《預(yù)算法》修訂的突破效應(yīng)

李煒光

預(yù)算法之“老”，并不在于它的條款多么陳舊過時(shí)，而是民主法治的精神、約束政府的憲政理念未能浸潤于其中，過多的未經(jīng)界定的財(cái)政支配權(quán)力被賦予了行政部門以至官員本人。

預(yù)算涉及政治民主、國民福利、法治化及良好的公共治理，可為社會公眾對政府收支活動進(jìn)行約束和控制、提高政府財(cái)政活動的績效、為社會提供良好的公共服務(wù)提供一套卓有成效的方法和技術(shù)，增強(qiáng)政府的合法性和可信度。所以，在現(xiàn)代國家里，預(yù)算的人民性與預(yù)算的公共性是同義的。可惜，這樣一個(gè)與國家治理的理念、能力和水平密切相關(guān)的施政工具，卻是我國以往的制度改革和轉(zhuǎn)型多有忽略的領(lǐng)域。

在現(xiàn)代國家建設(shè)的歷史上，各國幾乎都以預(yù)算改革作為突破口，中國應(yīng)該也不例外。2008之后的5年左右時(shí)間內(nèi)，將是我國財(cái)政體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，而涉及領(lǐng)域最為廣泛的預(yù)算制度改革，定將是這一輪改革的重頭戲。

聯(lián)結(jié)政府與人民的紐帶

一個(gè)國家的政府與它的人民總是要通過某種方式聯(lián)結(jié)起來，其最重要的“聯(lián)結(jié)點(diǎn)”，就是預(yù)算。我們從一個(gè)國家收錢、分錢和花錢的方式，就可以清晰地看出它的基本制度的性質(zhì)和它做事的方式，也可以看出這個(gè)國家的政府與人民之間的關(guān)系如何。

在民主法治的社會里，政府所做的一切都要對公民負(fù)責(zé)，這是因?yàn)?，這樣的社會之所以需要一個(gè)政府，唯一的理由是它能夠提供私人部門難以提供而社會又須臾不可缺少的公共服務(wù)。政府提供公共服務(wù)所需的資源來自于公民交納的賦稅，而賦稅是一種以國家暴力為依托的財(cái)政分配關(guān)系，這就使得政府與公民之間既有可能良好合作，也隱含著某種對抗的潛在的可能性。如果政府施政不當(dāng)，不能造福于民，這種潛在的對抗就有可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)對抗。因此，即使只是作為對納稅人慷慨奉獻(xiàn)的回報(bào)，政府也應(yīng)該承擔(dān)起向人民提供良好公共服務(wù)的責(zé)任。

就造福或侵害于公民權(quán)利的潛在能力而言，預(yù)算權(quán)絲毫不遜色于課稅權(quán)。無論歷史上或現(xiàn)實(shí)中，我們都不難找到這樣的例子，一個(gè)國家可能有很高的財(cái)政收入汲取能力，但是它在合理配置財(cái)政資源、有效解決社會問題、提高國民福利方面的能力和表現(xiàn)卻很差勁。其原因，可以歸結(jié)為在制度上缺乏一個(gè)賦稅征收和使用的“剎車裝置”，統(tǒng)治者想征多少稅都可以做到，想安排多少財(cái)政資源用于自身耗費(fèi)也都可以輕易做到，無人可擋。對于一個(gè)社會來說，缺乏預(yù)算控制和約束的政府是不安全的、危險(xiǎn)的政府，這樣一個(gè)政府，對公共利益和公民權(quán)利可以隨時(shí)隨地構(gòu)成潛在的和現(xiàn)實(shí)的威脅。

那么，如何才能讓政府自覺地或被迫地將其所征集的財(cái)政資源用于提供公共服務(wù)，而不是其他方面呢?現(xiàn)代預(yù)算制度給出的答案是分權(quán)制衡，即政府與人民共同分享公權(quán)力的最核心的部分——預(yù)算權(quán)：預(yù)算的決定權(quán)歸人民選舉產(chǎn)生的議會，政府只有在獲得議會的批準(zhǔn)后并完成授權(quán)程序后，才可以獲得預(yù)算的治理權(quán)。議會有權(quán)要求政府按年度申報(bào)預(yù)算，并對之進(jìn)行嚴(yán)格的審查；預(yù)算執(zhí)行的全過程要處于立法機(jī)關(guān)的嚴(yán)格監(jiān)控之下，預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果亦由立法機(jī)關(guān)作出審計(jì)和評估。而公民則通過選票和輿論等手段，參與預(yù)算的審議制訂，監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，質(zhì)詢、糾正預(yù)算的違規(guī)行為，以保證獲得自己納稅后所期待的公共服務(wù)。總之，是社會公眾在決定著政府預(yù)算，而不是相反。

一個(gè)受到制度約束的統(tǒng)治者，其課稅權(quán)只能來自人民的授予，且只能用于改善國民福利，而不能用來為自己謀福利?，F(xiàn)代預(yù)算的作用，就是給國家的預(yù)算體制上裝上一個(gè)“剎車裝置”，用來防止司法部門和官員獨(dú)斷專權(quán)，黑箱作業(yè)，貪贓枉法，以權(quán)謀私，侵犯公眾權(quán)益。由此，“人民的錢袋子”被牢牢地看緊，強(qiáng)大無比的政府被關(guān)進(jìn)了“籠子”，自行其是、變成“利維坦”的可能性大大降低。這就是現(xiàn)代預(yù)算的精神實(shí)質(zhì)。如果制度上沒有權(quán)力制衡和制約，沒有民主選舉和新聞監(jiān)督，聽任政府機(jī)關(guān)無限擴(kuò)展權(quán)力，專橫跋扈，必將導(dǎo)致社會財(cái)富的分配不公和財(cái)政腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，最終會失去人民的支持，危及政府的合法性。須在法治的軌道上運(yùn)行

在一般情況下，預(yù)算是公共部門唯一有能力對公共利益造成全面、持久和系統(tǒng)的損害的因素，而預(yù)算法，則是國家立法機(jī)關(guān)用來控制和監(jiān)督政府，將其約束在法治的軌道上使其不過分偏離最廣泛的公共利益的一整套規(guī)則。就限制和約束政府來說，除憲法外，很少有哪一部法律堪與預(yù)算法相提并論。

對一個(gè)社會來說，缺乏法治的預(yù)算運(yùn)作，其代價(jià)肯定是巨大的，會導(dǎo)致大量稀缺的公共資源被用于對公共利益意義無多的領(lǐng)域，或用于僅為少數(shù)人服務(wù)而不是普惠于每一個(gè)公民的領(lǐng)域，特別是社會的弱勢人群。大量事實(shí)表明，中國現(xiàn)行的預(yù)算法無力阻止這些現(xiàn)象的發(fā)生。

由于預(yù)算法缺乏問責(zé)和糾錯機(jī)制的設(shè)置，預(yù)算常常只是個(gè)擺設(shè)，政府該怎么收錢還是怎么收錢，根本不會受到預(yù)算的約束，由此，我國預(yù)算十幾年來持續(xù)性地以年均18％以上的高速度巨額超收，預(yù)算偏離度經(jīng)常高得離譜；也是由于預(yù)算法缺乏問責(zé)和糾錯機(jī)制的設(shè)置，我國預(yù)算“只講投入，不管產(chǎn)出”的現(xiàn)象長期存在，近年來更有愈演愈烈的趨勢。公民對政府怎么要錢、怎么花錢幾乎完全沒有發(fā)言權(quán)，更無能力左右。即使造成重大損失，也無人為之負(fù)責(zé)。于是，政府及其官員上下都在拼命斂錢、拼命要錢、拼命花錢。所以，中國預(yù)算問題的根子，就在于用錢的人用著別人的錢卻可以不受約束、監(jiān)督和制裁，而錢被別人用的人(納稅人)則無權(quán)決定和追究自己的錢的使用，無力維護(hù)自己的權(quán)益。

預(yù)算既然涉及最廣泛的公共利益，因而也就必須在法治的框架下運(yùn)作。議會通過的預(yù)算就是法律，或者說是具有法律效力的文件，違背預(yù)算就是違法。任何人，包括國家元首和政府首腦，不管職位有多高，權(quán)勢有多大，只要他違背預(yù)算法行事，就要受到法律追究和制裁。因?yàn)?，在公共利益問題上，如果連預(yù)算法都不能發(fā)揮公正和法治的作用，也就不必再指望會有別的什么法律能發(fā)揮類似的功能。

我國現(xiàn)行預(yù)算法是從1995年開始施行的，至今已13年沒有修訂，明顯不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。實(shí)際上，這部預(yù)算法之“老”，并不在于它的條款多么陳舊過時(shí)，而是民主法治的精神、約束政府的憲政理念未能浸潤于其中，過多的未經(jīng)界定的財(cái)政支配權(quán)力被賦予了行政部門以至官員本人。多年來，大量非規(guī)范財(cái)政行為游離于監(jiān)控之外，違規(guī)現(xiàn)象綿延不絕甚至愈演愈烈，巨量的納稅人無償提供的“血汗錢”被肆無忌憚地濫用，或被毫無顧忌地挪用，其所造成的資源損失無可計(jì)數(shù)，都與公民及國家立法機(jī)關(guān)幾乎完全失去對預(yù)算的控制與監(jiān)督能力，有著直接的關(guān)系。

我國憲法明確規(guī)定，人民通過普遍的民主選舉產(chǎn)生自己的代表，組成各級人民代表大會行使國家權(quán)力。國家行政機(jī)關(guān)、

審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。問題在于，究竟應(yīng)該怎么負(fù)責(zé)?具體的調(diào)查與質(zhì)詢制度、問責(zé)和糾錯的程序在哪里?質(zhì)詢權(quán)、個(gè)案調(diào)查權(quán)雖有規(guī)定卻很少啟動，罷免權(quán)一般只是用在貪官身上，起碼的預(yù)算專家咨詢機(jī)構(gòu)則根本沒影兒。面對強(qiáng)勢的政府官員，多數(shù)“無權(quán)無勢”的人大代表根本就不知道自己該問些什么和怎么問，究其原因，就在于預(yù)算法的缺位。我們沒有一套完備的預(yù)算的報(bào)告制度、預(yù)算監(jiān)控制度以及預(yù)算聽證制度，這不是一般性的問題，而是嚴(yán)重的制度缺漏。

預(yù)算法的修訂應(yīng)該是一個(gè)開放性的而不是封閉性的系統(tǒng)，應(yīng)該有誠意和有能力吸納每一個(gè)公民參與政府的預(yù)算的制定和修正過程，為此而設(shè)置規(guī)范的預(yù)算聽證制度顯然是不可或缺的。把法治精神和良好的治理觀念融入預(yù)算法的修訂過程中，以法律的語言和力量建立起對政府的外部約束和政府的自我約束，這才是我們真正需要的預(yù)算法。

透明度和公開性絕非可有可無

現(xiàn)代法治觀認(rèn)為，法治的目的在于約束政府，但這并非法治的唯一目的，另一個(gè)同等重要的問題是保障公民的權(quán)利。由于公民權(quán)利幾乎所有的重要方面都與預(yù)算密切相關(guān)，預(yù)算就必須確保財(cái)政預(yù)算的權(quán)利掌握在人民的手里，保障公民對政府財(cái)政收入和支出的知情權(quán)、過問權(quán)、追究權(quán)和監(jiān)督權(quán)。不幸的是，長期以來，這些極為重要的權(quán)利并沒有引起人們的普遍重視，包括政府官員，也包括公民自己。

預(yù)算缺乏透明度，是指某些掌握公權(quán)力的人故意限制人們掌握正確而全面的信息，或者提供的是虛假信息、質(zhì)量不高的信息。在民主政體下，了解政府在做什么和為什么這樣做，屬于公民的基本知情權(quán)，這種權(quán)利必須得到政府的尊重。因?yàn)橛晒姼顿M(fèi)而由政府官員憑借公權(quán)力收集的信息，理應(yīng)歸公眾所有。一個(gè)官員基于私利而隱瞞、侵占公共信息，與私吞公共財(cái)產(chǎn)沒什么兩樣，都是對公民權(quán)利的公然冒犯，絕不能被允許和縱容。

預(yù)算的公開性，筆者理解是要把預(yù)算置于陽光下，讓全體公民“評頭論足”。建立責(zé)任政府的首要標(biāo)志是財(cái)政問責(zé)的有無，即人們對政府為什么要“這樣支出財(cái)政資金”以及“這樣支出帶來了什么樣的結(jié)果和好處”提出疑問；作為被授予財(cái)政資金支配權(quán)的政府須如實(shí)作答，若發(fā)生錯誤則須依照法律規(guī)定和法定程序予以糾正。如果缺少財(cái)政問責(zé)，政治問責(zé)就是空的，民主法治也就是空的，沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

預(yù)算過程中的公民參與，有助于民眾納稅人權(quán)利意識的增強(qiáng)，進(jìn)而推動整個(gè)社會向民主法治方向的轉(zhuǎn)型；有助于減少腐敗，因?yàn)楸娔款ヮブ潞诎惮F(xiàn)象必然減少：對社會的弱勢人群極為有利，因?yàn)樵诜敲裰黧w制下，他們經(jīng)常被排斥在決策過程之外。還能有效彌補(bǔ)政府治理能力的不足。公眾中匯集著各行各業(yè)的專家學(xué)者和精英人才，蘊(yùn)藏著無窮無盡的智慧和能力，解決公共問題較之政府具有獨(dú)特的優(yōu)勢。此外，在現(xiàn)代社會各種社會矛盾紛繁復(fù)雜的背景下，公民參與也有助于緩解民間對政府的不滿情緒，等等。

因此，政府需要加快自身的理念更新和制度改革，確保民眾和社會各界對公共財(cái)政事務(wù)的廣泛參與，確保公民對于公共支出的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從中央到地方各級政府，都應(yīng)當(dāng)向人大和公眾及時(shí)公布本級政府的年度預(yù)算和財(cái)務(wù)報(bào)告。

目前，我國的財(cái)政信息是以統(tǒng)計(jì)資料的形式向社會發(fā)布的，難以體現(xiàn)向納稅人報(bào)告和認(rèn)真負(fù)責(zé)的誠意；我國也沒有政府會計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)，更沒有民意調(diào)研方面的法律、法規(guī)。人大和政府的有關(guān)部門應(yīng)著手制定相關(guān)的法律標(biāo)準(zhǔn)，包括反映政府財(cái)務(wù)狀況的資產(chǎn)負(fù)債表、財(cái)務(wù)報(bào)表和統(tǒng)計(jì)報(bào)表的類別和格式等，經(jīng)全國人大審議施行。無論是預(yù)算還是政府財(cái)務(wù)報(bào)告，都必須體現(xiàn)出“歸一性”，即涵蓋政府的全部財(cái)政收支活動，不能有預(yù)算或財(cái)務(wù)報(bào)告之外的財(cái)政收支行為存在，不能讓人大代表們不明就里地“審查”一本殘缺不整的糊涂賬；預(yù)算或財(cái)務(wù)報(bào)告的語言則應(yīng)該通俗易懂，便于人大代表和公眾的審查、議論和監(jiān)督，也只有這樣，人大才能做出反映民意的決議來。

目前中國財(cái)政預(yù)算及其相關(guān)領(lǐng)域暴露出的問題，如控制政府規(guī)模、壓縮政府支出、減輕賦稅征收、規(guī)范政府財(cái)政行為等等，都不是依靠政府的“自我革命”能夠完成的，因此新預(yù)算法的修訂，必須在外部強(qiáng)力約束之下進(jìn)行。而這也正是中國財(cái)政制度最為缺憾的部分。有效的外部約束力存在，才有可能形成對政府及其財(cái)政活動的根本性的控制與約束。

往前走，就有希望。