中長期規(guī)劃和中長期預(yù)算有機(jī)地結(jié)合起來，從年度貸款資金的使用情況來預(yù)測近期和中長期投資的可行性和利用率，并從年度招生計(jì)劃與歷年招生規(guī)律以及當(dāng)年畢業(yè)生情況來預(yù)測3-5年甚至5-8年的財(cái)務(wù)收支狀況，合理調(diào)整總體規(guī)劃，構(gòu)建科學(xué)合理的財(cái)務(wù)預(yù)算和風(fēng)險(xiǎn)管理體系，有效規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以達(dá)到宏觀控制的目的。對于基建預(yù)算，堅(jiān)持“?？顚Ｓ?、量入為出”的原則，確保項(xiàng)目不超支和預(yù)算的剛性，實(shí)現(xiàn)以預(yù)算促降耗防風(fēng)險(xiǎn)的目的。
　　3. 實(shí)施“木桶管理法則”。風(fēng)行海外的“木桶管理法則”的大意是：一個(gè)沿口不齊的木桶，其盛水的多少并非取決于木桶上那塊最長的木板，而是取決于木桶上那塊最短的木板。如果想讓木桶多盛水，不是加長那塊最長的木板，而要下功夫加長那塊最短的木板并依次補(bǔ)齊，才能提高木桶盛水的整體效應(yīng)。該法則對高校財(cái)務(wù)管理的啟迪就是：在增收節(jié)支過程中，既要合理組織收入，更要嚴(yán)格控制支出；在支出控制活動中，應(yīng)節(jié)約行政經(jīng)費(fèi)和基建支出。針對管理中的薄弱環(huán)節(jié)，特別要把控制活動的觸角延伸到高校沉重的冗員、高昂的吃喝成本、設(shè)備的閑置浪費(fèi)等“隱性消耗”的非理性管理現(xiàn)象所引發(fā)的監(jiān)管失控、耗費(fèi)資金和風(fēng)險(xiǎn)攀高的現(xiàn)象中。
　　4. 規(guī)范工程招投標(biāo)程序。建立健全嚴(yán)格的、規(guī)范的工程招投標(biāo)程序?；?xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)要實(shí)行招投標(biāo)制度，項(xiàng)目工程儀器設(shè)備、材料實(shí)行公開招（議）標(biāo)和政府采購制度，使高校基建的各個(gè)環(huán)節(jié)都是陽光工程。
　　
　　（四）建立健全內(nèi)部控制制度
　　1. 在經(jīng)濟(jì)活動尤其是整個(gè)基建過程中，高校必須建立健全內(nèi)部控制制度，明確不相容職務(wù)相互分離控制、授權(quán)審批控制、會計(jì)系統(tǒng)控制、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保全控制、內(nèi)部報(bào)告控制、電子信息系統(tǒng)控制等控制方法。
　　2. 完善法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部控制環(huán)境，堅(jiān)持權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、經(jīng)營機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互分離、相互制衡原則，實(shí)現(xiàn)決策程序化和民主化、業(yè)務(wù)運(yùn)作法制化、制度化和規(guī)范化，為員工提供履行其控制職能、開展業(yè)務(wù)活動、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)所處的良好氛圍。
　　3. 建立健全內(nèi)部會計(jì)控制制度。設(shè)置合適的組織結(jié)構(gòu)，合理、有效地劃分職責(zé)和權(quán)限，實(shí)行崗位定期或不定期輪換制度，營造相互牽制、相互監(jiān)督的格局；加強(qiáng)財(cái)務(wù)人力資源的管理與控制，嚴(yán)把用人關(guān)，對重要崗位人員的配備，應(yīng)考核其德、能、勤、績、廉等綜合素質(zhì)。
　　4. 建立健全嚴(yán)密的內(nèi)部控制機(jī)制。實(shí)行權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)、核算規(guī)范、激勵(lì)與約束機(jī)制相結(jié)合的內(nèi)部管理制度。實(shí)行會計(jì)控制尤其是工程項(xiàng)目會計(jì)控制，提高對風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警能力。除了規(guī)范工程項(xiàng)目決策程序、責(zé)任制度和工程預(yù)付款審批制度外，強(qiáng)調(diào)對項(xiàng)目招投標(biāo)、承發(fā)包、工程預(yù)決算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制，堅(jiān)決遏制和打擊工程項(xiàng)目招投標(biāo)、承發(fā)包、工程預(yù)決算等業(yè)務(wù)中的經(jīng)濟(jì)犯罪行為，提高會計(jì)工作效率和質(zhì)量，避免或降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為實(shí)現(xiàn)信息共享與溝通協(xié)調(diào)，可以通過建立健全工程、財(cái)務(wù)、內(nèi)審、管理等有關(guān)部門相互制約、密切配合的運(yùn)行機(jī)制和嚴(yán)格的績效考核、績效考評與獎懲制度，明確相關(guān)人員的崗位職責(zé)權(quán)限、工作規(guī)程和紀(jì)律要求，強(qiáng)調(diào)所有項(xiàng)目建設(shè)和貸款項(xiàng)目都要明確具體的項(xiàng)目責(zé)任人，實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)制和問責(zé)制，做到制度管人、管事、管資產(chǎn)，獎優(yōu)懲劣，努力降低各種風(fēng)險(xiǎn)。
　　
　?。ㄎ澹┘哟髢?nèi)部控制的審計(jì)監(jiān)督力度，突出自我評估與外部審核的監(jiān)督機(jī)制
　　1. 高校內(nèi)部控制需要依賴政府的正確引導(dǎo)和適當(dāng)?shù)恼吒深A(yù)等外力，國家要構(gòu)建高校貸款的政府監(jiān)督管理體系，特別是“從緊的貨幣政策”宏觀調(diào)控大環(huán)境下，要進(jìn)一步加強(qiáng)高校貸款管理，明確還貸責(zé)任，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。同時(shí)，政府相關(guān)職能部門要加強(qiáng)對高校的預(yù)算管理，強(qiáng)化對高校財(cái)務(wù)狀況的監(jiān)督，加強(qiáng)對高校內(nèi)部控制制度的監(jiān)督和檢查。
　　2. 加大高校內(nèi)審的審計(jì)監(jiān)督力度，積極化解各種風(fēng)險(xiǎn)。內(nèi)審人員要堅(jiān)持從工程開始到工程完工的各個(gè)控制點(diǎn)進(jìn)行全程監(jiān)控，實(shí)行事前、事中、事后的全程監(jiān)督，使工程建設(shè)的每個(gè)環(huán)節(jié)都置于審計(jì)部門的監(jiān)督之下，做到“一審、二幫、三促進(jìn)”；加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)對內(nèi)部控制的檢查和評價(jià)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督和控制的作用?！?br/>　　
　　【主要參考文獻(xiàn)】
　　[1] 魏乾梅. 高等院?；窘ㄔO(shè)內(nèi)部控制的探索. 會計(jì)之友，2008，（2）.
　　[2] 白海泉.加強(qiáng)高校銀行貸款管理 防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn). 財(cái)會通訊，2007，（3）.
　　[3] 李金蘭.風(fēng)行海外的五種管理法則.中國工會財(cái)會，2007，（5）.