論我國公共政策制定中的公民參與

　　摘要：民主和法治是現(xiàn)代社會的發(fā)展方向，公民參與也逐漸成為公共政策制定中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。但由于我國現(xiàn)行政策制定制度的不完善，導(dǎo)致公民參與程度不夠、參與群體不均衡等問題出現(xiàn)。文章以“五一”黃金周的取消為例，通過對其分析，指出現(xiàn)行公共政策制定與公民參與中存在的制約因素，并提出完善建議：即轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念、提高公民參與度、加快建設(shè)“電子政務(wù)”，以達(dá)到公民參與的民主化與科學(xué)化。
　　關(guān)鍵詞：公共政策制定；公民參與；“五一”黃金周
　　
　　Aristotle說“人是天生的政治動物”?，F(xiàn)今社會，政治已成為人們生活中十分重要的一部分。隨著我國公共行政環(huán)境的變化和民主政治的發(fā)展，公共政策已經(jīng)成為政府調(diào)控現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和進(jìn)行社會管理不可缺少的重要手段之一，其作用和影響愈來愈大。公共政策的制定需要民主化，而公共政策制定的民主化，從根本上講就是要擴(kuò)大公民參與。
　　
　　一、背景資料
　　
　?。ㄒ唬﹩栴}的提出
　　2007年11月9日，國家法定節(jié)假日調(diào)整方案（草案）在新華網(wǎng)、人民網(wǎng)、國家發(fā)改委等網(wǎng)站上公布，并向社會各界征求意見，引起了強(qiáng)烈反響。調(diào)整的主要內(nèi)容包括：國家法定節(jié)假日總天數(shù)增加1天，即由目前的10天增加到11天。對國家法定節(jié)假日時(shí)間安排進(jìn)行調(diào)整：元旦放假1天不變；春節(jié)放假3天不變，但放假起始時(shí)間由農(nóng)歷年正月初一調(diào)整為除夕；“五一”國際勞動節(jié)由3天調(diào)整為1天；“十一”國慶節(jié)放假3天不變；清明、端午、中秋增設(shè)為國家法定節(jié)假日，各放假1天。允許周末上移下錯(cuò)，與法定節(jié)假日形成連休。
　　網(wǎng)絡(luò)調(diào)查時(shí)間從11月9日到11月15日晚12點(diǎn)，截至到晚上8點(diǎn)，具體調(diào)查結(jié)果如表1。
　?。ǘ﹩栴}的分析
　　從調(diào)查結(jié)果來看，網(wǎng)友們對“國家法定節(jié)日增加一天”絕大部分持支持態(tài)度，對于“保留十一和春節(jié)兩個(gè)黃金周”，幾大網(wǎng)站上的支持率都在80%以上。對于“傳統(tǒng)節(jié)日連休3天小長假”，也獲得了至少七成的支持率。“國家推行帶薪休假制度”，更是獲得了高達(dá)90.24%的支持率，說明普通民眾對這一制度及早實(shí)施的殷切希望。而從參與調(diào)查的網(wǎng)友職業(yè)來看，國企員工、私企員工和事業(yè)單位工作人員等是參與調(diào)查的主體，但我國最大的社會群體——農(nóng)民的意見在此卻沒有特別明顯的體現(xiàn)。由此可見，這次關(guān)于“五一”黃金周的網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查雖然體現(xiàn)了公共政策制定中的公民參與，但在具體細(xì)節(jié)方面還存在一些問題。
　　1、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查存在缺陷。網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查這種調(diào)查形式雖然有范圍廣、成本低、時(shí)效性強(qiáng)等特點(diǎn)，但其本身也存在一定的缺陷。農(nóng)民是我國最大的社會群體，但農(nóng)民上網(wǎng)的很少。中國社科院社會政策研究中心研究員唐均說：“科學(xué)的數(shù)據(jù)來源于科學(xué)的調(diào)查方式，隨機(jī)抽樣調(diào)查獲取的數(shù)據(jù)才比較準(zhǔn)確?！薄皣曳ǘü?jié)假日調(diào)整研究小組”雖然也有電話調(diào)查，但同樣要看是否是隨機(jī)抽樣調(diào)查。
　　2、問題逼人選擇“支持”。在問卷調(diào)查中，問題設(shè)置的合理與否在很大程度上也影響著調(diào)查結(jié)果。如表1第3題，“對于保留十一和春節(jié)兩個(gè)黃金周，您的態(tài)度是什么？”網(wǎng)友可以從“支持、反對、無所謂”三個(gè)答案中選擇。這恰恰回避了爭議最大的“五一”黃金周的廢存，自動把前提設(shè)置為“取消五一黃金周”。按照問卷設(shè)計(jì)的題目，公眾只能選擇“支持”。但以這樣的方法來拒絕大家對“取消五一黃金周”問題發(fā)表看法，本質(zhì)上并不高明，反而會使所謂的“征求民意”流于形式。
　　
　　3、農(nóng)民意見難以表達(dá)。由表1可以看出，此次參與網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查的主體是企、事業(yè)單位員工，占總?cè)藬?shù)的80%以上，而“其他”人員僅占18.99%，嚴(yán)重忽視了我國最大的社會群體—農(nóng)民的意見。當(dāng)前，我國的農(nóng)民從工作性質(zhì)上可以分為兩種：一是傳統(tǒng)意義上靠耕種為生的農(nóng)民；二是城市中的農(nóng)民工?！拔逡弧秉S金周對傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民來說，其取消與否并不影響正常耕種，但對農(nóng)民工來說卻很重要。因?yàn)椤拔逡弧逼陂g，北方是麥?zhǔn)諘r(shí)節(jié)，南方是插秧的尾聲，大部分農(nóng)民工可能要回去照顧農(nóng)活。因此，要聽取意見的話，就一定要去找那些表達(dá)意見比較困難的人。
　　由上述案例可以看出，雖然我國在公民參與政府政策制定方面已經(jīng)取得了一定的進(jìn)步，但公民參與的有效性尚未有較明顯的體現(xiàn)。雖然此次網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查的方式跟上了時(shí)代，但由于受傳統(tǒng)觀念、參與渠道等的影響，調(diào)查結(jié)果不能充分體現(xiàn)公民的集體意見?？梢?，我國公共政策的制定在實(shí)踐中還存在許多問題，需要在今后的發(fā)展過程中進(jìn)一步加強(qiáng)政策制定中的公民參與。
　　
　　二、我國公共政策制定中公民參與的制約因素
　　
　?。ㄒ唬﹤鹘y(tǒng)觀念影響
　　封建主義的政治文化經(jīng)過長期積淀所形成的“官本位”心理仍束縛著人們的思想。民眾普遍將公共政策作為政府控制的手段，認(rèn)為制定公共政策是政府的事情，公民與公共政策過程無關(guān)，而只應(yīng)接受公共政策的結(jié)果，忽視了公民應(yīng)有的參與權(quán)利。雖然此次關(guān)于“五一”黃金周存廢政策的制定采取了網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查的方式讓公民參與其中，也得到了相當(dāng)一部分民眾的支持。但公民參與公共政策制定的主動性和理性化程度不高，相當(dāng)數(shù)量的公民參與缺乏責(zé)任感，而是盲目參與。還有一部分公民沒有意識到自己是國家的主人，依附權(quán)威，主體意識差。
　　（二）群體參與不均衡
　　由于公民自身受教育程度、經(jīng)濟(jì)狀況、社會文化等因素的影響，我國公民參與公共政策制定存在著地域、行業(yè)、階層上的極大不平衡性。一般來說，受教育程度高、經(jīng)濟(jì)狀況好、社會地位高以及職業(yè)與政治關(guān)系較密切的公民參與意識相對較強(qiáng)。與之相對應(yīng)的弱勢群體由于各種局限無力也無機(jī)會參與公共政策的制定過程，特別是作為我國最大利益群體的農(nóng)民在政策制定過程中的參與尤其薄弱。
　?。ㄈ╇p方信息不對稱
　　信息時(shí)代雖然打破了傳統(tǒng)時(shí)期政府對信息的壟斷，但公民個(gè)人相對于政府而言，在信息量和信息處理能力方面仍處于劣勢。公民參與公共政策的一個(gè)前提條件是其對某項(xiàng)政策制定或執(zhí)行的背景、政策活動的信息有所了解，但在多數(shù)情況下，公民無法獲取與公共政策相關(guān)的真實(shí)信息。公民取得公共政策信息主要依賴政府，而政府卻是信息的壟斷者，并通過種種途徑來限制相關(guān)信息的輸出，直接導(dǎo)致公民獲取的公共政策信息不完整，進(jìn)而影響到公民的實(shí)際判斷。
　　（四）參與渠道不暢通
　　長期以來，由于我國公共政策的制定一直實(shí)行的是一種自上而下的體制，所以，雖然我國為保障公民有效參與政策制定出臺了一系列法律、法規(guī)，但在實(shí)際生活中，作為個(gè)體的公民參與公共政策制定的機(jī)會和渠道還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)社會發(fā)展的需要。目前我國公民參與地方政府政策制定的渠道，從實(shí)踐效果來看，未能完全發(fā)揮作用，人民表達(dá)自己意見的要求仍然無法得到充分滿足。
　　
　　三、完善我國公共政策制定中公民參與的對策
　　
　?。ㄒ唬┺D(zhuǎn)變觀念
　　在我國，一切權(quán)力屬于人民。但在傳統(tǒng)觀念影響下的“政府強(qiáng)位”與“社會弱位”面前，強(qiáng)化公民自身的參與意識，提高公民的素質(zhì)及其主人翁意識已成為一個(gè)值得關(guān)注的話題。政策制定不只是政府單方面的行為，而是兩者之間的互動過程。因此，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念要從公民和政府兩方面著手：培育公民的主體意識和參與意識，讓公民清楚地知道自己是國家的主人，能夠主動地實(shí)現(xiàn)其權(quán)利。轉(zhuǎn)變政府的角色，就是使政府以往的“統(tǒng)治者”、“控制者”變?yōu)橛邢薜墓芾碚吆凸卜?wù)者，以服務(wù)者和參與人的身份發(fā)揮公共服務(wù)和引導(dǎo)規(guī)劃作用。
　?。ǘ┩晟企w制
　　當(dāng)前我國公民參與體制尚不完善，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：完善法律法規(guī)，將公共政策制定的過程納入制度化的軌道，加強(qiáng)公民參與的制度化建設(shè)，使公民參與經(jīng)常化、制度化。完善決策聽證制度，建構(gòu)多方參與、互相制約的決策格局，完善聽證代表產(chǎn)生機(jī)制，提高聽證的透明度。擴(kuò)大參與范圍，使各類利益群體均有代表參與公共政策的制定，以達(dá)到政策的科學(xué)性與合理性。
　　（三）擴(kuò)大參與渠道
　　公民參與政策過程，是與政府互動的過程，這種互動需要一個(gè)特定的渠道來實(shí)現(xiàn)。公開政策信息，擴(kuò)大參與渠道才能使公民參與得到有力保障。政府應(yīng)該采用各種方式向公民發(fā)布信息，為公民提供各種資訊，最大程度滿足公民的知情權(quán)。擴(kuò)大公民參與渠道，使參與的形式多樣化，參與的主體多樣化，參與的意識有所提高。通過網(wǎng)絡(luò)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地發(fā)布信息，加強(qiáng)政府與公民的溝通。
　　（四）建設(shè)電子政務(wù)
　　目前，我國電子政府尚處于初級發(fā)展階段，因此政府應(yīng)加快電子政府建設(shè)的步伐，為公民參與公共政策提供更加方便快捷的渠道：政府各機(jī)關(guān)應(yīng)在最大范圍內(nèi)經(jīng)合法程序發(fā)展公用電子資料庫，擴(kuò)大信息資料的交換與流通，提供廣大公眾可利用的信息資源。推動政府信息和通訊網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，提供政府信息交換及資源共享的平臺。構(gòu)建電子政府相關(guān)法律法規(guī)體系，為電子政府的建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。加強(qiáng)公務(wù)員現(xiàn)代信息及通訊技術(shù)的教育和培訓(xùn)，提高公務(wù)員的信息素質(zhì)及應(yīng)用能力。
　　當(dāng)前，我國公共政策制定與公民參與正面臨種種困境，要實(shí)現(xiàn)政策制定的民主化與科學(xué)化還有很長的一段路要走。因此，根據(jù)我國政策制定的實(shí)際和現(xiàn)階段公民參與的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，構(gòu)建有序、高效的公民參與公共決策的模式，是現(xiàn)代社會民主政治建設(shè)的核心，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的前提條件。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、亞里士多德.政治學(xué)[M].商務(wù)