３０年來中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策及其效果分析

陳建成　劉進(jìn)寶　方少勇　李　強(qiáng)

摘要 回顧了我國農(nóng)村基本制度的變革和農(nóng)產(chǎn)品流通體制的改革，以及國家對農(nóng)業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào) 控的歷史，認(rèn)為從農(nóng)地制度變遷開始，最終建立的農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)制度，奠定了農(nóng)業(yè)持續(xù)30年 的發(fā)展基礎(chǔ)。21世紀(jì)以來以新農(nóng)村建設(shè)為主線的惠農(nóng)政策進(jìn)一步突出了“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的 主旨，從農(nóng)村財(cái)稅、文化教育、社會保障、基本建設(shè)、生態(tài)建設(shè)等各方面，制度變革成果帶 來的政策效應(yīng)逐漸深化，產(chǎn)生了農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)充足，人民生活改善，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕、收入提高 ，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展能力提高的效果。在此基礎(chǔ)上，分析了我國“三農(nóng)”問題的基本形勢， 認(rèn)為我國“三農(nóng)”政策會在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼續(xù)強(qiáng)化，將加大糧食生產(chǎn)扶持力度，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng) 業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長效機(jī)制，進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展制度框 架。

關(guān)鍵詞 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策；新農(nóng)村建設(shè)；“三農(nóng)”問題

中圖分類號 F310 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2008）05-0001-06

中國的改革開放，始于農(nóng)村改革，始于農(nóng)地制度的自發(fā)變遷和自下而上的需求誘致性制度變 遷。從十一屆三中全會開始到現(xiàn)在，中國改革已經(jīng)走過30年的歷程，從農(nóng)地制度的變遷開始 ，根本上變革了新中國成立以來的人民公社制度，逐步向市場化方向邁進(jìn)，并最終建立了農(nóng) 村市場經(jīng)濟(jì)制度。在這一過程中，與這種農(nóng)地制度變遷為核心的國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策也 在不斷變遷和完善，逐步形成了一套政策體系，推動(dòng)了中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且為 今后中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向更高的水平邁進(jìn)，打下了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

1 2000年以前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策回顧

1.1 農(nóng)村基本制度的變革

1.1.1 農(nóng)地制度變遷

農(nóng)村改革是從實(shí)行家庭承包責(zé)任制開始的。1978年，安徽省鳳陽縣農(nóng)民自發(fā)實(shí)行包產(chǎn)到戶的 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制開始，在《全國農(nóng)村人民公社經(jīng)營管理會議紀(jì)要》（1980年3月）、《關(guān)于 進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制幾個(gè)問題的通知》（1980年9月）和隨后的連續(xù)4年中央一 號文件的引導(dǎo)、推動(dòng)下，到1983年年底，94.5％的農(nóng)戶和99％以上的生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn) 承包責(zé)任制。以后，通過不斷實(shí)踐和完善，最終形成了農(nóng)村土地制度的家庭承包經(jīng)營為基 礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。

1.1.2 人民公社體制改革

1979年秋，四川省廣安縣向陽公社率先進(jìn)行人民公社體制改革試點(diǎn)，撤銷了人民公社，實(shí)行 政社分設(shè)，成立鄉(xiāng)人民政府，代表人民公社行使農(nóng)村基層政權(quán)的職能，同時(shí)成立鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合 社；生產(chǎn)大隊(duì)改為村，設(shè)村民委員會；生產(chǎn)隊(duì)成為獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作組織 。1982年12月，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過新憲法，明確規(guī)定鄉(xiāng)政府為農(nóng)村的 基層政權(quán)。這就為撤銷人民公社，設(shè)立鄉(xiāng)政權(quán)，制定了法律依據(jù)。1983年10月12日，中共中 央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求全國一律改人民公社為政 企分設(shè)。到1984年年底，全國99％的公社改為鄉(xiāng)，成立鄉(xiāng)人民政府；99％的生產(chǎn)大隊(duì)改為村 ，建立了村民委員會；生產(chǎn)隊(duì)一級名稱不同，多稱為生產(chǎn)組或村民小組，成為獨(dú)立的生產(chǎn)合 作經(jīng)濟(jì)組織。1985年6月，全國各地建立鄉(xiāng)政府的工作全部結(jié)束。

1.1.3 穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度[HT]

進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，各地15年的土地承包期已陸續(xù)到期。為此，中共中央、國務(wù)院于1993 年11月 下發(fā)了《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》，明確指出：在原定的耕地承包期 到期之后，再延長30年不變；開墾荒地、營造林地、治沙、改土等從事開發(fā)性生產(chǎn)的，承包 期可以更長；提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的辦法，允許土地的 使用權(quán) 依法有償轉(zhuǎn)讓。在1998年10月召開的黨的十五屆三中全會上，中央再次明確指出，要堅(jiān)定不 移地貫徹土地承包期再延長30年的政策，同時(shí)要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的 法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。

1.2 農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革

在農(nóng)村實(shí)行承包責(zé)任制的同時(shí)，政府放松了對農(nóng)產(chǎn)品流通的嚴(yán)格限制，恢復(fù)了農(nóng)村集貿(mào)市場 ，糧、棉、油以外的其他農(nóng)副產(chǎn)品開始了在城鄉(xiāng)集貿(mào)市場流通。與此同時(shí)，政府大幅度提高 了農(nóng)副產(chǎn)品收購價(jià)格，以改變長期以來存在的工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差。

1.2.1 農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革[HT][HJ*3/5]

1985年1月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》中規(guī)定：“除個(gè) 別品種外，國家不再向農(nóng)民下達(dá)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購派購任務(wù)，按照不同情況，分別實(shí)行合同定購和 市場收購?！倍ㄙ徱酝獾漠a(chǎn)品，允許自由上市。蔬菜、水果、生豬、水產(chǎn)品等，一律退出派 購，自由交易，價(jià)格放開。

1985年以后，隨著農(nóng)產(chǎn)品流通的市場化，我國農(nóng)村在市場發(fā)育、逐步掙脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛方 面取得了重要進(jìn)展。這主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是直接受國家計(jì)劃控制的農(nóng)產(chǎn)品越來越少， 市場調(diào)節(jié)范圍日益擴(kuò)大。二是農(nóng)村市場體系得到初步建立。1990年年底，在鄭州市創(chuàng)建了全 國第一家糧食批發(fā)市場，爾后又相繼在糧產(chǎn)區(qū)、糧食傳統(tǒng)集散地辦起了7個(gè)區(qū)域性糧食批發(fā) 市場。三是農(nóng)村市場主體的初步成長。

陳建成等：30年來中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策及其效果分析中國人口?資源與環(huán)境 2008年 第5期1.2.2 糧食流通體制改革

隨著農(nóng)產(chǎn)品流通體制的改革，糧食購銷制度也開始了漸進(jìn)的變革。1985年國家決定取消糧食 統(tǒng)購政策，實(shí)行“合同定購”，但在1985年底，國家賦予合同定購以國家任務(wù)的性質(zhì)，1990 年國務(wù)院正式?jīng)Q定把合同定購改為國家定購，明確規(guī)定完成國家定購是農(nóng)民應(yīng)盡的法律義務(wù) 。1993年，在十四大推動(dòng)的全面推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)號召下，糧食流通體制改革也加 大了改革的力度和步伐，核心內(nèi)容是實(shí)行“保量放價(jià)、購銷同價(jià)”政策。國家決定從1994年 開始，國家定購的糧食全部實(shí)行保量放價(jià)，即保留國家定購糧食的數(shù)量(500億公斤)，而收 購價(jià)格完全由市場供求形勢決定。至此，國家實(shí)行了40年之久的糧食統(tǒng)購政策宣告結(jié)束，糧 食流通體制完全實(shí)現(xiàn)了市場化。

1.2.3 農(nóng)產(chǎn)品最低收購價(jià)制度

針對農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，特別是在加入WTO以后，面對國際市場農(nóng)產(chǎn)品的競爭壓力，政府為防止 農(nóng)產(chǎn)品的“市場失靈”，加強(qiáng)了對農(nóng)業(yè)的支持與保護(hù)，以保護(hù)農(nóng)民的根本利益和維護(hù)國家糧 食安全，建立并逐步完善了糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品最低收購價(jià)制度。從2004年起，國家對重點(diǎn)糧 食品種在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購價(jià)政策。

1.3 加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)的宏觀調(diào)控，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

1.3.1 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

20世紀(jì)80年代中期，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制制度變遷的激勵(lì)下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連續(xù)多年大幅度增產(chǎn)， 全國糧食總產(chǎn)量由1978年的30 476.5萬t增長到了1985年的37 910.8萬t，出現(xiàn)了糧食等農(nóng)產(chǎn) 品結(jié)構(gòu)性過剩和農(nóng)村勞動(dòng)力剩余的問題。在此背景下，中央政府提出了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政 策。在種植業(yè)內(nèi)部，提出適當(dāng)降低糧食種植面積，增加經(jīng)濟(jì)作物面積；在大農(nóng)業(yè)內(nèi)部，改變 單一經(jīng)營種植業(yè)的局面，全面發(fā)展農(nóng)、林、牧、副、漁；在整個(gè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)中，改變單一經(jīng)營 農(nóng)業(yè)的模式，實(shí)行農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、服務(wù)業(yè)綜合發(fā)展。1987年，農(nóng)村工 業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到4 594億元，比1982年增長2.2倍，平均每年增長26.3 ％；占農(nóng)村社會總產(chǎn)值的比重，也由32.5％上升到50.8％；而從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力，則占 農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的20％以上。

1.3.2 積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營

針對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期存在的小規(guī)模生產(chǎn)和大市場之間的矛盾，提出了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng) 營方式，以改造傳統(tǒng)的自給半自給的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，使之和市場接軌，在家庭經(jīng)營的基礎(chǔ) 上，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、商品化和社會化。實(shí)踐證明，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是我國小農(nóng)生產(chǎn) 在市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)社會化大生產(chǎn)的有效組織形式，是農(nóng)村資源和生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)優(yōu)化 配置的重要方式，是把農(nóng)業(yè)和農(nóng)民引向市場、加快農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種有效途徑。

1.3.3 加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)的宏觀調(diào)控

國家為確保農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位穩(wěn)定，從1993年開始，國家建立了糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的專項(xiàng)儲備 制度和風(fēng)險(xiǎn)基金制度以及農(nóng)產(chǎn)品收購保護(hù)價(jià)政策，進(jìn)一步加強(qiáng)了農(nóng)產(chǎn)品商品生產(chǎn)基地建設(shè)和 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，實(shí)行了“米袋子”省長負(fù)責(zé)制和“菜籃子”市長負(fù)責(zé)制。進(jìn)入20世紀(jì)90年代 后，我 國農(nóng)業(yè)連續(xù)幾年大豐收，出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品賣難問題。針對這種情況，中央明確指出，在建立社 會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，要繼續(xù)堅(jiān)定不移地貫徹以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的方針，堅(jiān)定不移地把 農(nóng)業(yè)放在經(jīng)濟(jì)工作的首位。尤其是在1998年洪澇災(zāi)害之后，中央大幅度增加了對以水利建設(shè) 為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資。這些政策的實(shí)施，對改善農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件和外部市場環(huán)境， 保持農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定增長等，起到了重要作用。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保持農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，在“ 九五”期間，國家啟動(dòng)了天然林資源保護(hù)工程，并開始實(shí)施中西部地區(qū)的退耕還林（草）戰(zhàn) 略性結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2 新世紀(jì)以來以新農(nóng)村建設(shè)為主線的惠農(nóng)政策

新世紀(jì)以來，“三農(nóng)”問題受到黨和政府的高度重視。2002年，黨的十六大提出全面建設(shè)小 康社會 的任務(wù)之后，中國先后提出了“五統(tǒng)籌”的發(fā)展戰(zhàn)略、“以人為本的、全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)的 科學(xué)發(fā)展觀”和“構(gòu)建和諧社會”等發(fā)展思想；黨的十六屆五中全會確定了建設(shè)“生產(chǎn)發(fā) 展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村的目標(biāo)，并提出了“建 設(shè)社會主義新農(nóng)村”的任務(wù)，突出了“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”在新農(nóng)村建設(shè)中的地位，強(qiáng)調(diào)了“加 強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)”。在這些發(fā)展思想的指導(dǎo)下，2004-2008年連續(xù)5年出臺中央一號文件支 持農(nóng)業(yè)發(fā)展，制定了“少取、多予、放活”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的指導(dǎo)方針 及一系列惠農(nóng)政策。

2.1 農(nóng)村稅費(fèi)改革

農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容是取消各種收費(fèi)和稅收，即“四取消”，包括：取消城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；取 消 農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、資金；取消屠宰稅；取消 統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工。2005年在全國范圍內(nèi)免征牧業(yè)稅；從2006年開始，全國 范 圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅（煙草除外）。終結(jié)了延續(xù)2600多年農(nóng)民種田交稅的歷史。

2.2 加大財(cái)政支農(nóng)力度，實(shí)行“四補(bǔ)貼”和“一獎(jiǎng)勵(lì)”政策

“四補(bǔ)貼”是對種糧農(nóng)民給予直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼 ；“一獎(jiǎng)勵(lì)”是對糧食主產(chǎn)縣和財(cái)政困難縣鄉(xiāng)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助。良種補(bǔ)貼開始于2003年；種糧 直補(bǔ)開始于2004年，在全國29個(gè)省(市、區(qū))對種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼；農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼開始于2004年， 補(bǔ)貼范圍涉及全國31個(gè)省、區(qū)、市的500個(gè)縣。

2.3 加大農(nóng)村教育投入

農(nóng)村教育事關(guān)我國農(nóng)村的長期全面發(fā)展，在“構(gòu)建和諧社會”和科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，2000 年以來，國家一方面減免農(nóng)村義務(wù)教育收費(fèi)，另一方面加大了農(nóng)村教育投入。從2006年開始 ，全部免除西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，2007年這一政策在全國農(nóng)村普遍實(shí)行， 同時(shí)對貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)，并提出5年后我國農(nóng)村義務(wù)教育 將實(shí)現(xiàn)全免費(fèi)。

2.4 建立農(nóng)村社會保障體系

為推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，政府開始了全面構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系。2006年12月23日，中 國政府在中央農(nóng)村工作會議上首次明確提出，將積極探索建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系 ，在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度。同時(shí)，農(nóng)村新型合作醫(yī)療改革也在全國范圍內(nèi)迅 速展開，到2004年底，全國已有30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市在310個(gè)縣、市開展了新型農(nóng)村合 作醫(yī)療試點(diǎn)，共有6 899萬農(nóng)民實(shí)際參加了新型合作醫(yī)療制度，全國共籌集資金30.21億元。

2.5 加強(qiáng)農(nóng)村基本建設(shè)投入

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入主要體現(xiàn)在農(nóng)村電網(wǎng)改造、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)投入、農(nóng)村沼氣、飲 用水、道路、通訊等方面。

1998年以前，中國農(nóng)村電價(jià)普遍高于城市1倍左右。1998年10月，國務(wù)院確定了 農(nóng)村電網(wǎng)建 設(shè)與改造工程作為擴(kuò)大內(nèi)需的重要投資領(lǐng)域，第一批農(nóng)網(wǎng)改造工程覆蓋了全國所有的2 400 個(gè) 縣，共安排投資計(jì)劃1 893億元；從2002年開始，第二批農(nóng)村電網(wǎng)改造工程已經(jīng)啟動(dòng)，安排 資金約1 000億元，到2004年底基本完成農(nóng)村電網(wǎng)改造任務(wù)。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)是國家支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力而設(shè)立 的一 項(xiàng)長期發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目。1988年，為了改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增加大宗農(nóng)產(chǎn)品尤其是糧食的產(chǎn)量 ，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁，國務(wù)院決定設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金(后改為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金)，在全國進(jìn) 行有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，通過改造中低產(chǎn)田，適當(dāng)開墾宜農(nóng)荒地，改造 農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件，提高糧棉油等主要農(nóng)產(chǎn)品的綜合生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)，農(nóng)民增收。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002-2003年，全國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)共投入資金475．40億元。

2.6 進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)建設(shè)工程

惡劣的生態(tài)環(huán)境是制約我國欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的瓶頸之一。為保護(hù)生態(tài)，防止自然環(huán)境條件的 進(jìn)一步惡化，從1998年以來，中央政府實(shí)施了天然林資源保護(hù)、天然草原恢復(fù)和建設(shè)、重點(diǎn) 地區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合治理和京津風(fēng)沙源治理等生態(tài)建設(shè)工程，2001年起設(shè)立“森林生態(tài)效 益補(bǔ)助資金”，2000年全面實(shí)施天然林保護(hù)工程，2002年全面啟動(dòng)了退耕還林、退耕還草工 程。2006年12月國務(wù)院通過的西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃又明確提出了“鞏固發(fā)展退耕還林 、退牧還草成果，強(qiáng)化資源節(jié)約和綜合利用，加大環(huán)境保護(hù)力度，推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)?！?

2.7 全面深化農(nóng)村改革

2006年國家開始全面深化農(nóng)村改革，著力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革 ，鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)將放寬對種糧農(nóng)戶小額貸款的擔(dān)保條件和期限。進(jìn) 一步深化以農(nóng)村稅費(fèi)改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站（所）運(yùn)行機(jī)制，精 簡機(jī)構(gòu)和人員，5年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增。有條件的地方可加快推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政 管理體制和“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”財(cái)政管理方式的改革。

2.8 加強(qiáng)農(nóng)村精神文明

加強(qiáng)縣文化館、圖書館和鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、村文化室等公共文化設(shè)施建設(shè)，繼續(xù)實(shí)施廣播電視“ 村村通”和農(nóng)村電影放映工程。推動(dòng)實(shí)施農(nóng)民體育健身工程。進(jìn)一步完善村務(wù)公開和民主議 事制度，讓農(nóng)民群眾真正享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。到2010年，我國將基本實(shí) 現(xiàn)20戶以上的已通電自然村全部通廣播電視，全國農(nóng)村將實(shí)現(xiàn)一村一月放映一場電影的目標(biāo) 。農(nóng)村影院、文化館、圖書館等設(shè)施的普及也將把農(nóng)民的傳統(tǒng)日常生活大大拓展。

3 政策效果

30年來，以家庭承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的一系列農(nóng)村制度變遷極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,在提 高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、增加農(nóng)民收入、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力等多方面起到了很大的作用。

3.1 改變了農(nóng)產(chǎn)品長期的嚴(yán)重供給不足

農(nóng)村改革極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅度增加，1978-2006年，糧食 總產(chǎn)量由30 476.5萬t增加到了49 747.9萬t，棉花由216.7萬t增長到了674.6萬t，油料 產(chǎn) 量由521.8萬t增長到了3 059.4萬t。到2000年以來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了較長時(shí)間的穩(wěn)定 增長，農(nóng)產(chǎn)品供求實(shí)現(xiàn)了總量平衡、豐年有余的歷史轉(zhuǎn)變，到1999年，我國糧食人均占有量 連續(xù)達(dá)到和超過400 kg的世界平均水平；肉、蛋、奶的人均占有量分別達(dá)到47.5 kg，17 kg和5.7 kg。

特別是20世紀(jì)80年代初期，在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的激勵(lì)下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)超常規(guī)增長。從1978 年到普 遍實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的第2年開始，到1984年，我國糧食產(chǎn)量連續(xù)登上3億t，3.5億 t，4億t三個(gè)臺階，棉花產(chǎn)量增長近3倍，從217萬t增加到626萬t；油料從522萬t增加 到1 191萬t。

3.2 農(nóng)民收入增長顯著

我國農(nóng)村居民家庭人均純收入1978年為133.6元，到2006年達(dá)到了3 587元人民幣。

農(nóng)民收入增長最為顯著的是1978-1984年，在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的激勵(lì)下，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅 提高，農(nóng)民收入顯著增加。1978年末，全國農(nóng)民人均收入僅為133.6元，到1984年末，達(dá)到 了355.33元，扣除物價(jià)因素，年均增長15.35%。隨著農(nóng)民收入的增加，農(nóng)村居民生活普 遍得 到了改善，城鄉(xiāng)差距迅速縮小，城鄉(xiāng)居民收入比（以農(nóng)村為l）1978年為1∶2.37，1984年縮 小為1∶1.73；同期，城鄉(xiāng)居民生活消費(fèi)水平比（以農(nóng)村為1）也由1∶2.36縮小為1∶1.72。 這一時(shí)期，是新中國成立以來農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收最快的時(shí)期，被稱為超高速增長時(shí)期。

1985-1993年期間，農(nóng)民收入增長速度減緩，在扣除物價(jià)因素后，1985-1992年農(nóng)民的實(shí) 際收入增長11.53%，年均增長率為1.57%。1993年以后，農(nóng)民收入出現(xiàn)恢復(fù)性增長，但 后期增長乏力。

1993-2000年，扣除物價(jià)因素后，農(nóng)民收入年均遞增8.23%。這一時(shí)期，農(nóng)民收入較前一 階段有了較大幅度增加，但這一增長趨勢主要表現(xiàn)在前期，從1997年開始，農(nóng)民人均純收入 年增長速度逐年下滑，1997年農(nóng)民收入增長9.6%，到2000年僅增長1.95%，扣除物價(jià)因素， 只有1.54%。出現(xiàn)了前所未有的大幅度、快速、連續(xù)4年的增長速度下降。這一時(shí)期農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)也發(fā)生了一定的變化，農(nóng)民人均純收入中第一產(chǎn)業(yè)收入占總收入比重 下降，由1993年的63.97%，下降到了2000年的50.42%；工資性收入所占比重增加，由1993年 的21.1%，增加到了2000年的31.16%。收入結(jié)構(gòu)的變化說明農(nóng)民收入來源多樣化程度增加， 第 二、第三產(chǎn)業(yè)收入增長幅度超過了第一產(chǎn)業(yè)收入增長幅度；外出務(wù)工增加，務(wù)工收入增長快 速。

2000年以后，在中央政府“惠農(nóng)”政策的激勵(lì)下，農(nóng)民收入又開始了較快增長，農(nóng)民人均純 收入由2000年的2 253.42元，增長到了2006年的3 584.04元。

3.3 改善了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展能力

由于長期以來對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入欠帳太多，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施陳舊老化問題日漸明顯，水利設(shè) 施嚴(yán)重老化失修；而且農(nóng)村目前水土流失嚴(yán)重，地下水過度開采，土地荒漠化加劇，再加上 生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)面臨資源和生態(tài)環(huán)境惡化的雙重壓力。以耕地為例，目前，全國有 666個(gè)縣人均耕地低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的人均530 m²的警戒線；有463個(gè)縣人均耕 地 不足330 m²，人口生存的壓力導(dǎo)致毀林（草）開荒、圍湖造田，造成了嚴(yán)重的水土流 失。

針對這種狀況，2000年以來，政府加大了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，極 大地改善了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展能力。

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，特別是土地整治項(xiàng)目，有利于總體上提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，增加農(nóng)村可耕 地?cái)?shù)量，增加可灌溉耕地面積，改造了中低產(chǎn)田，提高了土地產(chǎn)出率，從而有效地促進(jìn)了農(nóng) 民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入的增加。

農(nóng)村電網(wǎng)改造，極大地提高了農(nóng)村居民的生活水平，家用電器在農(nóng)村得到了進(jìn)一步的普及； 同時(shí)促進(jìn)了農(nóng)村加工業(yè)的發(fā)展，有效增加了農(nóng)民收入。到2001年底，第一批農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)改 造工程完成，覆蓋了全國所有的2 400多個(gè)縣，使1 380萬無電人口用上了電，全國農(nóng)村低壓 線 損率也普遍從改造前的20％～30％降到了12％以下，加上農(nóng)村電價(jià)收費(fèi)方面的大力整頓，全 國農(nóng)村到戶電價(jià)每千瓦時(shí)平均下降了0．13元。

道路、飲水、沼氣、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，有效地改善了農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，促進(jìn)了貧 困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高了農(nóng)村人口的生活質(zhì)量。

3.4 大幅度減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)

1985年以前，由于中央對農(nóng)民實(shí)行低賦稅、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“放水養(yǎng)魚政策”，農(nóng)民年人均 社會負(fù)擔(dān)不超過當(dāng)年個(gè)人純收入總額的5％。而1986年以后，這種情況在實(shí)際執(zhí)行中被改變 了。1989年對湖北某鄉(xiāng)的調(diào)查表明，農(nóng)民人均純收入比1988年增長21％，而人均負(fù)擔(dān)比1988 年增長18％，人均實(shí)際負(fù)擔(dān)總額超過100元。在山東臨沂地區(qū)，1992年，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)超過1 60元，占上年個(gè)人純收入的20.5％。

21世紀(jì)以來，國家的一系列惠農(nóng)政策大幅度減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)村稅費(fèi)改革給農(nóng)民帶來了 “真金白銀”的實(shí)惠，2006年在全國徹底取消農(nóng)業(yè)稅后，取消了336億元的農(nóng)業(yè)稅賦，同時(shí) 取消了700多億元的“三提五統(tǒng)”和農(nóng)村教育集資等。

2006年，全國良種補(bǔ)貼規(guī)模達(dá)到40.7億元；國家安排糧食直補(bǔ)資金145億元；全國農(nóng)機(jī)具購 置補(bǔ)貼資金6億元。

2006年，全國財(cái)政安排農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)1 840億元，全部免除了西部地區(qū)和部分中部地區(qū) 農(nóng) 村義務(wù)教育階段5 200萬名學(xué)生的學(xué)雜費(fèi)，為3 730萬名貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書，對78 0萬名寄宿學(xué)生補(bǔ)助了生活費(fèi)。這是一項(xiàng)具有長遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義的重大決策。

4 現(xiàn)階段我國“三農(nóng)”問題形勢與政策走向

4.1 21世紀(jì)我國“三農(nóng)”問題的基本形勢

進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入新的階段，首先，我國人均GDP進(jìn)入1 000～3 000 美元 的新階段，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)快速增長期，城市化進(jìn)程也開始了快速推進(jìn)，全社會對 農(nóng)產(chǎn)品、特別是商品農(nóng)產(chǎn)品需求也出現(xiàn)了快速增加的局面。與此同時(shí)，我國農(nóng)產(chǎn)品供給形勢 仍然嚴(yán)峻，一方面，農(nóng)業(yè)資源不足，耕地資源快速減少，1996年，我國耕地總面積為1.30 億hm²，到2006年底，已降為1.22億hm²，10年間凈減少0.08億hm²，人均耕地面積僅 為世界平 均水平的40%。水資源嚴(yán)重不足，我國人均水資源擁有量2 100m³左右，而全球人均水資 源擁有量是8 000 m³，我們是世界平均水平1/4多一點(diǎn)。另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn) 資料價(jià)格出現(xiàn)較大幅度上漲，農(nóng)民種糧效益嚴(yán)重低下，務(wù)農(nóng)積極性下降。再有，國際市場對 國內(nèi)供給影響嚴(yán)重，加入WTO后的5年（2002-2007年）間，農(nóng)產(chǎn)品出口年 均增長14%，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口年均增長27%。2006年我國大豆進(jìn)口量已占國內(nèi)需求量的2/3， 棉花進(jìn)口量相當(dāng)于國內(nèi)產(chǎn)量的54%，進(jìn)口原木、鋸材分別相當(dāng)于國內(nèi)產(chǎn)量的70％，40％左右 。再有，農(nóng)民收入增長長期緩慢，2002-2007年，農(nóng)民收入5年增加1 500多元，而城鎮(zhèn) 居民2007年1年就增加了1 500多元，農(nóng)民5年增收趕不上城鎮(zhèn)居民1年；城鄉(xiāng)居民收入差距 拉 大，城鄉(xiāng)居民收入之比由2002年的3.1∶1上升到2007年的3.3∶1左右，是改革開放以來 最高水平。

4.2 未來“三農(nóng)”政策走向

針對我國“三農(nóng)”問題的現(xiàn)狀，本文認(rèn)為，我國“三農(nóng)”政策將會在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼續(xù)強(qiáng)化。 具體包括：

第一，加大糧食生產(chǎn)扶持力度。我國作為一個(gè)13億人口的大國，糧食安全問題需要時(shí)刻注意 ，特別是在目前全球存在糧食危機(jī)的狀況下，政府必將加大對糧食生產(chǎn)扶持，增加 農(nóng)民種糧效益，提高農(nóng)民種糧積極性。

第二，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。近幾十年來，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入 欠賬太多，水利等基礎(chǔ)設(shè)施老化嚴(yán)重。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)就必須繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，進(jìn) 一步強(qiáng)化農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。

第三，建立促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長效機(jī)制。社會主義新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)長期的過程，我 國政府正在努力建立一套促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長效機(jī)制。包括“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長的 機(jī)制；購銷市場化和經(jīng)營主體多元化的農(nóng)產(chǎn)品流通機(jī)制；農(nóng)民就地拓展與外出轉(zhuǎn)移相結(jié)合的 就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)制；村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開的鄉(xiāng)村治理機(jī)制；防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的監(jiān)督管理機(jī) 制等。

第四，進(jìn)一步完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度框架。這一制度框架包括：覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政制度 ；城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅賦體制；城鄉(xiāng)同等的義務(wù)教育制度；覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度；城鄉(xiāng)統(tǒng)一的 勞動(dòng)力市場和公平競爭的就業(yè)制度等。

(編輯：王興杰)

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