如何執(zhí)行金融反壟斷

楊小平　李　震

從制度根源而言，中國缺乏以金融反壟斷規(guī)范為基礎(chǔ)的金融競爭性監(jiān)管制度，更缺乏高效執(zhí)行金融反壟斷規(guī)范的機(jī)構(gòu)，來監(jiān)督金融市場、威懾強(qiáng)大的金融壟斷力量。

2007年8月30日，13年懸而未決的《中華人民共和國反壟斷法》終塵埃落定，而該法于2008年8月1日起施行卻為社會各界留下諸多疑團(tuán)。

眼下，根據(jù)《反壟斷法》對執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的要求，中國已基本明確國家工商總局、國家發(fā)改委和商務(wù)部作為三大反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，分別審查濫用市場支配地位、價格壟斷和經(jīng)營者集中。此類反壟斷多頭執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置，主要是以不觸動最為敏感的行政執(zhí)法權(quán)為前提，讓幾大機(jī)構(gòu)在國務(wù)院反壟斷委員會協(xié)調(diào)下開展工作。

就競爭性規(guī)制覆蓋面而言，這樣分工是一條避免現(xiàn)存行政權(quán)沖突的替代性選擇，但如此設(shè)置，未能考慮壟斷可能出現(xiàn)的競合以及行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷的交錯，根據(jù)幾大部門的現(xiàn)有特點(diǎn)，這種分工也沒有充分考慮到金融業(yè)作為特殊行業(yè)的技術(shù)性和專業(yè)性。從發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家對金融業(yè)的反壟斷規(guī)制歷史來看，金融反壟斷的執(zhí)法設(shè)置尤其應(yīng)得到關(guān)注。

金融壟斷勢力之強(qiáng)

姑且不論歐美地區(qū)的反壟斷規(guī)范(或競爭政策)適用于金融領(lǐng)域是在該類規(guī)范出臺幾十年后才得以實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)僅就2007年底全國范圍內(nèi)跨行通存通兌業(yè)務(wù)正式運(yùn)營不到3個月就幾乎癱瘓來看，中國金融反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有作為特例對待的價值。

跨行通存通兌是一項(xiàng)旨在方便金融消費(fèi)者、提高金融運(yùn)行效率、整合金融資源、減緩銀行排隊(duì)壓力的重大行業(yè)政策。當(dāng)時，金融當(dāng)局以尊重市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行為出發(fā)點(diǎn)，做出明確表示，費(fèi)率的確定是商業(yè)行為，由各行自行確定。

然而，事與愿違，跨行通存通兌不但沒能順利運(yùn)營，而且還引發(fā)了司法爭議，盡管各界對其漠然收場的原因各執(zhí)一詞，但費(fèi)率是爭端的核心；占市場主導(dǎo)地位的工、農(nóng)、中、建等四大國有商業(yè)銀行推出的費(fèi)率“不約而同”地按每筆金額的1％收取，在高費(fèi)率恫嚇下，本應(yīng)門庭若市的跨行通存通兌業(yè)務(wù)卻遭慘淡厄運(yùn)。

多年來，國內(nèi)外一直提倡金融競爭，突出實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者福利，從制度根源而言，中國缺乏以金融反壟斷規(guī)范為基礎(chǔ)的金融競爭性監(jiān)管制度，更缺乏高效執(zhí)行金融反壟斷規(guī)范的機(jī)構(gòu)，來監(jiān)督金融市場、威懾強(qiáng)大的金融壟斷力量。

假設(shè)，搭建通存通兌業(yè)務(wù)平臺的主管當(dāng)局在推出該項(xiàng)業(yè)務(wù)的同時，金融反壟斷執(zhí)法權(quán)已然存在，那么金融壟斷力量必有所顧及，高費(fèi)率就難以如此“輕而易舉”地形成，民生金融的初衷的落實(shí)就會相對順利得多。

次貸危機(jī)與金融反壟斷

進(jìn)入2008年，由于次貸危機(jī)而引發(fā)的國際金融動蕩，使金融反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的意義比以往任何時期都顯得格外重要。次貸危機(jī)使現(xiàn)代金融制度面臨重大變革壓力，在整合金融監(jiān)管力量的同時，將突出金融監(jiān)管當(dāng)局實(shí)施競爭性監(jiān)管。

2008年3月31日，美國財(cái)長亨瑞·保爾森充分吸取次貸危機(jī)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，發(fā)布了《現(xiàn)代化金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)藍(lán)圖》，強(qiáng)調(diào)金融競爭性監(jiān)管的迫切性，明確金融監(jiān)管部門履行反壟斷執(zhí)法職責(zé)的重要價值；2008年7月14日，美聯(lián)儲主席本·伯南克在評論新修改的《真實(shí)信貸規(guī)則之家庭住房按揭條款》時指出，增強(qiáng)按揭市場競爭在現(xiàn)代金融監(jiān)管體系中的重要性；2008年7月17日，美聯(lián)儲消費(fèi)者和社區(qū)事務(wù)司司長桑德拉·布思庭在美國眾議院金融服務(wù)委員會監(jiān)管與調(diào)查分會上作證時，也表明了規(guī)制信貸歧視并加強(qiáng)公平信貸執(zhí)法的必要性。

任何制度的變遷往往背負(fù)著血淚史的深刻教訓(xùn)，而未來金融競爭性監(jiān)管時代的來臨，正是以次貸風(fēng)暴為導(dǎo)火索。就次貸運(yùn)作本身來看，其與金融壟斷息息相關(guān)，特別突出的是傳統(tǒng)壟斷規(guī)制對象的“掠奪定價”，在金融市場的變體(即“掠奪信貸”)的肆意橫行。

當(dāng)然，次貸在美國整個抵押貸款市場中占比較小，是資產(chǎn)證券化數(shù)倍放大了金融風(fēng)險，才致事態(tài)難以控制。而資產(chǎn)證券化過程中，具備極強(qiáng)壟斷性質(zhì)的信用評級機(jī)構(gòu)，又為次貸危機(jī)瘟疫般蔓延推波助瀾。

幾乎在同一時期，由于次貸危機(jī)拖累美國經(jīng)濟(jì)陷入衰退跡象明顯，美元幣值相對全球主要貨幣持續(xù)走低，全球油價不斷高企，屢創(chuàng)新高，進(jìn)而迫使美國商品期貨貿(mào)易委員會聯(lián)合美聯(lián)儲、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、能源部、證券交易委員會等機(jī)構(gòu)，查實(shí)高油價背后的元兇。

商品期貨貿(mào)易委員會6月23日公布調(diào)查結(jié)果認(rèn)為，同2000年相比，在紐約商品交易，所西德克薩斯中質(zhì)原油的所有交易中，投機(jī)交易約占70％，已成為市場主體。隨后，作為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦貿(mào)易委員會也加入聯(lián)合調(diào)查組，并著手查處原油期貨交易市場的價格操縱行為。

7月11日，紐約商品交易所8月份交貨的輕質(zhì)原油期貨，盤中價格創(chuàng)下每桶147.27美元新高，之后，由于市場敬畏期貨聯(lián)合調(diào)查組成員強(qiáng)大的執(zhí)法力量，以及擔(dān)心美國經(jīng)濟(jì)增長的不確定性，7月16日油價開始大跌，7月24日跌幅達(dá)15％，至每桶124.44美元，同日，商品期貨貿(mào)易委員會指控荷蘭Optiver控股公司及其高管涉嫌操縱油價，并向紐約南區(qū)地區(qū)法院起訴。

執(zhí)行金融反壟斷的條件

國內(nèi)方面，反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)已然確立，如何應(yīng)對專業(yè)性更強(qiáng)、信息透明度更低、變化速度更快的金融競爭，將成為很長一段時期不得不正視的難題。如果由金融當(dāng)局承擔(dān)執(zhí)法，將可能是一條落實(shí)反金融壟斷較為有效的路徑。

以2008年外資金融信息產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入一案為例，歐共體和美國3月3日分別發(fā)表聲明，表示已正式就外資金融信息提供商在華準(zhǔn)入受阻，向世界貿(mào)易組織提請磋商。他們認(rèn)為，中方現(xiàn)行措施有違中國入世承諾，以及CATS和TRIPS協(xié)議，違背了國民待遇和市場準(zhǔn)入原則，中國的規(guī)則，為金融信息提供商的貿(mào)易業(yè)務(wù)設(shè)置了嚴(yán)格障礙。

一直主導(dǎo)辦理此案的商務(wù)部表示，將按照程序處理涉外資訊爭端。客觀而言，從世界金融運(yùn)行軌跡和中國金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀看，歐共體和美國的訴求及理由確實(shí)有一定的合理性，金融信息的透明有助于金融市場穩(wěn)健發(fā)展，國民待遇和市場準(zhǔn)入也的確是中國加入世貿(mào)組織時的一攬子承諾。

可預(yù)見的是，商務(wù)部將較多地從世貿(mào)規(guī)則出發(fā)加以回應(yīng)，但由于專業(yè)所限，能駁斥歐美訴求的充分理由很有限，如欲打破僵局，有效駁斥對方，唯有借助金融當(dāng)局的專業(yè)力量和金融信息基礎(chǔ)，運(yùn)用金融反壟斷制度加以回?fù)簟?/p>

從金融競爭性規(guī)制角度出發(fā)，若要求中國不顧金融業(yè)先天的風(fēng)險性，不充分考慮世貿(mào)組織成員國均認(rèn)可金融業(yè)適用于作為特例的“審慎除外”原則，一味盲從GATS義務(wù)，非理性地完全開放金融信息服務(wù)市場，將可能為中國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展埋下巨大隱患，特別是在現(xiàn)有國際金融市場格局和全球金融市場不確定性加劇下，甚至將會阻礙中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)步

伐。

首先，從全球金融信息服務(wù)產(chǎn)品競爭市場解析可看出，世界金融信息服務(wù)市場呈現(xiàn)高度集中趨勢，湯姆森公司收購路透集團(tuán)一案最終推動了國際金融信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)寡頭壟斷格局，世界市場現(xiàn)為彭博與湯姆森路透兩強(qiáng)爭霸態(tài)勢。

2007年末至2008年初，歐共體和美國分別展開平行調(diào)查后大體一致地認(rèn)為，湯姆森和路透分別出售的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、盈利預(yù)期數(shù)據(jù)和后市研究報(bào)告等金融信息服務(wù)產(chǎn)品，在這一市場，由于進(jìn)入耗時、成本高而非常困難，兩大機(jī)構(gòu)的競爭則有利于機(jī)構(gòu)金融數(shù)據(jù)使用者，二者合并后將大幅增加市場集中度，會實(shí)質(zhì)地減弱以上三類金融信息產(chǎn)品的市場有效競爭，增大提高金融信息服務(wù)產(chǎn)品價格的可能性，市場中其他競爭者的同應(yīng)，也不足以消除合并對競爭產(chǎn)生的負(fù)面影響。

第二，金融信息服務(wù)是破解專業(yè)化極強(qiáng)的金融業(yè)“信息不對稱”難題的重要突破口，可有效增強(qiáng)信息透明度，增進(jìn)金融當(dāng)局、金融機(jī)構(gòu)、客戶等相關(guān)利益主體之問的相互了解，降低道德風(fēng)險的發(fā)生幾率。

但另一方面，金融信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)也可能成為金融風(fēng)險隱患堆積的幫兇，特別是金融信息產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過度集中時，一旦當(dāng)局放任金融信息服務(wù)機(jī)構(gòu)濫用其優(yōu)勢地位，將可能破壞經(jīng)濟(jì)的整體良性運(yùn)行。

次貸危機(jī)爆發(fā)前，彭博、湯姆森和路透曾一度對次貸所涉機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況高奏凱歌，2007年3月12日，美國第二大次級抵押貸款機(jī)構(gòu)新世紀(jì)金融公司宣布破產(chǎn)保護(hù)，次貸颶風(fēng)正式登陸，三大金融信息服務(wù)機(jī)構(gòu)突然峰回路轉(zhuǎn)，頻傳次貸噩耗，所謂的金融信息有效性應(yīng)當(dāng)對全球數(shù)萬億美元的損失承擔(dān)不可推卸的責(zé)任。

在中國，根據(jù)當(dāng)前的同內(nèi)發(fā)展局勢，南于金融反壟斷制度有助于維護(hù)金融穩(wěn)定、強(qiáng)化貨幣政策傳導(dǎo)、引導(dǎo)外匯管理、遏制通貨膨脹及股市泡沫、規(guī)范信用評級、協(xié)助反洗錢制度實(shí)施并支持中小企業(yè)融資，中國應(yīng)當(dāng)考慮依托金融競爭對促進(jìn)社會和諧發(fā)展的意義，來探尋金融反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的最佳切入點(diǎn)，充分考慮該執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。

因此，中國可以考慮結(jié)合金融當(dāng)局職責(zé)，形成作為特例的金融反壟斷執(zhí)法設(shè)置與作為常規(guī)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)“通力配合”的制度運(yùn)行框架。此舉，一方面可避免因反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在金融領(lǐng)域行動遲緩，而喪失打擊金融壟斷行為、并維護(hù)金融市場競爭和金融消費(fèi)者權(quán)益的最佳時機(jī)；另一方面，能有效協(xié)調(diào)金融反壟斷規(guī)范與經(jīng)濟(jì)金融政策，在提升金融競爭力和規(guī)范金融競爭行為的同時，兼顧維護(hù)金融穩(wěn)健運(yùn)行并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

責(zé)編郭凱