論行政相對人權(quán)利的法律屬性

柳硯濤　劉　暉

摘 要：行政相對人在行政法上的權(quán)利屬于公法權(quán)利或公權(quán)利。界定相對人公權(quán)利的標(biāo)準主要有權(quán)利對應(yīng)的義務(wù)主體、是否與公共利益或秩序相關(guān)、權(quán)利的載體是公法還是私法等。盡管同為公權(quán)利，但相對人公權(quán)利與行政主體公權(quán)利在受法律保留原則規(guī)制的程度、行使的自由度以及權(quán)利支配力的強度等方面存在差異。

關(guān)鍵詞：行政相對人；權(quán)利；公權(quán)利；法律屬性

中圖分類號：D922.1文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)05—0104—03

一、行政相對人權(quán)利的公權(quán)利屬性

行政相對人權(quán)利在法律屬性上屬于公法權(quán)利或公權(quán)利。最早提出現(xiàn)代意義私人公權(quán)利概念的是德國法學(xué)家C.F.V.哥伯（Gerber），他在1852年所著的《公權(quán)論》中指出，個人與全體相結(jié)合時對國家具有的權(quán)利就是公權(quán)利，主要指以選舉權(quán)為核心的參與權(quán)。1905年，另一位德國學(xué)者耶律納克（Georg Jellinek）在《公法權(quán)利的體系》一書中對公法權(quán)利作了更為詳盡的論述，認為公法權(quán)利具有使法規(guī)范為保障個人權(quán)益而適用的能力。此后，不少學(xué)者對公法權(quán)利或公權(quán)利的含義和體系作過論述，觀點莫衷一是。在我國臺灣地區(qū)，公法權(quán)利被稱為“人民之公權(quán)”，指人民對國家及公共團體所享有的權(quán)利，包括自由權(quán)、受益權(quán)、參政權(quán)、平等權(quán)等。在日本，有關(guān)私人公權(quán)的觀點主要有兩種：一種主張從與權(quán)利相對應(yīng)的義務(wù)主體角度理解公權(quán)，認為“所謂私權(quán)，只是存于私人相互間的權(quán)利，國家對之處于第三者的地位，反之，若為公權(quán)，國家或公共團體本身居于當(dāng)事者或義務(wù)者的地位，因此，國家對人民權(quán)利的保護方法因公權(quán)或私權(quán)而有顯著的差異”。另一種觀點主張從利益角度理解公權(quán)，認為私人公權(quán)“不僅是為保護權(quán)利主體自身的個人利益而賦予的，而且是為了實現(xiàn)公共利益，或者說主要是為了實現(xiàn)公共利益”。①從以上論述可以看出，學(xué)界主要從三個角度界定公權(quán)利的含義：

1.從義務(wù)主體角度，主張私人公權(quán)利的義務(wù)主體是國家與公共團體（在我國主要指各種權(quán)力主體）。筆者認為，私人公權(quán)利對應(yīng)的義務(wù)主體不僅限于公權(quán)力主體，有時也包括同為公權(quán)利主體的其他義務(wù)人。例如，平等權(quán)是一項重要的公權(quán)利，其內(nèi)涵主要是平等對待權(quán)，義務(wù)主體主要是公權(quán)力主體。但是，平等權(quán)同樣可能受到來自其他同為公權(quán)力對象的組織或者個人的侵犯，平等權(quán)理應(yīng)涵蓋防范第三人侵犯的權(quán)利內(nèi)容，而第三人自然也就成為平等權(quán)的防范對象即義務(wù)主體。以德國為代表的大陸法系國家盛行的“第三者效力”理論從另一角度闡釋了與公權(quán)利相對應(yīng)的義務(wù)主體的廣泛性。需要注意的是，公權(quán)利對應(yīng)的兩種義務(wù)主體的義務(wù)屬性和內(nèi)容存在差異：公權(quán)力主體的義務(wù)主要是積極促成公權(quán)利實現(xiàn)的法律性義務(wù)；同為公權(quán)力主體的第三者義務(wù)主要是消極不予侵犯的義務(wù)，其義務(wù)屬性目前主要停留在道德層面，其法律義務(wù)的存在情形主要有：一是公權(quán)力主體與第三者之間的某種特殊法律關(guān)系，二是第三者實施的某種先行行為，三是第三者具備的某種特殊身份等。

2.從利益角度，主張私人公權(quán)利必須具備個體利益與公益雙重目的。從權(quán)利目的的直接性與間接性角度看，私人公權(quán)利又可分為兩種類型的公權(quán)利：一種是以個體利益為直接目的、以公益為間接目的的公權(quán)利，如受益權(quán)；另一種是以公益為直接目的、以個體利益為間接目的的公權(quán)利，如參政權(quán)。不論屬于哪種情形，私人公權(quán)利必須與公益密切相關(guān)?！肮珯?quán)利當(dāng)然即為屬于公法之權(quán)利，而公法之所以不同于私法，眾所周知，乃涉及國家統(tǒng)治權(quán)之行使，而國家統(tǒng)治權(quán)行使之際，并非純就私人利益著眼，而系同時必須納入公共利益之考量。故探討公權(quán)力時，即不得不注意公益之因素?！雹阼b于公權(quán)利的公益關(guān)聯(lián)性和公益與個體利益的不可分性，任何一個國家的法律必須創(chuàng)設(shè)公益與個體利益的雙重保護機制，承認反射權(quán)和反射性利益，在已有主觀訴訟的基礎(chǔ)上，依法確認反射性利益的訴訟救濟、公益訴訟和客觀訴訟。

3.從公權(quán)利載體角度，按傳統(tǒng)理論，公權(quán)利的規(guī)范載體必須是公法，公權(quán)利是公民由公法獲得的權(quán)利。但是，目前由于行政的演變和行政法的發(fā)展，我們不得不考慮下述兩個因素對公權(quán)利的載體是公法這一論斷的恒定準確性所產(chǎn)生的影響：一是行政法中的私法適用，尤其是行政私法體系的建構(gòu)；二是行政以私法手段推行，即行政私法行為的生成。行政私法和行政私法行為對應(yīng)的私人權(quán)利在法律屬性上應(yīng)為私權(quán)利抑或公權(quán)利，這直接關(guān)系到權(quán)利生成與行使規(guī)則、救濟途徑等若干理論和制度問題。

二、私權(quán)利與相對人公權(quán)利的劃分標(biāo)準及其意義

相對人的公權(quán)利與私權(quán)利是可以相互轉(zhuǎn)換的，這主要取決于權(quán)利標(biāo)的或者權(quán)利義務(wù)對象的“一體兩性”的特點。同一權(quán)利載體或權(quán)利標(biāo)的，無論是物質(zhì)的還是精神的，無論是有形的還是無形的，均可以承載兩種不同屬性的權(quán)利，而這里的權(quán)利屬性主要受下述因素影響：第一，權(quán)利所在的法律關(guān)系。當(dāng)權(quán)利及其標(biāo)的出現(xiàn)在行政法律關(guān)系當(dāng)中時，其法律屬性屬于公權(quán)利，出現(xiàn)在民事法律關(guān)系當(dāng)中時則屬于私權(quán)利。第二，是否與公益相關(guān)。如果權(quán)利的實現(xiàn)與保障不僅涉及權(quán)利主體的個體利益，而且影響公益，那么這項權(quán)利一般是公權(quán)利；而當(dāng)其僅僅與個體利益相關(guān)，與公益不相牽涉時，則屬于私權(quán)利。第三，義務(wù)主體。當(dāng)權(quán)利對應(yīng)的義務(wù)主體是公權(quán)力主體或者行政相關(guān)人時，屬于公權(quán)利；是作為民事法律關(guān)系主體的公民、法人或其他組織時，屬于私權(quán)利。第四，是否與公務(wù)或權(quán)力相關(guān)。當(dāng)權(quán)利的行使或享有與權(quán)力或公務(wù)相關(guān)時，該權(quán)利屬于公權(quán)利；而若純屬私人事務(wù)，與權(quán)力或公務(wù)無關(guān)時，則屬于私權(quán)利。隨著公法中私法適用的展開以及非權(quán)力行政領(lǐng)域的出現(xiàn)，權(quán)利屬性判斷標(biāo)準上將去掉權(quán)力因素，只留下公務(wù)因素。第五，權(quán)利主體的法律身份。公民、法人或其他組織具有雙重法律身份，其作為民事法律關(guān)系主體時，享有私權(quán)利；作為行政法律關(guān)系主體時，享有公權(quán)利。第六，與權(quán)力或者權(quán)利中何者相遇。與權(quán)力或公權(quán)利相遇則為公權(quán)利；與私權(quán)利相遇則為私權(quán)利。第七，權(quán)利目的。如果某項權(quán)利的存在或享有僅為滿足主體自身需求，則為私權(quán)利；如果兼顧個體利益與公益雙重目的，則為公權(quán)利。第八，權(quán)利載體的公法或私法屬性。權(quán)利載體為公法（特殊情況下如公法中的私法適用情形，即使權(quán)利載體為私法），權(quán)利屬性一般為公權(quán)利；否則，屬于私權(quán)利。

區(qū)別公權(quán)利與私權(quán)利的法律意義主要有四：一是劃定政治國家與市民社會、公域與私域的界限，私域內(nèi)實行權(quán)利主體自律和意思自治，排除公權(quán)力干預(yù)。二是明確不同的義務(wù)主體，建立相應(yīng)的權(quán)利侵害防范機制。三是明確權(quán)利救濟機制，私權(quán)利采取民事訴訟救濟，公權(quán)利則采取憲法訴訟和行政訴訟救濟。四是明確權(quán)利的界限和限制，私權(quán)利采取意思自治，其行使的限制較少；而公權(quán)利與公益相關(guān)聯(lián)，公益需要時應(yīng)加以限制，如對于某些公權(quán)利，權(quán)利主體不能隨意放棄。

三、行政主體公權(quán)利與相對人公權(quán)利的異同

權(quán)力權(quán)利化以及私人公權(quán)利與私權(quán)利的界分，必然會導(dǎo)致兩種公權(quán)利的生成，一種是由行政權(quán)力轉(zhuǎn)換而來的行政主體的公權(quán)利，在有些國家或地區(qū)稱為“國家之公權(quán)”；另一種是相對人公權(quán)利，在有些國家或地區(qū)稱為“私人之公權(quán)”。同為公權(quán)利，兩者之間存在差異：

1.兩種不同公權(quán)利受法律規(guī)制的程度不同。受積極行政和給付行政模式展開及其所引起的權(quán)力權(quán)利化傾向的影響，行政主體的公權(quán)利與行政權(quán)力相比較，其受法律規(guī)制的程度已有所緩和，但是，與相對人的公權(quán)利相比較，其受法律規(guī)制的程度要嚴格許多。原因有二：一是行政主體并非公權(quán)利的原始享有者，其公權(quán)利得自于授權(quán)，自然應(yīng)受到賦權(quán)者通過法律的嚴格控制；二是行政主體公權(quán)利的目的是維護相對人公權(quán)利，這與相對人公權(quán)利以自身為目的不同，所以，行政主體公權(quán)利更應(yīng)受到法律的嚴格規(guī)制。

2.兩種不同公權(quán)利的享有者行使權(quán)利的自由度不同。從行政職權(quán)職責(zé)化角度講，行政主體公權(quán)利意味著義務(wù)與責(zé)任，對于義務(wù)與責(zé)任任何主體都不可隨意處置或放棄。而相對人可以自由處分其公權(quán)利，“它從成立之時就可由其權(quán)利所有者支配。權(quán)利所有人可轉(zhuǎn)讓、抵押、遺贈這種權(quán)利”③。應(yīng)當(dāng)引起注意的是，相對人的公權(quán)利已不再單純屬于個體權(quán)利或者個體利益問題，其行使或享有直接影響公益和秩序?！肮ㄖ黧w權(quán)利存在的基礎(chǔ)是，行政法立法者規(guī)定的行政活動的目的，不僅服務(wù)于公共利益，且還服務(wù)于個人利益。”④因此，相對人公權(quán)利與民法上的權(quán)利不同，在行使的自由度上應(yīng)當(dāng)受到必要的限制。私人公權(quán)利生成的重要理由就是通過賦予公民權(quán)利“公”的屬性，敦促其積極行使公權(quán)利，以監(jiān)督行政和實現(xiàn)公益。也正是從這個角度，有學(xué)者感慨：“我們認為沒有公法權(quán)利的法制是不可想象的。”⑤

3.兩種不同公權(quán)利的支配力不同。盡管受到積極行政或給付行政模式影響，行政權(quán)力開始呈現(xiàn)權(quán)利化傾向，權(quán)力所固有的強力、意志力、支配力等開始弱化，但是，出于公益和秩序需要，行政主體公權(quán)利仍然應(yīng)當(dāng)保留必要的支配力和強力，這一點是相對人公權(quán)利所不具備的。相對人公權(quán)利多為程序上的權(quán)利，足以說明其在支配程度上遠不及行政主體公權(quán)利。有學(xué)者認為，盡管公民個人公法上的權(quán)利也是一種公權(quán)利，但是，“在國家與公民個人之間，其地位是不平等的，故國家的公權(quán)與公民的公權(quán)也是有差異的。前者本于統(tǒng)治權(quán)，后者則相對于統(tǒng)治權(quán)”⑥?？梢?，地位上的差異以及在法律運行中所處的身份不同是導(dǎo)致兩種公權(quán)利支配力差異的根本原因。

四、行政相對人公權(quán)利的缺陷

行政相對人公權(quán)利是客觀存在的，理論和法律機制必須承認這種公權(quán)利體系的存在，以往的行政法理論和制度對公權(quán)利與私權(quán)利不加區(qū)分，不僅混淆了兩種不同屬性權(quán)利之間的差異，而且不利于權(quán)利體系自身的完善和不同屬性權(quán)利的法律規(guī)制與保障。與私權(quán)利相比，行政相對人公權(quán)利存在下述不足之處：

1.公權(quán)利的立法保障不完善。私法的悠久歷史以及私權(quán)利主體之間的平等關(guān)系，導(dǎo)致私法的理論和規(guī)則較為發(fā)達。相比之下，行政法被大多數(shù)學(xué)者理解為控權(quán)法，或者至少應(yīng)凸現(xiàn)行政法的控權(quán)因素，因而從產(chǎn)生時期，行政法就受到公權(quán)力主體的阻礙，在公權(quán)力主體享有實質(zhì)立法權(quán)的時代，實際上將行政法置于被扼殺的境地，而沒有了行政法的發(fā)展與完善，以行政法為依托的行政相對人公權(quán)利就很難得到較為到位的保障。

2.公權(quán)利的自我防范能力較弱。私權(quán)利主體處于平等地位，私權(quán)利也就自然具有了較為完善的防范平等主體侵害的功能，自我防范不了的，可以訴諸公力救濟，公權(quán)力主體處于毫無利害關(guān)系的居中身份，一般能在私權(quán)利主體之間主持正義。相比之下，公權(quán)利對應(yīng)的義務(wù)主體主要是公權(quán)力主體，兩種主體之間的地位被法律規(guī)定為平等的，但實際上很難平等。公權(quán)力主體強大無比，公權(quán)利主體自身自然很難防范來自公權(quán)力主體的侵害，盡管目前已有個別關(guān)于拒絕權(quán)和防衛(wèi)權(quán)的實證法規(guī)定⑦，但該項權(quán)利被不少學(xué)者理解為“程序抵抗權(quán)”和“正當(dāng)不服從”，很難對公權(quán)力主體形成有效制約。在自我防范不奏效的情況下，公權(quán)利主體訴諸行政復(fù)議、行政訴訟等公權(quán)力救濟渠道，無奈這些救濟制度的操縱者就是公權(quán)力主體自身，權(quán)力的秉性使其很難為公權(quán)利提供公正、公平的保障。

3.公權(quán)利的強制力不足。權(quán)利的強制力在與私權(quán)利相遇時是較為奏效的，它甚至可以對構(gòu)成侵害的平等主體施以實力強制。一旦與公權(quán)力相遇，權(quán)利轉(zhuǎn)換為公權(quán)利，義務(wù)主體由平等主體的私權(quán)利主體轉(zhuǎn)變?yōu)楣珯?quán)力主體，公權(quán)利在公權(quán)力主體面前就已經(jīng)喪失了權(quán)利應(yīng)有的強制性。從這個意義上講，所謂“權(quán)利的標(biāo)志就是強制實施”⑧只能派生出兩個基本結(jié)論：一是這里的權(quán)利是私權(quán)利而非公權(quán)利，對應(yīng)的義務(wù)主體是平等主體而非公權(quán)力主體；二是這里的“強制實施”是通過公權(quán)力主體的強制實施，而非公權(quán)利主體自身的強制實施。這也應(yīng)驗了康德的斷言：“根據(jù)矛盾律，所有的權(quán)利都伴隨著一種不言而喻的資格或權(quán)限，對實際上可能侵犯權(quán)利的任何人施以強制?！雹峥梢姡瑱?quán)利的防范或者強制對象是“任何人”而不是“任何機關(guān)”，是自然人而不是公務(wù)人。提升公權(quán)利的支配力和強制力有以下路徑：一是提升相對人的法律地位，創(chuàng)設(shè)平等型行政法律關(guān)系；二是拓展參與行政模式，通過參與、對話、交易等形式的活動來構(gòu)建行政合作關(guān)系；三是增強行政行為的授益性，使公益與個體利益趨同或者一致，從而造成權(quán)力弱化或者缺位；四是在無效行政行為等特別明顯而重大的瑕疵行政行為領(lǐng)域，依法賦予公權(quán)利主體以“實力強制”為內(nèi)容的防衛(wèi)權(quán)或抵抗權(quán)。

4.公權(quán)利行使或享有的自由度受限。公權(quán)利直接與公益、公務(wù)和秩序相涉，因而其行使和處分已不再僅僅是公權(quán)利主體自身事務(wù)范圍內(nèi)的問題，而應(yīng)受到公益、公務(wù)、秩序等若干因素的限制，這種限制的程度因民主狀況、法治程度、權(quán)利主體素質(zhì)等因素而有所差異。例如，在一個存在較為厚實的社會底蘊、權(quán)利張揚以及崇尚自立、自律、自主、自足的國度和時期，公權(quán)利的行使極少受限；而在一個公益至上、秩序與效率優(yōu)先的國度和時期，公權(quán)利行使的自由度極大受限。

5.公權(quán)利救濟不足。公權(quán)利防范的對象主要是公權(quán)力主體，公力救濟的主體也是公權(quán)力主體，這就必然導(dǎo)致公權(quán)利救濟的先天不足。主要表現(xiàn)在：一是救濟范圍有限，如根據(jù)《行政復(fù)議法》第二章和《行政訴訟法》第二章的規(guī)定，行政復(fù)議受案范圍與行政訴訟受案范圍極其狹窄；二是救濟理由有限，如根據(jù)《行政訴訟法》第五條的規(guī)定，行政訴訟審查僅限于合法性審查；三是救濟程序不暢，如行政復(fù)議前置程序以及《國家賠償法》第20條和第九條第二款規(guī)定的國家賠償程序中的確認和先行處理程序的設(shè)計；四是救濟程度有限，如行政賠償僅限于有限賠償，連填平式賠償都達不到，更不用說懲罰式賠償了；五是救濟對象有限，盡管行政訴訟原告已由行政相對人拓展為行政相關(guān)人，原告主體資格也相應(yīng)地拓寬為“利害關(guān)系標(biāo)準”，但由于訴訟類型化不足以及公益訴訟、客觀訴訟缺位，反射權(quán)得不到保護，反射利益得不到救濟，進而使得“可訴利益”極其狹窄。

注釋

①［日］田中二郎：《行政法總論》，（日本）有斐閣，1979年，第221頁。

②翁岳生：《行政法》，中國法制出版社，2002年，第261頁。

③⑤［德］奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書館，2002，第118、111頁。

④于安：《德國行政法》，清華大學(xué)出版社，1999年，第41頁。

⑥何勤華：《中國近代行政法學(xué)的誕生與成長》，《政治與法律》，2004年第2期，第141—149頁。

⑦例如，《行政處罰法》第49條規(guī)定，行政機關(guān)當(dāng)場收繳罰款，不出具合法收據(jù)的，相對人有權(quán)拒絕繳納。筆者將該項權(quán)利稱為“無效行政行為防衛(wèi)權(quán)”。

⑧［英］R.J.文森特：《人權(quán)與國際關(guān)系》，凌迪等譯，知識出版社，1998年，第8頁。

⑨［法］萊昂·狄驥：《法律與國家》，冷靜譯，春風(fēng)文藝出版社，1999年，第267頁。

責(zé)任編輯：鄧 林