土地流轉(zhuǎn)制度對森林資源流轉(zhuǎn)體系構建的啟示

　　摘要：集體林權制度改革的成功有賴于森林資源流轉(zhuǎn)，文章借鑒土地流轉(zhuǎn)制度的經(jīng)驗教訓，認為森林資源流轉(zhuǎn)體系的構建應從制定流轉(zhuǎn)程序與規(guī)則、明確評估機制、建立流轉(zhuǎn)市場、確立糾紛協(xié)調(diào)機制、規(guī)范政府行為與職能、組建中介組織等方面入手。
　　關鍵詞：土地；流轉(zhuǎn)；集體林權；啟示
　　
　　當前，集體林權制度改革正在全國各地迅速鋪開，激發(fā)了林業(yè)的巨大生產(chǎn)潛力。在改革中，各省的確權發(fā)證工作困難較少，但在“四大服務體系”（林業(yè)經(jīng)營體系、林業(yè)服務體系、森林資源“三防”體系、森林資源流轉(zhuǎn)體系）建設方面還處于探索階段，如何建立和完善森林資源流轉(zhuǎn)體系是深化集體林權制度改革的關鍵之一。始于20世紀80年代家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責任制確立的土地流轉(zhuǎn)制度，可以為森林資源流轉(zhuǎn)體系提供有益借鑒。
　　
　　一、土地流轉(zhuǎn)制度概述
　　
　　我國《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等?！鞭r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是指在農(nóng)村土地所有權歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的情況下，將土地使用權從承包經(jīng)營權中分離出來，轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶或經(jīng)營者，其實質(zhì)就是農(nóng)村土地使用權的流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)制度是關于土地產(chǎn)權的轉(zhuǎn)移、讓渡的經(jīng)濟法律關系的總和，它主要解決土地產(chǎn)權（土地資源）的再配置問題。在我國，常見的土地流轉(zhuǎn)形式有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、租賃（包括反租倒包）等，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換主要是在農(nóng)戶之間自發(fā)地進行，而入股、租賃（反租倒包）則是依靠鄉(xiāng)村集體組織來推動。
　　目前，土地流轉(zhuǎn)制度的主要做法包括以下幾個方面。
　?。ㄒ唬┐_立土地使用權價值評估準則
　　其評估方法主要有市場比較法、成本逼近法、假設開發(fā)法、收益還原法等，市場開發(fā)法適用于熟地地價評估，成本逼近法適用于生地地價評估。
　?。ǘ┙⑼恋亓鬓D(zhuǎn)交易市場
　　通過建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心來搭建交易平臺，形成一個具有綜合服務功能的土地流轉(zhuǎn)交易市場。
　?。ㄈ┙⑼恋亓鬓D(zhuǎn)糾紛協(xié)調(diào)機制
　　可有效地解決部分農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛問題，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了保障。建立土地流轉(zhuǎn)糾紛機制需遵循“公平、公正、公開”的理念，堅持依法辦事，遵循相關的法律法規(guī)，建立自身糾錯機制，若雙方當事人對協(xié)調(diào)結果不服，可以向上級相關部門反映解決。
　　
　　二、土地流轉(zhuǎn)制度的績效和不足
　　
　?。ㄒ唬┩恋亓鬓D(zhuǎn)制度的績效
　　1、優(yōu)化配置土地資源。土地流轉(zhuǎn)有利于優(yōu)化組合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步走上“專業(yè)化分工、規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、企業(yè)化管理”的發(fā)展道路，實現(xiàn)土地資源的充分利用。土地流轉(zhuǎn)把閑置的土地資源“匯聚”到“種田能手”手里，能充分發(fā)揮“種田能手”的技術實力，提高勞動效率，增加土地產(chǎn)出。另外，通過土地流轉(zhuǎn)可以使轉(zhuǎn)移到其他行業(yè)就業(yè)的農(nóng)民出讓自己手中的土地，有利于土地的集約經(jīng)營，有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機械設備的使用，有利于吸引外來資金對本地農(nóng)業(yè)的支持，提高本地農(nóng)業(yè)的整體競爭力。
　　2、促進農(nóng)村社會分工專業(yè)化。亞當·斯密指出：“勞動生產(chǎn)力最大的改進，以及勞動在任何地方運作或應用中所體現(xiàn)的技能、熟練和判斷的大部分，似乎都是勞動分工的結果?！蓖ㄟ^土地流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)村中具有技術和經(jīng)營頭腦的農(nóng)民脫離祖祖輩輩依靠的土地而從事其他行業(yè)，而使對種田有“深入研究”的農(nóng)民專門從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這樣有利于提高農(nóng)村整體勞動生產(chǎn)率，促進農(nóng)村的繁榮。
　　3、大量解放勞動力。土地流轉(zhuǎn)改變了部分農(nóng)民的兼業(yè)狀態(tài)，把農(nóng)民從土地上解放出來，促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，有利于城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。通過土地流轉(zhuǎn)，使嚴重束縛于土地的大量勞動力獲得了“自由”，再加上國家對農(nóng)村與城市界限控制的松動（允許農(nóng)民進入城市），這為城市居民解決了許多“臟、累、苦”的工作，改善了城市居民的生活環(huán)境，同時也為農(nóng)民帶來了相對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較多的收入。
　?。ǘ┩恋亓鬓D(zhuǎn)制度的不足
　　1、政府的違規(guī)操作侵害了農(nóng)民的利益。在土地流轉(zhuǎn)過程中，有的基層政府沒有嚴格遵守國家政策法規(guī)的規(guī)定，擅自侵害農(nóng)民的合法利益。有些地方借土地流轉(zhuǎn)之名，發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)園區(qū)、休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)，實際上是繞過國家土地管理法規(guī)，進行房地產(chǎn)開發(fā)，改變了土地的農(nóng)業(yè)用途；更有甚者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或企業(yè)大面積圈地以后，又無力進行開發(fā)，任憑大量耕地荒蕪，造成農(nóng)民失地又失業(yè)。有的地方集體組織為了追求自身“利益最大化”，假借土地流轉(zhuǎn)之際，大肆“尋租”，嚴重侵害了農(nóng)民的利益，形成“與民奪利”的現(xiàn)象，損害了黨和政府在群眾中的威信。
　　2、失地農(nóng)民的可持續(xù)生存問題未受重視。在土地被征用之后，“失地農(nóng)民”應該怎樣生存和生活呢？有的基層政府采取“一補了之”的態(tài)度，并且補償費用很低，這是不可取的。崔智敏認為土地征用補償應該以市場價格為基礎來進行補償，并且還應該建立失地農(nóng)民的社會保障制度，保護失地農(nóng)民的合法權益，對失地農(nóng)民進行就業(yè)培訓等。基層政府在征用農(nóng)民土地之后，應該考慮他們的可持續(xù)發(fā)展問題，可以采取補償金入股的形式，到一定期限“分紅”，或者培訓“失地農(nóng)民”，讓他們擁有一技之長，能找到適合自己的工作，解決后顧之憂。
　　3、中介組織的缺位導致流轉(zhuǎn)不暢。近年來以各種形式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村耕地僅占農(nóng)戶家庭承包土地的6%-8%，一個重要的原因在于土地流轉(zhuǎn)中介組織匱乏。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在信息不通暢的現(xiàn)象，表現(xiàn)為想轉(zhuǎn)讓的找不到受讓方，想受讓的找不到轉(zhuǎn)讓方。很多想承包或者轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)戶大多是通過鄰居、親戚、朋友或者村干部獲取土地流轉(zhuǎn)信息，這樣得到的信息等待時間較長、信息容易失真。但如果通過農(nóng)村集體組織統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)，又可能存在農(nóng)村集體組織因潛在的利益驅(qū)動而發(fā)生 “尋租”的現(xiàn)象，致使農(nóng)民利益受到損害。中介組織的缺位讓農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)時需要支付較高的“搜尋和成交成本”，應該加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織建設的步伐。
　　
　　三、土地流轉(zhuǎn)制度對構建森林資源流轉(zhuǎn)體系的啟示
　　
　　土地流轉(zhuǎn)和森林資源流轉(zhuǎn)具有很大的相似性：二者都是對“權利”的流轉(zhuǎn)；都要在流轉(zhuǎn)之前進行評估；都需要一個流轉(zhuǎn)市場；都需要規(guī)范政府的行為。但是它們之間又存在一些不同之處：農(nóng)民和林農(nóng)對流轉(zhuǎn)需求的迫切性不同，相比之下，林農(nóng)對流轉(zhuǎn)需求更迫切一些，這很大程度上是由農(nóng)業(yè)和林業(yè)經(jīng)營特點決定的；土地流轉(zhuǎn)是對土地使用權的流轉(zhuǎn)，而森林資源流轉(zhuǎn)不僅對林地使用權流轉(zhuǎn)，還對林木所有權進行流轉(zhuǎn)；二者評估的準則不同，因為林業(yè)經(jīng)營具有自身的特殊性，所以評估準則具有很大差異。總的來說，二者在很多方面具有共性，森林資源流轉(zhuǎn)能從土地流轉(zhuǎn)中得到很多啟示。
　?。ㄒ唬┲贫ê侠砗戏ǖ牧鬓D(zhuǎn)程序與規(guī)則
　　土地流轉(zhuǎn)制度得以順利進行，合法合理的流轉(zhuǎn)程序和規(guī)則做出了很大貢獻，所以森林資源流轉(zhuǎn)要嚴格遵守《森林法》和《中華人民共和國土地管理法》的有關規(guī)定。有關部門應該制定一套合法合理的流轉(zhuǎn)程序和規(guī)則，責令各地嚴格遵守。具體建議如下：持有林權證的林農(nóng)向當?shù)亓謽I(yè)局建造的交易中心申請流轉(zhuǎn)，再向相關權威評估機構提出評估申請，進行評估之后就可在交易中心發(fā)布流轉(zhuǎn)信息，有意受讓者需向交易中心登記后參加競拍，最后出價最高者獲得該項林權，再當場簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，實現(xiàn)森林資源的順利流轉(zhuǎn)。
　?。ǘ┟鞔_評估機制
　　土地流轉(zhuǎn)的依據(jù)是對土地使用權的評估，而要進行森林資源流轉(zhuǎn)，就有必要對林地、林木進行客觀公正的評估。只有建立起一套大家公認的、權威的林地、林木評估機制，才能有效地防止森林資源資產(chǎn)的流失，保護林地產(chǎn)權權能分離后各方的產(chǎn)權權益。
　　
　　首先，依據(jù)國家法律法規(guī)和有關科研成果與資料，按照科學適宜的程序、標準和方法，建立林地、林木的技術、經(jīng)濟評價體系。
　　其次，確定林地、林木評估人員應該具有的相關資質(zhì)，為最終的評估結果確立一個可靠的保證。
　?。ㄈ┙⒖焖贂惩ǖ牧鬓D(zhuǎn)市場
　　正因為有一個土地流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)才能夠持續(xù)開展，森林資源流轉(zhuǎn)也需要建立一個快速暢通的流轉(zhuǎn)市場，為森林資源的流轉(zhuǎn)提供有效支撐。而森林資源流轉(zhuǎn)市場的建立，第一步需要建立一個交易中心，此交易中心應該具有一套完整的拍賣制度，以便保證林權拍賣交易的成功。
　　首先，明確拍賣雙方的資格。必須擁有經(jīng)過評估之后的林權的一方才可以成為委托人，具有一定經(jīng)濟實力的才可以成為買受人。
　　其次，交易中心有義務告知買受人拍賣方式和相關資料，以便使買受人充分了解和認識其競拍林權的情況，以便做出合理的出價。
　　再次，對拍賣現(xiàn)場進行有效地、積極地掌控，避免發(fā)生違反規(guī)則的事件，確保拍賣有序進行。
　　最后，拍賣成功之后，應該現(xiàn)場為雙方辦理相關流轉(zhuǎn)手續(xù)，以便從法律意義上認可交易行為，杜絕因手續(xù)問題造成日后的糾紛。
　?。ㄋ模┐_立糾紛協(xié)調(diào)機制
　　土地流轉(zhuǎn)制度得到糾紛協(xié)調(diào)機制的有效糾錯，促使土地流轉(zhuǎn)有序進行，借鑒其成功經(jīng)驗，森林資源流轉(zhuǎn)體系應該確立流轉(zhuǎn)糾紛協(xié)調(diào)機制，這可以有效保護處于弱勢地位的林農(nóng)，嚴格規(guī)范處于強勢地位的企業(yè)和政府部門的不法行為，并且糾紛協(xié)調(diào)機制可以把矛盾消滅在萌芽之中，不讓矛盾積累過深，過多消耗當事者雙方的精力和金錢，增進社會和諧。
　?。ㄎ澹┮?guī)范政府行為與職能
　　土地流轉(zhuǎn)過程中，因地方政府或基層違規(guī)操作，導致出現(xiàn)一些“與民奪利”的現(xiàn)象，這應該引起高度重視。在森林資源流轉(zhuǎn)中，有關部門應該嚴令各地政府規(guī)范自身行為和職能，不得“與民爭利”。對征用的林地應該建立經(jīng)濟補償機制，充分考慮市場、林地價格、林地供求關系等多方面的因素，制定一個合理的經(jīng)濟補償標準，并為林農(nóng)建立相應的社會保障制度，以便使林農(nóng)在喪失林地之后仍能持續(xù)的生產(chǎn)和生活，為森林資源流轉(zhuǎn)提供長期穩(wěn)定的保證。
　?。┙M建中介組織
　　當前阻礙土地流轉(zhuǎn)的因素之一是中介組織的缺乏，因中介組織的缺乏致使流轉(zhuǎn)雙方需要付出較多的“搜尋和成交成本”，森林資源流轉(zhuǎn)體系的構建應該吸取這個教訓，重視中介組織的作用。這可以按照國家自2007年7月1日起實行的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》以及國務院制定的《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》的相關要求，引導林農(nóng)根據(jù)自身實際需求組建林業(yè)經(jīng)濟合作組織，由林業(yè)經(jīng)濟合作組織行使森林資源流轉(zhuǎn)中介職能，以便更有效地溝通森林資源流轉(zhuǎn)雙方，降低流轉(zhuǎn)雙方的“搜尋和成交成本”。
　　
　　四、結論
　　
　　當前開展的全國性的集體林權制度改革正在改變過去不符合林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的制度安排，目的是尋求一種能最大限度地激發(fā)林農(nóng)積極性、最有效配置林業(yè)資源、實現(xiàn)林業(yè)最大收益的制度。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)制度可以為森林資源流轉(zhuǎn)體系的構建提供很好的示范和警示作用。今后需在土地流轉(zhuǎn)制度建設、森林資源流轉(zhuǎn)后的剩余勞動力轉(zhuǎn)移以及林農(nóng)社會保障制度建設等問題上作進一步的比較研究。
　　
　　參考文獻：
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