我國跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制建設(shè)的策略研究

馬　強　秦佩恒　白　鈺　曾　輝

摘要 目前我國跨行政區(qū)環(huán)境問題十分突出，而傳統(tǒng)條塊分割的管理模式在解決跨行政區(qū)環(huán)境問題時產(chǎn)生了許多矛盾。盡管我國部分地區(qū)已認識到跨行政區(qū)環(huán)境合作的重要性，也開展了一些有益的探索和實踐，但建立跨行政區(qū)的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制研究顯得不足。本文從機構(gòu)、立法和手段三個方面總結(jié)了我國跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制的現(xiàn)狀，指出了在管理體制、法律法規(guī)、制度和政策、支撐體系等方面存在的問題。通過借鑒國外的成功經(jīng)驗并且結(jié)合我國的實際情況，從體制、政策和支撐體系三個方面提出了我國跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制的建設(shè)策略。

關(guān)鍵詞 跨行政區(qū)；環(huán)境管理；協(xié)調(diào)機制；跨界污染

中圖分類號 X32 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2008)05-0133-06

伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國的整體環(huán)境質(zhì)量不斷惡化，尤其是跨行政區(qū)的環(huán)境污染問題日益突出［1,2］。跨界污染不僅破壞生態(tài)環(huán)境，影響居民生活健康，甚至威脅到經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。我國傳統(tǒng)的條塊分割環(huán)境管理體制在解決跨界環(huán)境問題時產(chǎn)生了許多矛盾［3］，因此構(gòu)建跨行政區(qū)的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制成為近年來環(huán)境保護、行政管理和環(huán)境法律領(lǐng)域研究的熱點。目前國內(nèi)研究較多的是從跨界水污染防治和流域管理體制、政策及手段等方面探討流域尺度的跨界水環(huán)境管理問題［4～11］。此外，跨行政區(qū)環(huán)境管理的法律法規(guī)完善、環(huán)保制度的完善和創(chuàng)新、環(huán)境經(jīng)濟政策的引入、區(qū)域生態(tài)環(huán)境一體化建設(shè)［12～19］等問題也為理論界所關(guān)注。已有的研究對跨行政區(qū)的環(huán)境管理需要協(xié)調(diào)已經(jīng)達成共識，但對協(xié)調(diào)機制具體如何構(gòu)建研究的尚不夠深入。而發(fā)達國家基本上已經(jīng)建立了較為成熟的協(xié)調(diào)機制［20,21］，目前研究的重點轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)機制的可持續(xù)性［22,23］和實施效果評價［24］以及產(chǎn)生跨界環(huán)境問題的社會經(jīng)濟機理和規(guī)律［25,26］等方面，這些已有的研究成果和實踐對我國建設(shè)跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制具有重要的借鑒意義。

1 我國跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制現(xiàn)狀

1.1 跨行政區(qū)環(huán)境管理機構(gòu)

原國家環(huán)保總局是我國的環(huán)境行政主管部門，負責從國家層面對我國的環(huán)境管理工作進行統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)不同地區(qū)和重要流域尺度上的環(huán)境合作。我國在七大流域設(shè)立了流域管理機構(gòu)，負責流域?qū)用娴乃Y源利用和管理，具備了一定的跨行政區(qū)協(xié)調(diào)職能。此外，一些環(huán)境壓力巨大的地區(qū)或省份之間也開展了相應(yīng)的環(huán)境合作，此類合作多是由政府主導(dǎo)，在政府協(xié)商的基礎(chǔ)上達成協(xié)議或共識，從而對各個行政區(qū)進行約束（見表1）。省級環(huán)境行政主管部門是省域范圍內(nèi)環(huán)境管理及其協(xié)調(diào)的主要機構(gòu)，省轄各市之間的環(huán)境合作多需要在省級環(huán)境行政主管部門協(xié)調(diào)下展開。

1.2 跨行政區(qū)環(huán)境管理立法

國家環(huán)境保護相關(guān)法律中涉及跨行政區(qū)環(huán)境管理的部分都可以作為跨界協(xié)調(diào)的依據(jù)，如《環(huán)境保護法》第十五條規(guī)定：“跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級人民政府協(xié)調(diào)解決，做出決定?！睂τ谥攸c地區(qū)或重要環(huán)境問題，國家也頒布了針對性的法規(guī)或規(guī)范性文件，如《淮河流域水污染防治暫行條例》、《酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)劃分方案》、《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》等。地方性環(huán)境法規(guī)中也多有涉及跨行政區(qū)環(huán)境管理的內(nèi)容［12］。此外，一些地區(qū)還專門就跨行政區(qū)環(huán)境管理問題進行了立法，如《廣東省跨行政區(qū)域河流交接斷面水質(zhì)保護管理條例

1.3 跨行政區(qū)環(huán)境管理手段

各種環(huán)境規(guī)劃及其相關(guān)規(guī)劃是目前我國跨行政區(qū)環(huán)境管理重要的協(xié)調(diào)手段，可以統(tǒng)籌各行政區(qū)之間的環(huán)境政策、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，從整體上確保其環(huán)境管理工作能夠互相銜接，如《全國生態(tài)保護“十一五”規(guī)劃》、《重點流域水污染防治“十一五”規(guī)劃》、《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護合作專項規(guī)劃（2005-2010年）》等。此外，環(huán)境經(jīng)濟政策如區(qū)際排污權(quán)交易和生態(tài)補償制度也是跨行政區(qū)環(huán)境管理的重要手段之一，但在我國尚不夠成熟，仍處于理論探索和試點階段。

2 我國跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制存在的問題

2.1 管理體制不合理

條塊分割的環(huán)境管理模式導(dǎo)致了環(huán)境保護機構(gòu)和職能的分散，給跨行政區(qū)環(huán)境管理帶來諸多問題。首先，缺少必要的協(xié)調(diào)機構(gòu)。除重點流域和個別地區(qū)建立了流域或區(qū)域尺度上的協(xié)調(diào)機構(gòu)外，其它地區(qū)尚沒有相應(yīng)的協(xié)調(diào)機構(gòu)。對于普遍存在的跨省、跨市環(huán)境問題，協(xié)調(diào)機構(gòu)缺失問題更顯突出。其次，行政區(qū)之間缺乏溝通和協(xié)作。分散的環(huán)境管理模式導(dǎo)致各行政區(qū)各自為政，彼此相互脫節(jié)，再加上信息流通不暢，很容易陷入“囚徒困境”［27］。第三，已有的跨行政區(qū)管理機構(gòu)問題突出。流域管理機構(gòu)存在著行政級別低、不具執(zhí)法權(quán)、職能單一、權(quán)責不明等諸多問題［28,29］，嚴重影響了協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮。已有的區(qū)域性環(huán)境合作組織在合作領(lǐng)域、合作深度以及合作的制度化等方面有待加強。

2.2 法律法規(guī)不健全

首先，我國目前尚沒有一部完整的專門性跨行政區(qū)環(huán)境管理法律，相關(guān)的條款散見于不同的環(huán)境法律法規(guī)之中；其次，注重實體性立法，缺乏程序性立法，涉及到具體問題時往往因為沒有可行的操作和實施程序?qū)е履繕藷o法實現(xiàn)；第三，已有的跨行政區(qū)環(huán)境管理立法級別低，除《淮河流域水污染防治暫行條例》外，其他立法大多是部門規(guī)章或規(guī)范性文件，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性；第四，區(qū)域性和地方性法規(guī)缺失，我國大多數(shù)流域和省份尚沒有專門性的跨行政區(qū)環(huán)境管理立法，使得決策在權(quán)威性和科學性上得不到保證。

2.3 制度和政策不完善

首先，一些必要的環(huán)境管理制度尚未建立和完善。其包括以下幾方面：一是環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度有待建立，產(chǎn)權(quán)不清是導(dǎo)致跨界環(huán)境資源有人使用、無人管理的重要原因；二是信息公開和通報制度有待完善，我國因為信息無法溝通或溝通不及時造成的跨界污染事件時有發(fā)生［12］；三是解決糾紛的制度有待經(jīng)?；?，我國尚沒有一套完整的解決糾紛的程序，許多跨界環(huán)境糾紛得不到及時解決，以致雙方矛盾日積月累甚至爆發(fā)沖突，嚴重影響社會穩(wěn)定；四是公眾參與制度有待加強，這是我國環(huán)境管理中的薄弱環(huán)節(jié)［30］，同時也是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)管理所必須解決的根本性問題。

其次，經(jīng)濟手段運用不足。我國的環(huán)境管理多以行政性手段為主，對經(jīng)濟手段的運用還不成熟。近些年來，我國開始實施排污收費制度，并且在長三角地區(qū)開展了排污權(quán)交易的試點工作，廣東和香港還共同研究編制了《珠三角火力發(fā)電廠排污交易試驗計劃》；北京和河北在生態(tài)補償方面的合作也取得了實質(zhì)性進展。但總體來說，我國環(huán)境管理中對于經(jīng)濟手段的運用仍處于起步階段，距推廣實施還有很長一段距離，已經(jīng)實施的環(huán)境經(jīng)濟政策也帶有濃厚的行政色彩。

第三，跨界污染約束政策缺失。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是缺乏有效的行政約束，二是缺乏有效的社會約束，即公眾參與。集中表現(xiàn)為個別領(lǐng)導(dǎo)為了減少污染對本地的影響，故意將一些重污染企業(yè)布置在沿河邊界地區(qū)，下游居民雖然苦不堪言，但對這種行為卻無力制止。這樣犧牲下游環(huán)境發(fā)展本地經(jīng)濟，雖然在區(qū)域整體看來得不償失，但對上游行政區(qū)來說是利大于弊的，這些領(lǐng)導(dǎo)也往往因為經(jīng)濟的迅速發(fā)展顯得政績突出。這種由于缺乏約束政策導(dǎo)致的跨界污染必然會引起相鄰行政區(qū)之間的矛盾，極易引發(fā)環(huán)境糾紛。

第四，協(xié)調(diào)手段有待強化。環(huán)境及其相關(guān)規(guī)劃對各行政區(qū)環(huán)境管理工作的協(xié)調(diào)作用是至關(guān)重要的，但現(xiàn)實存在的問題是各種上層規(guī)劃的落實情況不夠理想。規(guī)劃的落實需要相關(guān)各行政區(qū)通力合作，任何一方不按計劃落實都會使整個規(guī)劃的實施效果大打折扣；而現(xiàn)行的政策對這種情況又不能采取相應(yīng)的懲罰措施，以致其他行政區(qū)實施規(guī)劃的積極性受到挫折，不能達到規(guī)劃預(yù)期的目標。

2.4 支撐體系不成熟

跨行政區(qū)環(huán)境管理涉及范圍廣，利益主體多，要想順利實施必須得有配套的政策和措施。跨行政區(qū)環(huán)境管理支撐體系指有助于管理行為得到有效實施并取得預(yù)期效果的相關(guān)法規(guī)、政策、技術(shù)、設(shè)施、資金等基礎(chǔ)條件。

我國目前尚未建立必要的支撐體系，這一方面導(dǎo)致一些環(huán)境政策沒有實施條件，另一方面導(dǎo)致已有跨行政區(qū)管理機構(gòu)和政策協(xié)調(diào)效果不明顯。例如，在美國非常成功的排污權(quán)交易制度在我國卻無法推廣，究其原因，一是缺乏相應(yīng)的技術(shù)支持，使得排污總量的制定和排污權(quán)的初始分配缺乏相應(yīng)的科學依據(jù)；二是市場體系不夠完善，使排污權(quán)的流通和交易受到限制。

3 我國跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制建設(shè)的策略

鑒于跨行政區(qū)環(huán)境問題的特殊性和復(fù)雜性，建設(shè)跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制應(yīng)以政府為主導(dǎo)，加強各行政區(qū)政府間的合作，并以此促進企業(yè)、公眾以及社會團體間的交流。有必要將環(huán)境合作納入?yún)^(qū)域合作框架，使得區(qū)域環(huán)境、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、交通等各個領(lǐng)域的合作能夠相互銜接，健康發(fā)展。此外，由于我國幅員遼闊，各區(qū)域社會經(jīng)濟和自然條件差異巨大，因此跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制的形式不應(yīng)是一成不變的，應(yīng)根據(jù)實際需要采取最經(jīng)濟有效的形式，如設(shè)立環(huán)?？偩峙沙鰴C構(gòu)、共建聯(lián)席會議、具體問題臨時協(xié)商機制等。具體說來，建設(shè)我國跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制應(yīng)從以下幾個方面著手。

3.1 完善跨行政區(qū)環(huán)境管理體制

跨行政區(qū)環(huán)境管理機構(gòu)的形式及職責應(yīng)以滿足實際需要為目標，不同層次、不同類型、不同地區(qū)的協(xié)調(diào)機構(gòu)應(yīng)根據(jù)實際情況確定。國外在這方面有不少成功的案例可以借鑒，如美國的田納西流域管理局是在區(qū)域開發(fā)背景下建立的兼具政府和企業(yè)雙重性質(zhì)的綜合管理機構(gòu)，其職責范圍涵蓋以水為中心的水資源利用、水環(huán)境管理、土地和能源開發(fā)等各個方面［31］；而在萊茵河這樣的跨越國界的流域，協(xié)調(diào)機構(gòu)往往較為松散，其職責主要是制定政策和目標，不對各方直接管理［20］。我國環(huán)境管理實行的是國家—省—市的分級管理模式，因此應(yīng)在各個層面上根據(jù)需要對跨行政區(qū)環(huán)境管理體制進行完善。

首先，建立國家層面的跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機構(gòu)?？稍诃h(huán)境部下增設(shè)跨界協(xié)調(diào)司，專門負責跨行政區(qū)環(huán)境管理相關(guān)工作，如處理重大跨界環(huán)境糾紛、組織編制和監(jiān)督實施國家重點流域及重點區(qū)域跨界污染防治規(guī)劃、組織擬訂跨行政區(qū)環(huán)境管理法規(guī)和規(guī)章、指導(dǎo)和管理國家重點流域及重點區(qū)域環(huán)境管理機構(gòu)等。

其次，完善已有流域和區(qū)域協(xié)調(diào)機構(gòu)。明確流域管理機構(gòu)的法律地位、職責和職權(quán)［32］，并從水利部脫離，列入國家行政系列［28］，提高其行政級別；理順流域管理機構(gòu)和流域內(nèi)各行政區(qū)之間的關(guān)系［33］，賦予流域管理機構(gòu)水環(huán)境管理的職能；完善現(xiàn)有的區(qū)域性合作組織，盡快在長三角和京津冀地區(qū)建立常設(shè)協(xié)調(diào)機構(gòu)。

第三，建立省際環(huán)境管理協(xié)調(diào)機構(gòu)?？缃绛h(huán)境問題相關(guān)各省應(yīng)共同建立環(huán)境管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，并將其納入到區(qū)域合作框架中。建立省際聯(lián)席會議——環(huán)境專責小組——環(huán)境問題專題小組的多層次合作體系，并在環(huán)境專責小組下設(shè)立具有不同職能的若干專職機構(gòu)。各機構(gòu)的職能如表2所示。

第四，強化省級環(huán)境保護行政主管部門的協(xié)調(diào)職能。在省環(huán)保局下增設(shè)專門的跨界協(xié)調(diào)部門，負責各市的環(huán)境管理協(xié)調(diào)工作。對于跨界環(huán)境問題突出的省，可以建立市界環(huán)境交接標準，作為協(xié)調(diào)環(huán)境管理的依據(jù)。

3.2 完善跨行政區(qū)環(huán)境管理政策

首先要制訂和完善環(huán)境管理經(jīng)濟政策。發(fā)達國家的經(jīng)驗證明，在環(huán)境管理中引入經(jīng)濟手段可以有效改善環(huán)境治理效果，降低管理成本［34］，提高環(huán)境合作的公平性和可持續(xù)性。美國和西歐等發(fā)達國家非常重視經(jīng)濟與環(huán)境相互作用機理的研究［25,26］，主張通過市場機制控制污染，并進行了大量的理論與實踐探索，形成了一套較為成熟的環(huán)境管理經(jīng)濟政策體系［35,36］，如美國的“泡泡政策”、排污權(quán)交易等。在我國目前的市場環(huán)境和經(jīng)濟條件下，完善跨行政區(qū)環(huán)境管理政策首要應(yīng)改革我國的環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度［14］，明確環(huán)境資源的使用權(quán)和收益權(quán)歸屬，實行環(huán)境資源的有償使用制度，避免發(fā)生“公共地悲劇”［37］；還應(yīng)加強對區(qū)際排污權(quán)交易和生態(tài)補償制度的研究與實踐［15,16］，推動不同發(fā)展水平地區(qū)的環(huán)境合作，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次要深化現(xiàn)行政績考核制度的改革。當前我國對于將環(huán)境狀況納入領(lǐng)導(dǎo)政績考核體系已經(jīng)達成共識，但對于跨界環(huán)境問題尚沒有足夠的認識。將跨行政區(qū)的環(huán)境問題納入政績考核體系，可以對地方領(lǐng)導(dǎo)形成有效的行政約束，避免污染轉(zhuǎn)嫁和以鄰為壑現(xiàn)象的發(fā)生。

第三，建立省際環(huán)境交接標準。在總量控制前提下，以省級行政區(qū)為單元進行環(huán)境容量指標分配，據(jù)此確定省際交界地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量標準，作為跨行政區(qū)環(huán)境管理的重要依據(jù)。對未達到交接標準的地區(qū)應(yīng)采取一定的懲罰措施促使其加大環(huán)境管理的力度。

最后，完善我國環(huán)境管理的公眾參與制度。發(fā)達國家非常重視環(huán)境保護中的公眾參與［38］，通過立法保障公民、社會團體以及企業(yè)參與環(huán)境管理的權(quán)利，并且提倡從政策制定、實施到評價的全過程參與。完善我國跨行政區(qū)環(huán)境管理中的公眾參與，就是要通過立法或制度安排來保障遭受損失一方群眾的環(huán)境知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、監(jiān)督權(quán)、環(huán)境訴訟和獲得賠償?shù)臋?quán)利。

3.3 完善跨行政區(qū)環(huán)境管理支撐體系

支撐體系雖然不是直接的管理措施，但事關(guān)協(xié)調(diào)機制的成敗，是各項協(xié)調(diào)政策和措施順利實施的基礎(chǔ)性因素。發(fā)達國家環(huán)境管理取得成功的經(jīng)驗就是重視協(xié)調(diào)機制運行環(huán)境和配套措施的建設(shè)，如田納西流域管理局設(shè)立之初就制定了《田納西流域管理局法》，為日后機構(gòu)運行提供保障［31］。完善我國跨行政區(qū)環(huán)境管理支撐體系至少應(yīng)從法律、市場、產(chǎn)業(yè)、科技、資金、基礎(chǔ)設(shè)施等六個方面來努力。各支撐體系的主要內(nèi)容如表3所示：

加強環(huán)境立法，加大執(zhí)法力度，詳細規(guī)定違法應(yīng)承擔的法律責任市場支撐體系為環(huán)境經(jīng)濟政策的實施創(chuàng)造成熟的市場環(huán)境產(chǎn)業(yè)支撐體系調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理布局，減少結(jié)構(gòu)性污染科技支撐體系加強污染治理和清潔生產(chǎn)技術(shù)的研究

深化環(huán)境管理、循環(huán)經(jīng)濟等理論的探討資金支撐體系資金的籌措和使用，以解決各行政區(qū)的成本分擔問題基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系統(tǒng)籌安排區(qū)域污染物處理設(shè)施

改進生產(chǎn)設(shè)備，從源頭減少污染物排放

4 結(jié) 語

跨行政區(qū)環(huán)境問題日益突出，嚴重影響了環(huán)境整體質(zhì)量，構(gòu)建跨行政區(qū)的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制具有重要的現(xiàn)實意義。國外尤其是發(fā)達國家已經(jīng)形成了較為成熟的跨行政區(qū)環(huán)境管理體系，一些案例的成功經(jīng)驗對我國有重要的借鑒意義。我國部分地區(qū)已經(jīng)認識到跨行政區(qū)環(huán)境合作的重要性，主動展開了一系列有益的探索和實踐，取得了初步的成果，同時也存在著一定問題。本文在分析國內(nèi)跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制現(xiàn)狀和存在問題的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)從體制、政策和支撐體系三個方面構(gòu)建我國的跨行政區(qū)環(huán)境管理協(xié)調(diào)機制，以期對解決我國當前嚴重的跨行政區(qū)環(huán)境問題提供參考。

（編輯：徐天祥）

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