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    學(xué)習(xí)構(gòu)建憲政政府的技藝

    2008-09-16 06:07高全喜
    南風(fēng)窗 2008年17期
    關(guān)鍵詞:司法制度政體憲政

    高全喜

    憲政政府的政體模式,即有效政府和分權(quán)政府,既不是小政府大社會,也不是威權(quán)政府一元化社會,而是政府與社會的法治化的兩分,政府的歸政府,社會的歸社會。

    關(guān)于憲政一詞,很多人有誤解,以為它是資產(chǎn)階級的東西,是自由化的表現(xiàn),其實并不完全如此,憲政早在資產(chǎn)階級國家成立之前就大量而且有效地存在過,例如,羅馬共和國的憲政,中世紀(jì)封建時期的憲政,英國資產(chǎn)階級革命前的憲政,等等,都是優(yōu)良的政府行政體制模式。

    說到底,憲政是一種政制的技藝,一種分權(quán)制衡、有效行政的技術(shù),是一種中立性的政制治理工具。既然這個技藝可以達(dá)到優(yōu)良的治理效果,資產(chǎn)階級拿來用,我們?yōu)槭裁床荒苣脕碛媚?就像飛機(jī)大炮,一種是科技技藝,一種是政制技藝,都是可以借鑒學(xué)習(xí)的。

    政府與社會的法治化的兩分

    學(xué)術(shù)上的政府政體論,說的是如何配置政府各種權(quán)力的行政體制問題,它與憲政密切相關(guān),也屬于一種治理技藝。至于在憲政技藝和政府政體的框架之上的政治國家,則是另外一個問題,屬于國體和政治合法性議題。在我國,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民建立的共和國這一革命實踐,以及憲法等等,都已經(jīng)明確確立了黨的國家體制上的領(lǐng)導(dǎo)地位,這些中國現(xiàn)行的基本的政治制度,與憲政技藝和政府政體并不是一個層次的問題。

    在國家政治體制之下,提出一個政府體制的改革目標(biāo),就是憲政政府,或法治意義上的政府政體制度,這是符合現(xiàn)代政治學(xué)原理的,也是適應(yīng)中國目前政治、社會、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面的迫切要求的,是基于危機(jī)意識而提出的改革方向。它又分為兩個部分。首先,是分權(quán)、放權(quán)?!凹涌焱七M(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”,“從制度上”發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,“有效提供公共產(chǎn)品”,“把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去”,等等。其次,是有限政府權(quán)限內(nèi)的有效運作,2008年首次提出“權(quán)威高效”這個詞匯,“把由政府管理的事項切實管好”。“維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一”。

    上述兩個方面其實就是現(xiàn)代的憲政政府的政體模式,即有效政府和分權(quán)政府,這個政府的行政體制,既不是小政府大社會,也不是威權(quán)政府一元化社會,而是政府與社會的法治化的兩分,政府的歸政府,社會的歸社會。政府遵循法治原則,強(qiáng)化宏觀綜合管理協(xié)調(diào),致力于“制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”,在具體職能部門上,則是政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開,分權(quán)制衡,決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)。筆者認(rèn)為,上述兩個方面體現(xiàn)的就是憲政政府的分權(quán)制衡原則,實現(xiàn)的就是現(xiàn)代意義上的政府政體。

    限權(quán)不意味著低效,而是把不該管的堅決交給社會,例如,市民社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)、NGO等都可以放出來交給社會,但在政府權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù),則必須是強(qiáng)有力地依法管理,高效行政。2008年的改革力圖開始實現(xiàn)政府體制的分權(quán)與集權(quán)的憲政平衡,這是令人興奮的。古往今來,政府治理的技藝是相通的,其中沒有多少古今中西之間的重大區(qū)別,技藝就是技藝,關(guān)鍵是如何使用。

    建立一個現(xiàn)代的公共政府,我們完全可以把它稱之為共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府行政意義上的限權(quán)政體,可以有效地清除多年積累下來的一系列弊端。從另一個方面來看,這也是中國社會30年變革的一次重大突破,具有政治改革的意義,它的運作成功可以作為一個撬板來撬動政治體制改革的全面深化,因為所謂政治并不是一些抽象的東西,而是由一系列組織制度構(gòu)成的,從對政府限權(quán)開始,我們是可以逐漸建立起一個開放性的公共政治的。

    法治政府和司法體制的配套

    目前我國的法治體制并非一個完善的法治狀況,還有諸多問題需要改革,現(xiàn)行的法治制度尚難以支撐起一個法治政府的政府政體論意義上的構(gòu)建。因此,雖然執(zhí)政黨多次申言法治,但解決還是需要漸進(jìn)的一個一個的進(jìn)行。筆者認(rèn)為,中國當(dāng)前的行政制度和司法制度的改革最好能夠平行互動地開展,相互配合,相互促進(jìn)。

    中國的司法制度改革可以從縱橫兩個方面來看。首先,從縱向的司法制度來看,筆者覺得我國的法院分層體制是有一定問題的。政府改革中常常談到中央與地方的關(guān)系,在國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中也體現(xiàn)的是宏觀上的“科學(xué)權(quán)威高效”的調(diào)控體系,和具體行政職能上的分權(quán)和放權(quán)。對應(yīng)這個改革精神,在中國的司法制度上是否有必要采取一定的改革步驟與之配套?例如,現(xiàn)行的司法體制是中央最高人民法院,然后是各省高院,一路下來,直到基層法院,中國司法體制是與中央地方的行政體制環(huán)環(huán)相配的,而且人事、財政等也與行政體制密切相關(guān),這樣如何能夠保障“法治政府”的落實呢?是否可以調(diào)整現(xiàn)行的法院體制,建立一種垂直管理的大區(qū)制的中國司法體制呢?或者說,建立一種復(fù)合型的中央法院垂直管理的大區(qū)制法院與各級地方法院并行的雙層法院體制呢?在思考推進(jìn)行政體制上的中央與地方關(guān)系問題的時候,也應(yīng)把落實“法治政府”的中國司法制度的改革提到議事日程上。

    從橫向方面來說,政府行政的法治化訴求已經(jīng)十分強(qiáng)烈。中央政府多次強(qiáng)調(diào)“依法行政”,“遵守憲法和法律是政府工作的根本原則”,并要積極建立“問責(zé)制”,“切實做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究”,“加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法工作。健全行政執(zhí)法體制和程序。完善行政復(fù)議、行政賠償和行政補(bǔ)償制度”。顯然,這一切政府體制的改革迫切需要完善我國的司法制度,需要建立一個中立、獨立的司法體系。目前我國各級法院的司法體制是有諸多問題的,司法管轄權(quán)、法官審判權(quán)以及人事、財政等方面都很難達(dá)到推進(jìn)法治政府的要求。

    筆者認(rèn)為,正像建立一個公共政府一樣建立一個獨立法院,與執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)并不矛盾。因為,我們的憲法已經(jīng)寫明了共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),中國的各種法律都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下通過人民代表大會制定的,在憲法和法律中已經(jīng)集中體現(xiàn)了黨的意志和人民的意志,而且中國的法治制度也是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下構(gòu)建的。正像政體論意義上的政府要實行黨政分開一樣,因此,獨立不偏地司法,就是貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo),就是實現(xiàn)人民對于公平正義的訴求。從這個意義說,中國司法制度改革的獨立司法,與西方三權(quán)分立的司法獨立根本不是一回事。

    當(dāng)然,這里的黨,是指黨的集體意志,不是指黨的領(lǐng)導(dǎo)人,或一般黨員。把黨的意志轉(zhuǎn)化為法律,政府嚴(yán)格執(zhí)行法律,這里頭政府和黨的關(guān)系就比較好處了,各級黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和黨員個人與政府、司法機(jī)構(gòu)的關(guān)系應(yīng)該是干凈的,沒有任何關(guān)系,因為黨的意志已經(jīng)轉(zhuǎn)化為法律了。如果這樣來理解中國的法治化問題,對于政府行政體制的改革,對于黨政關(guān)系,對于司法制度的改革,都是有益的,富有建設(shè)性的。既然執(zhí)政黨有信心和能力改革政府行政,也同樣有信心和能力改革司法,關(guān)鍵是需要尋找漸進(jìn)穩(wěn)妥的路徑,一步一步推進(jìn)。在這個問題上,盎格魯·撒克遜人的法治經(jīng)驗值得我們借鑒。

    (作者為北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授)

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