我國生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的突出問題與重大戰(zhàn)略對策

孫新章　周海林

摘要 30年的改革開放帶來了中國經(jīng)濟(jì)的空前繁榮。但是，在繁榮的背后則是沉重的生態(tài)環(huán)境代價和區(qū)域不公平性問題。在以人為本、構(gòu)建和諧社會的主旋律下，盡快建立健全生態(tài)補(bǔ)償制度，已經(jīng)成為促進(jìn)人與自然、人與人和諧共處和社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。事實(shí)上，我國于20世紀(jì)80年代初期就開始了對生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿鳎?jīng)過近20年的發(fā)展，也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但是，總體來看，我國在補(bǔ)償制度建設(shè)、補(bǔ)償主體確定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、融資等方面，都還沒有形成一套完整的體系與方法，生態(tài)補(bǔ)償措施尚沒有在我國的和諧社會建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。鑒于此，本文在對目前生態(tài)補(bǔ)償存在突出問題進(jìn)行深入分析并參考相關(guān)國際經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出了全面建立生態(tài)補(bǔ)償制度的戰(zhàn)略對策。即加快立法進(jìn)程，為生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)保駕護(hù)航；明確生態(tài)環(huán)境問題的輕重緩急，有序拓展生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)；加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償關(guān)鍵問題研究，為補(bǔ)償工作開展提供科技支撐；建立多元化的投融資渠道，使生態(tài)補(bǔ)償能得到持續(xù)的資金支持。

關(guān)鍵詞 生態(tài)補(bǔ)償；突出問題；戰(zhàn)略對策

中圖分類號 X171.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2008）05-0139-05

生態(tài)補(bǔ)償是當(dāng)前我國學(xué)術(shù)界和政府較為關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。生態(tài)補(bǔ)償作為解決發(fā)展中引發(fā)的“效率”與“公平”問題比較有效的環(huán)境管制手段，其基本原理是當(dāng)發(fā)展帶來外部環(huán)境不經(jīng)濟(jì)時，從發(fā)展中獲益一方應(yīng)對他人造成的外部環(huán)境損害進(jìn)行賠償；而當(dāng)一方為了保護(hù)環(huán)境放棄發(fā)展機(jī)會時，他有權(quán)獲取相應(yīng)的補(bǔ)償［1］。國外很早就開始了生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿髋c實(shí)踐，現(xiàn)已成為世界各國為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而廣泛采用的政策措施。我國于20世紀(jì)80年代初期開始了對生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿?，?jīng)過近20年的發(fā)展，現(xiàn)在也積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但是，總體來看，我國在補(bǔ)償主體確定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方法、資金來源、監(jiān)管措施等方面，都還沒有形成一套完整的體系與方法，我國的生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)仍處于初步發(fā)展階段，生態(tài)補(bǔ)償措施尚沒有在我國的可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的作用。鑒于此，本文在對我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿鳉v程與存在突出問題進(jìn)行深入分析基礎(chǔ)上，提出了全面建立生態(tài)補(bǔ)償制度的戰(zhàn)略對策，以期為政府的相應(yīng)政策制定提供依據(jù)。

1 建立生態(tài)補(bǔ)償制度客觀必然性與可行性

改革開放30年來，中國經(jīng)濟(jì)得到極快的發(fā)展，年均GDP增長9.7％，至2007年，中國GDP總量達(dá)到24.66萬億元，穩(wěn)居世界第四位。根據(jù)目前的發(fā)展趨勢，我國GDP總量將在2008年超過德國，在2012年后有可能超過日本，從而占據(jù)世界第二位。在2008博鰲亞洲論壇上，來自世界各地的政要、商界精英等用“不可思議”、“中國奇跡”、“歷史性變化”來形容中國的發(fā)展。但是，中國的這種快速發(fā)展是建立在大量消耗能源、資源和付出巨大環(huán)境代價的基礎(chǔ)之上。據(jù)估計，近年來我國每年因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失約為全國GDP的10%左右?！笆濉睍r期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)指標(biāo)大多超額完成，但環(huán)境保護(hù)的指標(biāo)沒有完成。長期積累的環(huán)境問題尚未解決，新的環(huán)境問題又在不斷產(chǎn)生。在這樣嚴(yán)峻的環(huán)境形勢下，要完成中國政府確定的“十一五”環(huán)境目標(biāo)任務(wù)是十分艱巨的。另外，改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)增長存在明顯的“馬太效應(yīng)”，社會分配不公的現(xiàn)象也日益嚴(yán)重。解決收入分配不公，從協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的角度考慮，就是要解決資源與環(huán)境的不公平使用問題。我國自然資源的空間分布與我國各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平錯位嚴(yán)重，由此便產(chǎn)生了生態(tài)的跨區(qū)占用及資源跨區(qū)流動。這種流動雖然符合資源利用效率最大化的經(jīng)濟(jì)原則，但由于忽略了資源所在區(qū)優(yōu)先利用的權(quán)利，對資源外流區(qū)未能給予足夠補(bǔ)償，致使資源的跨區(qū)流動加速了資源開發(fā)區(qū)與資源消費(fèi)區(qū)的發(fā)展水平差異，加劇了西部地區(qū)與東部地區(qū)發(fā)展的差距。

鑒于國內(nèi)資源與環(huán)境面臨的嚴(yán)峻形勢，中國再也不能以進(jìn)一步犧牲資源環(huán)境為代價來片面地追求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但我們也不可能要求全國各地為了保護(hù)環(huán)境而放棄發(fā)展。這是因?yàn)?，我國的?jīng)濟(jì)總量雖然已經(jīng)位居世界第四位，但人均GDP仍在100位左右，我國仍屬于中低收入發(fā)展中國家，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、消除貧困、改善人民生活仍舊是當(dāng)前中國政府面臨的主要任務(wù)。面對如此局面，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中我們必須在確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的同時，采取綜合而有效的環(huán)境控制措施，特別是市場機(jī)制的經(jīng)濟(jì)措施，即建立生態(tài)補(bǔ)償制度，以確保經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間、區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

當(dāng)前，建立生態(tài)補(bǔ)償制度的條件已經(jīng)成熟。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，建立生態(tài)補(bǔ)償制度，得到了黨中央、國務(wù)院的高度重視。溫家寶總理在2006年4月召開的第六次全國環(huán)境保護(hù)大會上的重要講話中明確指示：“要按照‘誰開發(fā)誰保護(hù)、誰破壞誰恢復(fù)、誰受益誰補(bǔ)償、誰排污誰付費(fèi)的原則，完善生態(tài)補(bǔ)償政策，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。”在十七大報告中，也明確提出了要“建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”。另外，近些年來全國人大和政協(xié)關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議和提案逐年上升，在2008年兩會提案中，關(guān)于節(jié)能減排、生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境保護(hù)的建議最為集中。這些建議和提案充分反映了建立生態(tài)補(bǔ)償制度已經(jīng)具備了廣泛的社會基礎(chǔ)。

2 我國對建立生態(tài)補(bǔ)償制度的探索

早在1983年，針對采礦業(yè)對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重影響和破壞，云南省以昆陽磷礦為試點(diǎn)，每噸礦石征收0.3元，用于采礦區(qū)植被恢復(fù)及其他生態(tài)破壞的恢復(fù)治理［2］，這可視為我國探索生態(tài)補(bǔ)償政策的開始。隨后，又有一些?。▍^(qū)）陸續(xù)開始征收針對礦產(chǎn)開發(fā)的補(bǔ)償費(fèi)用。如1989年，江蘇省制定并實(shí)施《江蘇省集體礦山企業(yè)和個體采礦業(yè)收費(fèi)試行辦法》，規(guī)定對集體礦山和個體采礦業(yè)開始征收礦產(chǎn)資源費(fèi)和環(huán)境整治基金；1990年，福建省決定對國營、集體和個體煤礦征收“生態(tài)環(huán)境保護(hù)費(fèi)”；1992年廣西壯族自治區(qū)開始對鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山和個體采礦企業(yè)實(shí)行排污費(fèi)征收制度；1993年國務(wù)院批準(zhǔn)在晉陜蒙接壤地區(qū)的能源基地試行生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策等［3］。

對森林生態(tài)效益的補(bǔ)償是我國較早開始探索的另一種生態(tài)補(bǔ)償形式?；趯ι稚鷳B(tài)效益認(rèn)識的逐步加深，在1989年四川樂山的一次學(xué)術(shù)研討會上，森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)恼咚悸繁徽教岢觥５?995年，該思路寫入了《林業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革總體綱要》，1995-1997年，在經(jīng)過林業(yè)部門有關(guān)人員的努力下，財政部和林業(yè)部向國務(wù)院呈報了《森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金征收管理暫行辦法》，1998年森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金正式寫入了《森林法》，從而為開展森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度奠定了法律基礎(chǔ)［4］。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代中期以來，由于長期偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而帶來的生態(tài)環(huán)境問題日漸突出，并導(dǎo)致了一系列的生態(tài)災(zāi)難，其中較為突出的就是1998年長江流域的特大洪水和2000年春季北方地區(qū)的沙塵暴。在這一宏觀背景下，我國政府在20世紀(jì)90年代末啟動了以退耕還林、天然林保護(hù)為代表的一系列大型生態(tài)建設(shè)工程，其涉及區(qū)域之廣，政府投入力度之大，史無前例。近些年來，除了大型的林業(yè)工程之外，我國還在其他領(lǐng)域開展了一系列的生態(tài)補(bǔ)償計劃或項(xiàng)目，如農(nóng)村新能源建設(shè)、水土保持補(bǔ)貼和農(nóng)田保護(hù)、退田還湖、退牧還草、飲用水源地保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)償?shù)龋?］。

2005年8月，浙江省政府在全國率先出臺了《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》，要求全省各地按照生態(tài)省建設(shè)的戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步加大生態(tài)補(bǔ)償力度。這是我國地方政府首次出臺以生態(tài)補(bǔ)償為主題的政策文件。2007年9月，國家環(huán)?？偩钟“l(fā)了《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。這是我國中央政府首次對開展生態(tài)補(bǔ)償措施發(fā)布指導(dǎo)性文件。其目的是通過試點(diǎn)工作，推動相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)的制定和完善，為全面建立生態(tài)補(bǔ)償制度奠定基礎(chǔ)。2008年4月，海南省有關(guān)部門確定了《海南省中部地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償管理辦法》和《海南生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架設(shè)計》并提交省政府和人大審議。一旦通過立法，海南省的生態(tài)補(bǔ)償將真正進(jìn)入可操作層面，從而將填補(bǔ)我國生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)缺乏立法保障的空白。

3 當(dāng)前我國在生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)中存在的主要問題

經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國在探索通過建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來促進(jìn)資源環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。但是，客觀地講，目前我國的生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)仍處于初步發(fā)展階段，生態(tài)補(bǔ)償措施尚沒有在我國的可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的重要作用。具體來看，目前我國的生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)主要存在以下四個問題。

3.1 生態(tài)補(bǔ)償政策本身存有缺陷

目前，我國由中央政府出臺的涉及生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容的相關(guān)政策有十余項(xiàng)，但除了《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》外，其他均不是以生態(tài)補(bǔ)償為目的而設(shè)計的。這些相關(guān)政策主要是從某一種生態(tài)要素或?yàn)閷?shí)現(xiàn)某一種生態(tài)目標(biāo)而設(shè)計的政策。如退耕還林、天然林保護(hù)、退牧還草、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等。現(xiàn)有的這些生態(tài)補(bǔ)償政策普遍帶有較強(qiáng)烈的部門色彩。在實(shí)際工作中就存在了這樣的現(xiàn)象，即：以部門的生態(tài)保護(hù)責(zé)任為目的進(jìn)行相應(yīng)的政策設(shè)計，并以國家有關(guān)規(guī)律法規(guī)的形式將這些部門性的政策固化，其結(jié)果往往會出現(xiàn)部門利益化和利益部門化的問題。《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》也只是部門性指導(dǎo)意見，不具有法律效力，中國的生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)缺乏有力的法律支撐。但是在國外，生態(tài)補(bǔ)償制度已經(jīng)得到了許多國家的立法支持，如日本、俄羅斯、瑞典、美國、法國、澳大利亞、比利時等［6～11］。

3.2 生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶^窄

目前我國的生態(tài)補(bǔ)償主要局限于退耕還林、天然林保護(hù)、礦區(qū)植被恢復(fù)等內(nèi)容，且僅在部分地區(qū)開展。一些提供了大量生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的地區(qū)、企業(yè)和個人，并沒有得到補(bǔ)償；與此同時，一些破壞生態(tài)系統(tǒng)功能的地區(qū)、企業(yè)和個人，也沒有得到相應(yīng)的處罰。然而，在國際上，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施范圍已經(jīng)很廣。如美國在農(nóng)業(yè)、自然環(huán)境保護(hù)、采掘業(yè)、流域水管理、環(huán)境污染防治等領(lǐng)域廣泛建立了補(bǔ)償機(jī)制，歐盟對有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、傳統(tǒng)水土保持措施、甚至地邊田梗生物多樣性的保護(hù)措施等，日本在造林、水污染防治、自然保護(hù)區(qū)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，哥斯達(dá)黎加為保護(hù)森林和減輕溫室氣體排放而建立的可確認(rèn)貿(mào)易補(bǔ)償制度(Certified Tradable Offsets, CTOs)，巴西、奧地利、瑞典、丹麥、荷蘭和德國等國將收入稅向危害環(huán)境稅或生態(tài)稅轉(zhuǎn)移等［8～15］。

3.3 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定不合理

我國目前生態(tài)服務(wù)定價機(jī)制很不完善，主要是政府的行政定價，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過于單一。以生態(tài)公益林補(bǔ)償為例，目前在各個試點(diǎn)省采用了統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（5元/畝），這不能充分反映各地的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)區(qū)位條件的差異。在退耕還林中，全國也僅采用了南、北兩個標(biāo)準(zhǔn)。政府盡管考慮到了南北兩地退耕還林存在著機(jī)會成本的差異，但這個標(biāo)準(zhǔn)過于粗略，遠(yuǎn)不能反映南北地區(qū)內(nèi)部各區(qū)域之間退耕還林的機(jī)會成本差異，其結(jié)果是，對一些北方地區(qū)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏高，而對一些南方地區(qū)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則偏低，使過度補(bǔ)償與補(bǔ)償不足現(xiàn)象并存，這不僅耗費(fèi)了寶貴的財政資源，而且大大弱化了生態(tài)補(bǔ)償?shù)募钭饔谩Ｔ谏鷳B(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，國外有一些經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。以美國的環(huán)保休耕計劃(Conservation Reserve Programme, CRP)為例［10］，政府并不統(tǒng)一規(guī)定一個補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而只是根據(jù)不同地方耕地生產(chǎn)條件和土地特征，確定每一類型耕地的單位年最高補(bǔ)償金額。然后，美國政府借助競標(biāo)機(jī)制和遵循農(nóng)戶自愿的原則來確定與各地自然和經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這種方式確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是農(nóng)戶與政府博弈后的結(jié)果，化解了許多潛在的矛盾。

3.4 融資渠道單一

我國的生態(tài)補(bǔ)償融資渠道主要有財政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)基金兩種方式。其中，財政轉(zhuǎn)移支付是最為主要的生態(tài)補(bǔ)償資金來源。從目前我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付方式看，縱向轉(zhuǎn)移支付占絕對主導(dǎo)地位，即中央對地方的轉(zhuǎn)移支付，而區(qū)域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間的橫向轉(zhuǎn)移支付微乎其微。目前我國這種主要依靠中央對地方轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償融資方式，大大限制了生態(tài)補(bǔ)償?shù)某掷m(xù)開展。對比來看，在歐盟等其他國家和地區(qū)，實(shí)際上非政府組織和地方政府在生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮著相當(dāng)大的作用，企業(yè)與地方政府，企業(yè)與農(nóng)場主之間為保護(hù)環(huán)境而達(dá)成的諸多契約構(gòu)成了生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕究蚣?。例如，在德國巴伐利亞州的Mittelfranken地區(qū)，環(huán)境保護(hù)的政策措施及資金來源是由一個農(nóng)民協(xié)會來負(fù)責(zé)；法國的Perrier公司為了能獲得持續(xù)的清潔水源，給上游地區(qū)的森林所有者提供了一定數(shù)量的補(bǔ)償金。類似的補(bǔ)償方式在哥斯達(dá)黎加、哥倫比亞、澳大利亞、美國、巴西等國家和地區(qū)均廣泛實(shí)施［1］。這種多元化的補(bǔ)償方式使得補(bǔ)償資金不再單純由政府負(fù)擔(dān)，既減輕了政府的財政壓力，又體現(xiàn)了社會公平。

4 促進(jìn)我國生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的重大戰(zhàn)略對策

4.1 加快立法進(jìn)程，為生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)保駕護(hù)航

要全面建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，首先必須建立并完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?、法律、法?guī)等保障機(jī)制。目前，生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄒ殉蔀楫?dāng)務(wù)之急，急需以法律形式將補(bǔ)償范圍、對象、方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施確立下來。考慮到法律出臺的程序性和生態(tài)補(bǔ)償工作的急需程度，生態(tài)補(bǔ)償立法可考慮分兩步走：一是在環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方的一些試點(diǎn)情況，研究制定以國務(wù)院名義下發(fā)的關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼咝晕募?，如可考慮出臺《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償制度的若干意見》，進(jìn)一步明確生態(tài)補(bǔ)償對于生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的意義與近期需要重點(diǎn)開展的領(lǐng)域和地區(qū)；二是在目前工作的基礎(chǔ)上，不斷完善各部門的工作，爭取出臺《生態(tài)補(bǔ)償法》，使生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)能得到法律的有力保障。

4.2 明確生態(tài)環(huán)境問題的輕重緩急，有序開展生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)西方發(fā)達(dá)國家的生態(tài)補(bǔ)償范圍很廣，特別是在歐盟，幾乎囊括了所有對環(huán)境友好的生產(chǎn)措施。但歐盟的這種補(bǔ)償政策是與其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力所密切相關(guān)的。從中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力看，我國當(dāng)前還不具備全面實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)臈l件。從目前情況看，我國在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償時重點(diǎn)不突出的問題比較嚴(yán)重。為此，在今后的工作中應(yīng)首先對我國的生態(tài)環(huán)境問題狀況進(jìn)行全面的評估，明確輕重緩急，根據(jù)評估結(jié)果確定補(bǔ)償?shù)膬?yōu)先序，使有限的補(bǔ)償資金用到刀刃上，提高補(bǔ)償資金利用效率。初步的設(shè)想是將全國的生態(tài)補(bǔ)償劃分為三個級別：

第一，優(yōu)先補(bǔ)償項(xiàng)目。對于一些已經(jīng)非常突出的生態(tài)環(huán)境問題，或者不及時制止將可能導(dǎo)致極其嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境后果的行為，進(jìn)行優(yōu)先補(bǔ)償。第二，重點(diǎn)補(bǔ)償項(xiàng)目。對于一些生態(tài)問題較為嚴(yán)重的地區(qū)或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境具有顯著影響作用的行為，進(jìn)行重點(diǎn)補(bǔ)償。第三，拓展性補(bǔ)償項(xiàng)目。對于一些在一定程度上有利于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的行為或措施，進(jìn)行補(bǔ)償（見表1）。

4.3 加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償關(guān)鍵問題研究，為補(bǔ)償工作開展提供科技支撐補(bǔ)償主體劃分（即誰補(bǔ)給誰）與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（即補(bǔ)多少）制定是實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償最為核心的內(nèi)容，同時也是最難確定的內(nèi)容。由于生態(tài)環(huán)境服務(wù)或產(chǎn)品屬于公共物品，不僅在我國，甚至在西方發(fā)達(dá)國家也存在著產(chǎn)權(quán)界定困難的問題。在產(chǎn)權(quán)不明晰的情況下，補(bǔ)償主體的劃分工作將可能引起區(qū)域間或產(chǎn)業(yè)間相互扯皮，乃至無休止的爭吵。進(jìn)一步完善所有權(quán)制度，改變目前生態(tài)環(huán)境服務(wù)所有權(quán)“虛擬”、產(chǎn)權(quán)不明晰的狀況，是科技攻關(guān)的一個重要方向。對于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定問題，由于我國各地氣候與自然資源狀況千差萬別，這使區(qū)域之間生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能差異很大。另外，生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能也與特定的經(jīng)濟(jì)社會條件息息相關(guān)。因此，應(yīng)結(jié)合優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)的劃分工作，深入開展全國層面的生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能與跨區(qū)占用研究，摸清我國不同類型區(qū)究竟給人類提供多少生態(tài)環(huán)境服務(wù)，以及流域之間、區(qū)域之間的相互利用關(guān)系，為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定提供必要的科技支撐。

4.4 建立多元化的投融資渠道，使生態(tài)補(bǔ)償能得到持續(xù)的資金支持能否得到持續(xù)的資金支持是生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目能否啟動和維持下去的最終決定因素。目前我國單一的融資渠道使得生態(tài)補(bǔ)償僅能在一些重大的生態(tài)項(xiàng)目或生態(tài)問題上展開，且不能充分體現(xiàn)“受益者付費(fèi)”的原則。參考國際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合中國實(shí)際，我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜谫Y方式應(yīng)該向國家、集體、非政府組織和個人共同參與的多元化投融資機(jī)制轉(zhuǎn)變，拓寬生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)投入渠道。例如，可考慮根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及流域上下游位置，開征一種有差別的生態(tài)環(huán)境建設(shè)稅，培育和發(fā)展生態(tài)資本市場，等等。另外，加強(qiáng)對外合作交流，爭取國際性金融機(jī)構(gòu)優(yōu)惠貸款和民間社團(tuán)組織及個人捐款，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

（編輯：王興杰）

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