不同糧食分區(qū)間的耕地保護(hù)外部性補(bǔ)償機(jī)制研究

朱新華　曲福田

摘要 糧食安全事關(guān)國(guó)計(jì)民生、社會(huì)安定，耕地保護(hù)的外部性補(bǔ)償是協(xié)調(diào)糧食安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。本文從耕地保護(hù)和糧食安全的外部性出發(fā)，通過(guò)比較分析方法，將耕地保護(hù)的外部性補(bǔ)償界定在糧食主銷區(qū)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，旨在建立一套切實(shí)可行的補(bǔ)償途徑機(jī)制，實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)銷區(qū)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)展。①糧食主銷區(qū)的土地產(chǎn)出效率高于糧食主產(chǎn)區(qū)， 因而具有對(duì)主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)條件和意愿；②通過(guò)GDP增長(zhǎng)提成、機(jī)會(huì)成本稅及市場(chǎng)調(diào)節(jié)的途徑，可能為糧食主銷區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)所接受，從而實(shí)現(xiàn)基于糧食安全的耕地保護(hù)外部性的有效補(bǔ)償；③在補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)作上，要合理界定稅費(fèi)收交主體與額度，制定可行的征收辦法。由于糧食主產(chǎn)區(qū)在補(bǔ)償博奕中的弱勢(shì)地位，要強(qiáng)化基于市場(chǎng)途徑的產(chǎn)銷區(qū)補(bǔ)償中政府的調(diào)控作用。

關(guān)鍵詞 耕地保護(hù)；外部性補(bǔ)償；機(jī)制

中圖分類號(hào) F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104(2008)05-0148-06

作為農(nóng)業(yè)用途的耕地除了具有基本的生產(chǎn)功能外，還具有社會(huì)效益、生態(tài)效益。但耕地保護(hù)所帶來(lái)的社會(huì)效益、生態(tài)效益等無(wú)法以貨幣的形式得以體現(xiàn)，形成耕地保護(hù)收益的外部化（董德坤等，2004），因而存在耕地保護(hù)的外部性補(bǔ)償問(wèn)題。如何在中央和地方、糧食產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間合理配置為保障糧食安全所必須的成本支出，就成為糧食安全框架內(nèi)一個(gè)具有基礎(chǔ)性重要意義的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)政策問(wèn)題（李全根，2005）。

對(duì)耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)难芯?，基本上是基于兩個(gè)視角：一個(gè)是從耕地資源價(jià)值的內(nèi)涵出發(fā)，依據(jù)耕地保護(hù)的價(jià)值測(cè)算其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。孫海兵等研究認(rèn)為，應(yīng)以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益為標(biāo)準(zhǔn)，重新構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效益-成本核算體系，將流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的選擇價(jià)值與外部性納入評(píng)測(cè)范疇，使其在經(jīng)濟(jì)上得以體現(xiàn)（孫海兵等，2004）。王雨濠認(rèn)為，應(yīng)該建立耕地外部性補(bǔ)償?shù)募?lì)和約束機(jī)制，有效地促進(jìn)外部性內(nèi)在化（王雨濠，2007）。這些研究提出了耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)比較現(xiàn)實(shí)的思路，但沒(méi)有在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步形成補(bǔ)貼模型，也沒(méi)有提出具體實(shí)施的主體和機(jī)制。另一個(gè)視角是從耕地利用的機(jī)會(huì)成本出發(fā)。胡靖的研究認(rèn)為，由于糧食是一種特殊商品，耕地上生產(chǎn)的糧食，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值遠(yuǎn)不能通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格得到體現(xiàn)，由于存在現(xiàn)實(shí)的土地用途的可轉(zhuǎn)換性和農(nóng)民務(wù)工方式的可選擇性，糧食生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其貿(mào)易所得，政府應(yīng)該依據(jù)對(duì)機(jī)會(huì)成本的補(bǔ)償來(lái)控制糧食種植面積和產(chǎn)量，以保障糧食安全（胡靖，1998）。我國(guó)采取的是全國(guó)統(tǒng)一的耕地保護(hù)政策，忽略了不同地區(qū)耕地利用與保護(hù)的成本差異，土地管制基本上是以行政區(qū)域內(nèi)部管制為主，而對(duì)不同地區(qū)之間耕地保護(hù)的補(bǔ)償未見(jiàn)有系統(tǒng)的研究。張安錄提出在城鄉(xiāng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)交錯(cuò)區(qū)設(shè)置土地的可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán),并通過(guò)市場(chǎng)交易,使之既能控制農(nóng)地城市流轉(zhuǎn),又能兼顧農(nóng)地保護(hù)的公平與效率（張安錄，2002）；黃賢金等在研究區(qū)域土地用途管制方式中，設(shè)想建立可轉(zhuǎn)移的發(fā)展權(quán)和許可證制度（黃賢金等，2003）。這些研究雖然仍然是將耕地非農(nóng)化補(bǔ)貼界定在同一區(qū)域內(nèi)，但對(duì)地區(qū)間耕地保護(hù)補(bǔ)償具有較好的借鑒意義。本文將基于糧食安全的耕地保護(hù)外部性的補(bǔ)償界定在糧食主銷區(qū)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償，從補(bǔ)償主體、補(bǔ)償途徑、補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)機(jī)制等方面較為系統(tǒng)地提出了耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆桨?，?duì)調(diào)整我國(guó)目前的耕地保護(hù)和糧食安全政策，發(fā)揮不同糧食分區(qū)各自比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域和諧發(fā)展具有一定的參考價(jià)值。

1 糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)土地產(chǎn)出效率差異分析我國(guó)地域遼闊，由于地理、地貌、氣候等情況的不同，糧食生產(chǎn)條件亦不相同，加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異，形成了糧食生產(chǎn)與供應(yīng)不同的類型，按照糧食生產(chǎn)與消費(fèi)量的特征，國(guó)家發(fā)改委將全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）劃分為糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主銷區(qū)和糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)。糧食主產(chǎn)區(qū)包括河北、內(nèi)蒙、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川等13個(gè)省（自治區(qū)）；產(chǎn)銷平衡區(qū)包括山西、廣西、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等11個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）；糧食主銷區(qū)包括北京、天津、上海、浙江、福建、廣東、海南等7個(gè)?。ㄖ陛犑校?。由以上劃分可以看出，其中糧食主產(chǎn)區(qū)大多農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較為優(yōu)越，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平較高，近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，土地競(jìng)用越來(lái)越激烈。糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)多為經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西部地區(qū)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較為惡劣或有特殊飲食習(xí)慣的地區(qū)，土地利用較為粗放。糧食主銷區(qū)大多為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)中心城市和沿海發(fā)達(dá)城市，城市化水平較高，土地利用的集約化水平高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)、糧食安全的矛盾最為突出。為了分析比較優(yōu)勢(shì)，圖1對(duì)它們的土地產(chǎn)出效率差異進(jìn)行了測(cè)算。

由圖1可見(jiàn)，1996年以來(lái)，不同糧食分區(qū)單位土地面積上所承載的GDP總量均呈增加趨勢(shì)。2005年與1996年相比，單位土地面積上GDP產(chǎn)出，糧食主產(chǎn)區(qū)增長(zhǎng)1.8倍、主銷區(qū)增長(zhǎng)2.5倍、產(chǎn)銷平衡區(qū)增長(zhǎng)2.3倍。說(shuō)明各地區(qū)土地利用集約化程度都有了較大的提高。但不同糧食分區(qū)單位土地面積的GDP產(chǎn)出總量有較大差異。1996年，糧食主銷區(qū)單位土地面積GDP總量是主產(chǎn)區(qū)的4.6倍、產(chǎn)銷平衡區(qū)的9.6倍。2005年，糧食主銷區(qū)單位土地面積GDP總量是主產(chǎn)區(qū)的5.8倍、產(chǎn)銷平衡區(qū)的10.2倍。單位土地面積GDP產(chǎn)出的差異，實(shí)際上揭示了不同糧食分區(qū)土地保護(hù)的機(jī)會(huì)成本的差異。與主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)相比，糧食主銷區(qū)土地保護(hù)意味著要以犧牲更多的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為代價(jià)，因而耕地非農(nóng)化的驅(qū)動(dòng)力更為強(qiáng)大。相應(yīng)地，土地保護(hù)機(jī)會(huì)成本較小的地區(qū)，土地競(jìng)用的激烈程度則相對(duì)較小，土地保護(hù)的難度也相對(duì)較小。從經(jīng)濟(jì)區(qū)域化的趨勢(shì)而言，土地產(chǎn)出效率存在的巨大差異，也為尋求地區(qū)間經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償途徑提供了有益的線索。

2 不同糧食分區(qū)耕地保護(hù)補(bǔ)償途徑分析

不同糧食分區(qū)耕地保護(hù)的外部性補(bǔ)償可以從稅收政策和市場(chǎng)調(diào)節(jié)兩個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)。

2.1 機(jī)會(huì)成本稅

對(duì)糧食生產(chǎn)而言，因種植糧食而占用的耕地的機(jī)會(huì)成本，并不取決于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出水平，而是取決于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)水平。因此，糧食生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本是一種社會(huì)成本，對(duì)之實(shí)行補(bǔ)償是一種社會(huì)補(bǔ)償（胡靖，1998）。在很多國(guó)家，農(nóng)業(yè)的補(bǔ)償已經(jīng)成為財(cái)政中一項(xiàng)穩(wěn)定的用于農(nóng)業(yè)的開(kāi)支，但是我國(guó)卻沒(méi)有一項(xiàng)穩(wěn)定的、明確的稅收來(lái)源。因此，為了使糧食生產(chǎn)的機(jī)會(huì)成本得到社會(huì)穩(wěn)定的補(bǔ)償，就有必要設(shè)立相應(yīng)的稅收項(xiàng)目，使享受糧食安全好處的各個(gè)成員對(duì)糧食安全承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。鑒于此稅收主要針對(duì)糧食生產(chǎn)與發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)之間巨大的機(jī)會(huì)成本差異，并且糧食生產(chǎn)機(jī)會(huì)成本隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展而迅速上升，可將該稅收項(xiàng)目定名為“機(jī)會(huì)成本稅”，主要向糧食總量不能自給的糧食主銷區(qū)征收，用于對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的補(bǔ)償，從而建立有利于促進(jìn)區(qū)域土地利用效率提高或耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)約束機(jī)制。

下面以圖2來(lái)說(shuō)明機(jī)會(huì)成本稅在實(shí)現(xiàn)糧食主銷區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)理。

如圖2所示，MAC為實(shí)施耕地管制時(shí)耕地占用的邊際控制成本(人、財(cái)、物的投入等)。MAC隨著耕地用途管制制度的不斷實(shí)施，其邊際費(fèi)用則相應(yīng)遞減。MSC1、MSC2分別是糧食主銷區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)耕地占用的邊際社會(huì)成本，由于主銷區(qū)非農(nóng)化程度高，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，耕地資源稀缺程度更高，因而其曲線在糧食主產(chǎn)區(qū)之上。假如兩地實(shí)施耕地管制的邊際成本曲線一致，則通過(guò)稅收調(diào)節(jié)，糧食主銷區(qū)耕地占用在L1的水平上，糧食主產(chǎn)區(qū)在L2水平上，顯然，L2大于L1。上文已經(jīng)分析過(guò)，主銷區(qū)邊際耕地占用的GDP增長(zhǎng)遠(yuǎn)高于主產(chǎn)區(qū)，占用耕地對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用更大，因而有著擴(kuò)大耕地占用的趨向。假如主銷區(qū)要占用L2的耕地，則其稅費(fèi)水平將達(dá)到T3，即主銷區(qū)占用同樣的耕地，產(chǎn)生的稅收差T3-T2。因而，只要支付少于此值的費(fèi)用（即機(jī)會(huì)成本稅），主銷區(qū)就愿意向主產(chǎn)區(qū)提供補(bǔ)償，用于“購(gòu)買(mǎi)”土地非農(nóng)化 “指標(biāo)”，從而提高土地的產(chǎn)出效率。在這種情況下，從全國(guó)總體利益看，用同樣的耕地控制成本，產(chǎn)出了更多的GDP，實(shí)現(xiàn)了又快又好的發(fā)展。

2.2 GDP增長(zhǎng)提成

土地資源的投入是GDP增長(zhǎng)的重要因素，由于糧食生產(chǎn)與其它產(chǎn)業(yè)相比，具有明顯的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，GDP增長(zhǎng)對(duì)耕地占用不可避免。GDP增長(zhǎng)提成的設(shè)置是基于GDP增長(zhǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用以及其增長(zhǎng)所帶來(lái)的負(fù)的外部性，這里主要指因追求GDP增長(zhǎng)而帶來(lái)的耕地非農(nóng)化的代價(jià)性損失。通過(guò)實(shí)行GDP增長(zhǎng)提成，提高耕地占用效率，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)財(cái)富分配的公平性。由于我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在巨大差異，具有設(shè)置GDP增長(zhǎng)提成的條件和可能性?，F(xiàn)以圖3說(shuō)明GDP增長(zhǎng)提成在實(shí)現(xiàn)糧食主銷區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)理。

由圖3可以看出，MGS1為糧食主銷區(qū)邊際GDP增長(zhǎng)占用耕地，MGS2為糧食主產(chǎn)區(qū)邊際GDP增長(zhǎng)占用耕地，隨著GDP的增長(zhǎng)，主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)耕地邊際占用均呈下降趨勢(shì)。但主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)邊邊際曲線存在明顯差異。同樣占用耕地為S1情況下，糧食主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)出的GDP分別為G1和G2，其差距為G1-G2。從加快發(fā)展國(guó)家利益出發(fā)，傾向于由主銷區(qū)占用耕地，而主產(chǎn)區(qū)保護(hù)耕地。在產(chǎn)出同樣GDP(G1)的情況下，糧食主銷區(qū)要占用S1的耕地，而糧食主產(chǎn)區(qū)要占用S2的耕地，其耕地占用差異為S2-S1，從保護(hù)耕地的角度出發(fā)，同樣傾向于由主銷區(qū)占用耕地，而主產(chǎn)區(qū)保護(hù)耕地。但如果這種傾向通過(guò)政策或其它措施得以實(shí)現(xiàn)，那么，主產(chǎn)區(qū)的GDP增長(zhǎng)權(quán)就受到了侵害，而主銷區(qū)的糧食安全的責(zé)任則沒(méi)有得到落實(shí)。假定主銷區(qū)為保障其糧食安全，其實(shí)際占用耕地?cái)?shù)量應(yīng)為S3，則其損失了GDP增長(zhǎng)值為G1-G3。而這部分耕地為主產(chǎn)區(qū)用于非農(nóng)化開(kāi)發(fā)，其GDP增長(zhǎng)為G4-G1。顯然，G1-G3大于G4-G2，總體上是不經(jīng)濟(jì)的，即占用了同樣的耕地，GDP產(chǎn)出量卻減少了。因而，從國(guó)家總體利益出發(fā)，就形成了主產(chǎn)區(qū)減少耕地占用，保障糧食安全，而主銷區(qū)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，對(duì)主產(chǎn)區(qū)實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)恼邉?dòng)因。而主銷區(qū)為了保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也就愿意花費(fèi)一定的費(fèi)用（少于GDP增長(zhǎng)所帶來(lái)的收益），從主銷區(qū)“購(gòu)買(mǎi)”耕地用于非┡┗。

2.3 基于市場(chǎng)貿(mào)易的補(bǔ)償途徑——產(chǎn)銷區(qū)購(gòu)銷協(xié)作

糧食是帶有公共產(chǎn)品屬性的特殊商品，通過(guò)明確公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)可以在一定程度上消除外部性。由于糧食的產(chǎn)權(quán)界限明確，通過(guò)市場(chǎng)要約形成的貿(mào)易關(guān)系，具有較低的運(yùn)作成本和較高的運(yùn)作效率，只要糧食購(gòu)銷雙方都信守承諾，在糧食總量和結(jié)構(gòu)正常波動(dòng)的情況下，可以通過(guò)市場(chǎng)主體發(fā)揮作用，保障全國(guó)的糧食安全供應(yīng)。從實(shí)際情況看，我國(guó)實(shí)行糧食安全省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，銷區(qū)政府在糧食安全上的責(zé)任，使其有與產(chǎn)區(qū)實(shí)行糧食購(gòu)銷協(xié)作的動(dòng)因。而糧食是產(chǎn)區(qū)主要的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品之一，是其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要依靠，因而產(chǎn)區(qū)有與銷區(qū)建立穩(wěn)定協(xié)作關(guān)系的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)。

(1)虛擬性價(jià)格補(bǔ)償。從單純的價(jià)格形成機(jī)制看,一個(gè)地區(qū)的糧食價(jià)格是其綜合生產(chǎn)能力與生產(chǎn)投入品的函數(shù),即其綜合生產(chǎn)能力越高，糧食生產(chǎn)成本投入越低，其糧食價(jià)格越低，在市場(chǎng)上越具有競(jìng)爭(zhēng)力。但從區(qū)域間耕地保護(hù)補(bǔ)償角度分析，兩個(gè)地區(qū)的糧食價(jià)格分別是其綜合生產(chǎn)能力、生產(chǎn)投入品及耕地使用的機(jī)會(huì)成本的函數(shù)。由于銷區(qū)的耕地保護(hù)機(jī)會(huì)成本遠(yuǎn)高于主產(chǎn)區(qū)，因而其生產(chǎn)的糧食價(jià)格必然會(huì)高于主產(chǎn)區(qū)（虛擬價(jià)格），從而不具備市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。這樣就形成了主銷區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)償?shù)膭?dòng)因。

(2) 產(chǎn)業(yè)扶持性補(bǔ)償。糧食生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)是主產(chǎn)區(qū)的主要經(jīng)濟(jì)支柱，發(fā)展糧食加工業(yè)，延長(zhǎng)糧食產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)侵鳟a(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。但主產(chǎn)區(qū)往往囿于經(jīng)濟(jì)實(shí)力、技術(shù)能力、居民素質(zhì)等方面的原因，糧食產(chǎn)業(yè)的潛能難以得到充分發(fā)揮。而銷區(qū)往往經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，同時(shí)出于糧食安全的考慮，有意向又有能力幫助主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)。

(3)糧食儲(chǔ)備性補(bǔ)償。儲(chǔ)備糧是中央及各級(jí)人民政府儲(chǔ)備的用于調(diào)節(jié)糧食供求總量，穩(wěn)定糧食市場(chǎng)，以及應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害或者其它突發(fā)事件等情況的糧食，是保障糧食安全的重要的物質(zhì)載體。用于儲(chǔ)備糧的費(fèi)用也是正常情況下各級(jí)政府為糧食安全所支付的主要支出。糧食的異地儲(chǔ)備，明確糧權(quán)為銷區(qū)所有，產(chǎn)區(qū)企業(yè)承擔(dān)保管責(zé)任，享有相應(yīng)的儲(chǔ)備費(fèi)用補(bǔ)貼，這是正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以外的補(bǔ)償。從產(chǎn)區(qū)角度看，糧食異地儲(chǔ)備，實(shí)際上增加了產(chǎn)區(qū)在糧食生產(chǎn)方面的收益，增強(qiáng)了保護(hù)耕地的動(dòng)力，因而具有耕地保護(hù)外部性補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。

3 不同糧食分區(qū)間耕地保護(hù)補(bǔ)償運(yùn)作機(jī)制

建立一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)流暢、有效率的機(jī)制對(duì)平衡糧食主產(chǎn)區(qū)利益關(guān)系具有重要意義。

3.1 機(jī)制建立的原則

耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)該體現(xiàn)以下基本原則：

(1) 中央政府主導(dǎo)的原則。糧食作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在其價(jià)格形成中，市場(chǎng)是失靈的。一般地 說(shuō)，主銷區(qū)享受了糧食安全帶來(lái)的好處，卻無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)本身的機(jī)制承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。這種市場(chǎng)失靈必須通過(guò)政府管理的介入來(lái)得到糾正，由中央政府在主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)之間采取差別化的政策來(lái)調(diào)節(jié)其利益關(guān)系，使兩者之間實(shí)現(xiàn)可以接受的利益均衡。

(2)不同糧食分區(qū)責(zé)、權(quán)、利相一致的原則。目前，我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間存在比較嚴(yán)重的權(quán)、益失衡問(wèn)題。這些失衡主要表現(xiàn)在：①糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展權(quán)的部分喪失。與糧食主銷區(qū)相比，主產(chǎn)區(qū)種植糧食的比例更高，由于種植糧食與其它產(chǎn)業(yè)存在巨大的產(chǎn)出和效益差異，必然在一定程度上影響到其經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，而這種發(fā)展權(quán)的喪失不可能通過(guò)市場(chǎng)途徑得到補(bǔ)償。而糧食主銷區(qū)則通過(guò)“搭便車”，享受到了糧食安全帶來(lái)的好處。②我國(guó)糧食生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)中的超經(jīng)濟(jì)行為，使糧食主產(chǎn)區(qū)利益難以得到保證。無(wú)論在糧食緊缺或?qū)捲５那闆r下，糧食主產(chǎn)區(qū)都不可能實(shí)現(xiàn)超額利潤(rùn)，而且連社會(huì)平均利潤(rùn)也難以實(shí)現(xiàn)。③通過(guò)市場(chǎng)的糧食貿(mào)易，糧食主產(chǎn)區(qū)利益向主銷區(qū)轉(zhuǎn)移。為了扭轉(zhuǎn)糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)利益失衡的趨勢(shì)，在制定基于糧食安全的耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制過(guò)程中，一定要充分考慮主產(chǎn)區(qū)利益向主銷區(qū)流失的實(shí)際，由主銷區(qū)向主產(chǎn)區(qū)提供適當(dāng)數(shù)量與形式的補(bǔ)償，以充分體現(xiàn)主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)在糧食安全上責(zé)任對(duì)等的政策設(shè)計(jì)。

(3)發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)的原則。糧食屬于土地密集型產(chǎn)品。根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)理論，銷區(qū)應(yīng)當(dāng)用勞動(dòng)密集型產(chǎn)品換取土地密集型產(chǎn)品。如果銷區(qū)也要實(shí)現(xiàn)糧食供應(yīng)的完全自給，就勢(shì)必要把有限的耕地資源從經(jīng)濟(jì)效益高、比較優(yōu)勢(shì)明顯的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)效益低、比較劣勢(shì)明顯的糧食生產(chǎn)上。而如果產(chǎn)區(qū)一味占用耕地發(fā)展其它產(chǎn)業(yè)，與銷區(qū)相比在耕地產(chǎn)出上具有明顯劣勢(shì)。因此，站在全局高度，從國(guó)家整體利益出發(fā)，必然需要通過(guò)糧食產(chǎn)銷區(qū)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在實(shí)現(xiàn)糧食安全的前提下，占用最少的耕地，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)更快、更好的發(fā)展。

(4)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的原則。在加強(qiáng)國(guó)家在耕地資源配置和糧食安全調(diào)控的同時(shí)，要注重充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在配置糧食資源中的基礎(chǔ)性作用。建立統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的糧食大市場(chǎng)，利用糧食批發(fā)市場(chǎng)上的糧源這一“動(dòng)態(tài)儲(chǔ)備”，保證糧食供需平衡。對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)而言，發(fā)育充分的糧食市場(chǎng)，為糧食生產(chǎn)者提供真實(shí)、及時(shí)的產(chǎn)需信息，對(duì)產(chǎn)區(qū)調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，延長(zhǎng)糧食產(chǎn)業(yè)鏈條都具有重要┮庖?。?/p>

3.2 補(bǔ)償機(jī)制框架

耕地保護(hù)補(bǔ)償實(shí)際上是糧食產(chǎn)銷區(qū)利益關(guān)系與承擔(dān)責(zé)任的重新調(diào)整，其利益流向與利益關(guān)系主體如圖4。

外部性補(bǔ)償?shù)睦嬷黧w主要包括三個(gè)方面：①地方政府（包括糧食主產(chǎn)區(qū)與糧食主銷區(qū)）及其內(nèi)部的糧食經(jīng)營(yíng)與占地企業(yè)；②糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)政府；③中央政府與糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)政府。實(shí)際上，涉及到外部性補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)上述這三個(gè)方面，如主銷區(qū)的糧食生產(chǎn)者、主產(chǎn)區(qū)的耕地占用企業(yè)、主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的糧食消費(fèi)者等等，但這三個(gè)主體在基于糧食安全的外部性補(bǔ)償中，利益關(guān)系更為直接，其行為對(duì)耕地占用、糧食安全的影響更為巨大，因而也就成為利益調(diào)整最為重要的對(duì)象，妥善處理好這三個(gè)方面的關(guān)系，就可以在很大程度上實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償機(jī)制的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.3 不同糧食分區(qū)耕地保護(hù)外部性補(bǔ)償機(jī)制

3.3.1 機(jī)會(huì)成本稅與GDP增長(zhǎng)提成

設(shè)想其運(yùn)作方式如下（見(jiàn)圖4）：

（1）合理界定機(jī)會(huì)成本稅與GDP增長(zhǎng)提成交納的主體。從保障糧食安全的思路出發(fā)，GDP增長(zhǎng)提成和機(jī)會(huì)成本稅的交納主體是糧食主銷區(qū)，其中，GDP增長(zhǎng)提成由主銷區(qū)政府按年度交給中央政府，再由中央政府支付給糧食主產(chǎn)區(qū)，用于與提高糧食綜合生產(chǎn)能力有關(guān)的投入。機(jī)會(huì)成本稅的交納主體，是主銷區(qū)占用耕地的企業(yè)或其它法人主體，由主銷區(qū)稅務(wù)部門(mén)代收，全額上交主銷區(qū)政府，再由主銷區(qū)政府交中央財(cái)政，用于補(bǔ)償糧食主產(chǎn)區(qū)。

（2）合理確定GDP增長(zhǎng)提成與機(jī)會(huì)成本稅的收取額度。GDP增長(zhǎng)提成與機(jī)會(huì)成本稅的收取，既要體現(xiàn)糧食主銷區(qū)對(duì)糧食安全的責(zé)任，為糧食安全承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，又要體現(xiàn)尊重地區(qū)差別，利于加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)雙贏的效果。具體說(shuō)，糧食主銷區(qū)通過(guò)GDP增長(zhǎng)提成和機(jī)會(huì)成本稅對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償，應(yīng)小于其從增加耕地占用中得到的經(jīng)濟(jì)收益，在此幅度內(nèi)確定合理的比例。比例的確定，要有充分的耕地信息為基礎(chǔ)，沒(méi)有科學(xué)的耕地信息支撐，就難以做出科學(xué)的決策。尤其是要對(duì)耕地占用的成本—效益、區(qū)域不同產(chǎn)業(yè)類型的用地需求做出準(zhǔn)確的分析。

（3）深入分析GDP增長(zhǎng)提成與機(jī)會(huì)成本稅使用環(huán)境。兩者可以綜合使用，也可以單獨(dú)使用。不同地區(qū)耕地占用的類型不盡相同，兩種方式各有其不同的適用環(huán)境。GDP增長(zhǎng)提成，比較充分地體現(xiàn)了地方政府在糧食安全中的責(zé)任，是以政府為單位收繳的，因而是“糧食安全省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的有效體現(xiàn)，在主銷區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的省份，執(zhí)行起來(lái)較為可靠，而在經(jīng)濟(jì)較為薄弱的省份，則較為困難。機(jī)會(huì)成本稅的交納主體是主銷區(qū)的企業(yè)或其它占用耕地的法人，從中國(guó)當(dāng)前的土地稅收體系看，這一制度若要得到實(shí)施，仍然需要不斷地探索。

（4）資金應(yīng)主要用于提高主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)能力，以保障全國(guó)的糧食供求平衡。以GDP提成或機(jī)會(huì)成本稅方式從主銷區(qū)向主產(chǎn)區(qū)提供的補(bǔ)償，主要包括三個(gè)方面的投入。一是用于對(duì)糧食生產(chǎn)者的補(bǔ)貼，刺激生產(chǎn)者對(duì)糧食生產(chǎn)的積極性，增加勞動(dòng)力投入，提高生產(chǎn)水平。二是用于提高糧食綜合生產(chǎn)能力。如增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施改造的投入，興修水利，改良土壤，購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)機(jī)械，建設(shè)農(nóng)業(yè)設(shè)施；增加對(duì)農(nóng)業(yè)科技研究和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的投入，提高科技對(duì)糧食生產(chǎn)貢獻(xiàn)率。三是用于對(duì)糧食生產(chǎn)組織或經(jīng)營(yíng)者的補(bǔ)貼，提高糧食生產(chǎn)的組織化程度及糧食產(chǎn)業(yè)化水平，增加糧食生產(chǎn)的附加值。

3.3.2 基于市場(chǎng)的產(chǎn)銷協(xié)作機(jī)制

糧食產(chǎn)銷區(qū)政府之間簽訂的購(gòu)銷協(xié)議的約束力很弱，穩(wěn)定的產(chǎn)銷合作機(jī)制除了產(chǎn)銷區(qū)之間的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)對(duì)接外，更重要的是必須引進(jìn)政府的調(diào)控機(jī)制（羅守全，2003）。

在具體運(yùn)作上，中央政府可以從包干給糧食產(chǎn)銷區(qū)的糧食風(fēng)險(xiǎn)金中，分別調(diào)出部分資金，作為雙方的履約風(fēng)險(xiǎn)基金。首先，中央政府通過(guò)糧食供需調(diào)查，測(cè)算出各地區(qū)的糧食常年余缺數(shù)量，經(jīng)地方政府認(rèn)定后，將其作為年度調(diào)入或調(diào)出糧食數(shù)量的考核指標(biāo)，并在一定時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定。中央政府根據(jù)各省糧食余缺量的大小，按比例提留一部分糧食履約風(fēng)險(xiǎn)金，根據(jù)各省的履約情況確定補(bǔ)償對(duì)象和補(bǔ)償數(shù)量。糧食產(chǎn)銷區(qū)分別根據(jù)本地糧食余缺的數(shù)量及具體品種，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上簽訂糧食購(gòu)銷合作協(xié)議。為鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，一個(gè)糧食主銷區(qū)可以同時(shí)與多個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)簽訂糧食購(gòu)銷合作協(xié)議，防止賣方壟斷市場(chǎng)。同樣，一個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)也可以與多個(gè)糧食主銷區(qū)簽訂糧食購(gòu)銷合作協(xié)議，防止買(mǎi)方壟斷。年度末，如果糧食主產(chǎn)區(qū)（主銷區(qū)）完成了年度調(diào)出（調(diào)入）的糧食數(shù)量，則將所提取的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金返還本省。對(duì)未完成年度調(diào)出（或調(diào)入）糧食數(shù)量的各省，視其實(shí)際完成情況給予部分返還或不返還，并將剩余部分用于獎(jiǎng)勵(lì)完成任務(wù)的地區(qū)。如果糧食產(chǎn)銷區(qū)都未能完成調(diào)入（調(diào)出）數(shù)量，可能會(huì)出現(xiàn)兩種情況：在糧食豐收之年，糧食主產(chǎn)區(qū)糧食銷售困難，積壓嚴(yán)重；在糧食歉收之年，糧食主銷區(qū)買(mǎi)糧困難，庫(kù)存薄弱。無(wú)論出現(xiàn)哪種情況，都會(huì)加劇糧食區(qū)域布局的不平衡，并可能導(dǎo)致糧食價(jià)格的劇烈波動(dòng)，不利于保護(hù)種糧農(nóng)民的利益，不利于國(guó)家糧食安全。這時(shí)，中央政府可視當(dāng)年糧食供需狀況做出增加或減少中央政府儲(chǔ)備糧的決策，利用收回的糧食履約風(fēng)險(xiǎn)金彌補(bǔ)儲(chǔ)備糧收購(gòu)或銷售過(guò)程中發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用。

（編輯：田 紅）

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