論基層政府權威缺失與農村群體性事件

周志榮　謝銳勤

摘要：當前，因基層政府行為失范、農村中的“大宗族，小政府”現(xiàn)象以及“能人”權威的替代等造成的基層政府權威缺失，是農村群體性事件中基層政府對社會管理的失控的主要原因之一。根據(jù)巴納德的“權威接受論”，權威是否存在，不是來源于上級，而是來源于下級的認可；在鄉(xiāng)村治理中，治理的權威不是來自于上級政府對基層政府的授予，而是來源于基層民眾的認可。因此，基層政府在鄉(xiāng)村治理中權威地位的樹立，應基于民眾的認可，必須實實在在為民眾辦實事。

關鍵詞：群體性事件；政府權威；鄉(xiāng)村治理；巴納德；權威接受論

中圖分類號：D625；C936文獻標識碼：A文章編號：1008—6439(2008)03—0089—05

農村群體性事件主要是指在農村區(qū)域內(村、鄉(xiāng)、縣)社會矛盾引發(fā)并形成一定規(guī)模，造成一定社會政治經(jīng)濟影響，給社會發(fā)展造成負面作用的事件。目前群體性事件的表現(xiàn)形式主要有請愿上訪、集會游行、阻塞交通、聚眾械斗、沖擊政府機關等。從1993年到2003年間，中國群體性事件已由1萬起增加到6萬起，參與人數(shù)也由約73萬增加到約307萬。其中，針對農村基層政府的群體性事件顯著增加。群體性事件已由過去主要發(fā)生在農民與農民之間的群體械斗事件，轉變?yōu)橹饕槍鶎诱徒M織的群體性事件。后者已成為影響農村社會政治穩(wěn)定，制約農村社會改革和發(fā)展進程的重要因素之一。

一、基于巴納德“權威接受論”的基層政府權威

“權威”在英語中為authority，它的原本意義有：(1)創(chuàng)造者、初始者；(2)祖父、先父等；(3)作者；(4)萬物的起源，即上帝；(5)事物的來源或者根據(jù)的意思。以往的“權威”概念大多是建立在某種等級系列或組織地位的權力之上的，其來源在于權威者或發(fā)布命令的人，是一種自上而下的解釋。而西方現(xiàn)代管理理論中社會系統(tǒng)學派的創(chuàng)始人——切斯特·巴納德(ChesterI.Bamard，1886—1961)則給權威以一種自下而上的解釋，因此，他有關“權威”的理論是不尋常和最具特色的。

巴納德在其享譽世界的名著《經(jīng)理人員的職能》中提出了有別于以往學者的獨特的“權威接受論”，他給“權威”下了這樣的定義：“權威是正式組織中信息交流(命令)的一種性質，通過它的被接受，組織的貢獻者或‘成員支配自己所貢獻的行為，即支配或決定什么是要對組織做的事，什么是不對組織做的事?！痹谒磥?，“如果一個命令下達給了命令的接收者，命令對他的權威就被確認或確定了。這成為行動的基礎。如果他不服從這個命令，就意味著他否認這個命令對他有權威。因此，按權威的定義來說，一個命令之是否有權威決定于接受命令的人，而不決定于‘權威或發(fā)命令的人?！边@里，巴納德明確地指出應當從組織成員是否接受一項命令、指示或建議的角度去看待權威。他認為，當一個組織成員接受了另一個組織成員的指示或建議時，他們之間就發(fā)生了權威關系；反之，當我們說到兩個人之間有權威關系時，就意味著其中一個人接受了另一個人的指示或建議。

巴納德認為權威要對人們發(fā)生作用，就必須得到人們的同意；而要得到人們的同意，則必須具備以下四個條件：(1)他能夠而且的確理解了命令，一個不能被人理解的命令不可能有權威；(2)在他作出決定時，他認為這個命令同組織目的是沒有矛盾的，一個被接受者認為同組織目的相矛盾的命令是不會被接受的；(3)在他作決定時，他認為這個命令整體上同他的個人利益是一致的，如果個人認為一個命令所帶來的負擔會破壞他同組織關系的純利益，那么它對個人為組織作貢獻的純誘因就不存在了；(4)他在精神上和肉體上能夠執(zhí)行這個命令，如果一個人沒有執(zhí)行命令的能力，顯然他一定會不服從這個命令，或更好的辦法是不去管它。

本文所提到的基層政府，即基層地方政府，是指處于政府層級結構最底層的地方政府，在它轄域范圍內，不再存在更低層級的地方政府，但可能存在它的派出行政機構，比如鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)和市轄區(qū)的人民政府。基層政府是直接面向地方居民承擔地方事務治理職責的政府，因而其活動的結果直接影響當?shù)鼐用竦娜粘Ｉ?，從而更受居民的關注。

一般認為，基層政府權威是指基層政府合法的政治權力的影響力及公眾對影響力的服從與認同。從巴納德的“權威接受論”觀點出發(fā)，本文認為，基層政府權威不是來源于它的上級政府的賦予，而是來源于基層的民眾認可；只有基層的民眾認同了基層政府權威的合法性和正當性時，權威才得以產生，才能對基層民眾產生影響。

二、農村群體性事件中基層政府權威缺失的表現(xiàn)及原因

在農村群體性事件中，基層政府之所以對社會管理失控，其權威的缺失是主要原因之一，即基層政府對社會的管理控制得不到基層民眾的認可和服從。

(一)“不得民心”：政府行為失范的嚴重后果

“得民心者，得天下”是中國根深蒂固的政治理念。基層政府的行為失范直接導致的后果就是在基層社會中“不得民心”，這正是基層政府權威缺失的根本原因所在?；鶎诱谵r村社會管理中行為失范的主要表現(xiàn)為：

1基層政府官員的腐敗行為。中國正處于一個變遷中的轉型社會，政治上的體制尤其是對政府官員的監(jiān)督體制尚未健全，這使得掌握權力的基層政府官員有了滋生腐敗的空間。而“腐敗的基本形式就是政治權力與經(jīng)濟財富的交換”，權錢交易是基層政府官員最主要的腐敗行為之一。掌握權力資源的部分基層官員通過權力的出租從富商手里取得豐潤的黑色收入，而這種權錢交易的代價就是出賣農民的合法利益。一些農村群體性事件就是因為政府官員與房地產開發(fā)商相勾結，非法占用農民耕地進行房地產開發(fā)而引起的利益糾紛所導致的。比如2006年7月19日至20日，汕頭市龍湖區(qū)內發(fā)生的村民群體性事件，主要是村民要求政府懲辦村干部貪污賣地款，后來村民與警察發(fā)生沖突，有幾輛警車被損壞并有一些村民受傷。

2基層政府官員的官僚作風。(1)基層政府機關工作人員的官僚作風集中表現(xiàn)為“老子天下第一”、“天高皇帝遠”、“唯我獨尊”等封建“官本位”意識與觀念。(2)部分基層政府官員工作方法簡單粗暴，不講政策和法律，不善于做耐心細致的思想政治工作，而是以權勢壓人。(3)部分基層干部素質低、綜合處理能力弱。有的干部個人素質或小群體素質不高，導致處事不成熟，解決問題拿不準、欠果斷，該管的不管，不該管的硬管，從而影響農民生產和生活。

3基層政府的不作為。(1)對農民通過正常途徑和合法渠道反映問題置若罔聞?；鶎诱浫鯚o力，得過且過，不愿管，不敢管，無力管，從而導致農民的利益無法實現(xiàn)。而農民也學會并助長了“不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決”的問題解決方法。(2)不能實實在在地為民眾提供有效的公共產品和服務?；鶎诱荒軐崒嵲谠诘匕l(fā)展村莊經(jīng)濟，就難以從基層民眾中獲得認可，政府的權威就

難以樹立。(3)職能錯位以及亂作為導致了民憤。這集中體現(xiàn)為基層政府在農村中的亂收費、亂攤派行為以及各種各樣的“搭車收費”現(xiàn)象，這往往成為群體性事件的導火線。比如2002年在廣東潮陽發(fā)生的“9·7事件”，就是由于基層政府在中小學秋季開學期間強行向學生“搭車”收取農村教育事業(yè)費附加、社會撫養(yǎng)費以及其他亂收費行為，導致民眾不滿，通過圍攻政府辦公樓以及聚眾堵塞高速公路來表達自己的訴求。

(二)農村中的“大宗族，小政府”現(xiàn)象

1宗族權威的上升。20世紀80年代以來，政策的相對寬松、溫飽問題的解決、財富的迅速增加、華僑的返鄉(xiāng)祭祖，使得農村宗族活躍起來，主要表現(xiàn)在祭祖聯(lián)宗、編撰族譜、修建祠堂、組織鄉(xiāng)俗活動、控制社區(qū)秩序等。伴隨著宗族勢力在農村社區(qū)中發(fā)揮著越來越重要的作用，代表宗族權力的“長老會”的權威也日益集中和膨脹?！伴L老會”在潮汕地區(qū)俗稱“理事會”，是由本宗族中有聲望的老人擔任。以“長老會”為代表的潮汕宗族組織由于本身廉潔，且具有良好的監(jiān)督機制，其職能的發(fā)揮從最初的組織祭祀發(fā)展到建設村居環(huán)境、救濟貧苦村民等，成為多功能的農村宗族組織。因此，他們在農村里的威信很高，他們在發(fā)動村民方面具有天然的優(yōu)勢。村里的基礎設施建設，往往村委會無法組織發(fā)動村民進行，而“長老會”憑借其權威就能把路給修起來、把學校給興辦起來、把村里的活動組織起來。以“長老會”等為領導機構的宗族勢力在農村社區(qū)建設中發(fā)揮的積極功能使其越來越多地成為村民權威的化身。一旦村里與基層政府之間發(fā)生利益上的沖突，以“長老會”為代表的宗族勢力會迅速成為群體性事件的主力軍。2006年汕頭市潮陽區(qū)西臚鎮(zhèn)“4·12”警民沖突事件的產生與發(fā)展，與波美村“長老會”的領導有一定的關系。

2基層政府權威的流失。相對于“長老會”的權威集中，村委會未能發(fā)揮其應有的職能，進而造成其在鄉(xiāng)村治理中權威流失。村委會原本是村民自治的基層組織，是村民行使民主權利、自我管理的自治組織。然而，“村民自治”在運行過程中往往出現(xiàn)扭曲和變樣，村委會成了基層政府權力在農村中的延伸，喪失了其在農村社區(qū)建設中應有的功能。基層政府為了便于收繳各項款項，程度不同地采取了延伸政府權力的做法，即對行政村村委會組織中的負責人采取了任命制，本著下級對上級負責的原則，把村委會權力納入基層政府的范圍。這使得村委會成為了基層政府的行政工具，在實際工作中很難代表農民說話。村民自治作為一種國家的制度安排，在農村的實際工作中卻難以體現(xiàn)出村民當家做主的基本精神，勢必導致村委會在鄉(xiāng)村治理中權威的缺失。

(三)“能人”權威的替代

在農村的鄉(xiāng)土社會里，鄉(xiāng)村“能人”也是農村地方權威的另一種代表。(1)鄉(xiāng)村“能人”可以是村里比較有勢力的人。他可能是村里宗族的首領，如族長、支長、房長或族賢，支配宗族力量越大，他就越有勢力；他也可能是地方黑惡勢力的領頭人，正式救濟渠道的喪失往往使得村民尋求其它民間渠道的救濟，而領頭人能為有困難的村民“擺平”事情，得到利益，自然也就有權威；他也可能是背后有權貴支持的人，如果他與政府機關有聯(lián)系，背后有親戚朋友位居高官，在外面有影響的話，也能增加其在村里的勢力。(2)鄉(xiāng)村“能人”一般還是村里有錢的富人。那些在改革開放的浪潮中先富起來的人，如果能夠積善積德、修橋補路、扶幼濟貧，也能受到村民的敬畏，成為鄉(xiāng)村“能人”。(3)村里的長者也可能成為“能人”。血緣性和地緣性是中國農村社會的顯著特征，一般那些輩分高、年齡大的人，往往受到社會的尊重，從而被公舉出來，管理鄉(xiāng)村的事務。這就是鄉(xiāng)土社會中所謂的“長老統(tǒng)治”。(4)那些擁有淵博學識的人也會成為鄉(xiāng)村“能人”。隨著時代的發(fā)展，知識經(jīng)濟的浪潮席卷全球，知識的重要性越來越顯示出來。在農村中那些擁有淵博學識的人，也自然成為村民擁戴和尊崇的對象。這些人往往受過較高的教育，熟悉國家的法律法規(guī)和相關政策，并能掌握當?shù)卣幚硪恍┤粘Ｊ聞盏幕緫B(tài)度。

因此，這些在農村鄉(xiāng)土社會中“有勢”、“有錢”、“有望”、“有識”的人成為農民利益的代言人。當農民的利益受到損害的時候，一般的農民因為自身的文化素質等能力有限，無法進行有效的維權行動；在這樣的情況，他們往往會求助于村里的“能人”，從“能人”那里尋求幫助。當普遍的農民利益受損，而國家的正式制度無法滿足村民的利益訴求的時候，在鄉(xiāng)村“能人”的運作下，體制外的對抗性組織力量就會產生，相應的群體性事件的發(fā)生也就難以避免。

三、巴納德“權威接受論”對鄉(xiāng)村治理的啟示

“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”，當前建設社會主義新農村需要實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理主體的多元化。鄉(xiāng)村治理“意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者”。鄉(xiāng)村治理主體多元化要求“改變政府對鄉(xiāng)村社會的行政性管理和控制，讓鄉(xiāng)村內部的自主性力量在公共服務供給、社會秩序維系、沖突矛盾化解等多個領域充分發(fā)揮基礎性作用”。具體來講，鄉(xiāng)村治理需要基層政府的主導性作用，需要村委會進一步完善所實現(xiàn)的村民自治，還需要農村自發(fā)形成的長老會、農村合作社等民間社會組織的力量以及農村中普遍隱藏著的“能人”等個體的帶頭效應。

巴納德自下而上的“權威接受論”對我們最重要的啟示就是，權威是否存在，不是來源于上級，而是來源于下級的認可；在鄉(xiāng)村治理中，治理的權威不是來自于中央或高一級地方政府對基層政府的授予，而是來源于基層民眾的認可。這就意味著：一方面，基層政府想獲得在鄉(xiāng)村治理中的權威地位，就必須從基層民眾中獲取認可；另一方面，在鄉(xiāng)村治理中，誰能夠實實在在為民眾辦實事，獲得民眾的認可，誰就能聚集基層民眾的權威，誰就有資格成為治理的主體之一。

(一)提高村民的組織化程度和政治參與能力

只有在村民真正理解了政策之后，政府才可能有權威；也才具備了執(zhí)行的基礎。這就需要開門決策、開門立法，暢通村民表達意見的渠道，認真聽取村民的意見和呼聲，并把它們上升為決策與命令的內容，讓村民感覺到政策負載著他們的利益訴求，從而把政策變成自身的迫切需求而主動地執(zhí)行。并且這樣的政策才會有可行性，因為如果村民沒有執(zhí)行力，那么好政策也是空有其名。所以要激活《村民委員會組織法》中關于村民會議和村民代表大會的利益表達作用和民主決策作用；要提升村民的組織化程度和集體行動能力，通過組織化形成村莊社會的多元權力格局，改變過去一盤散沙的局面，才能形成一致的共同行動；要讓每個人直接參與村莊公共事務的管理，在一定程度上對自己的生活和周圍的環(huán)境進行控制，這樣才能真正實現(xiàn)村莊公共事務的有效治理。

(二)重塑基層政府的權威形象

(1)要依法行政，依法決策。基層政府在作出

決策時，一定要有明確的法律法規(guī)和政策依據(jù)，至少要符合公平正義的理念，讓村民認識到這些決策同黨中央國務院的方針路線是一致的，這樣至少會減輕政策執(zhí)行的阻力。如果農民從心底里就認為基層政府的決策是違法的，那他就會以種種形式抵抗。(2)轉變政府職能，樹立服務觀念。基層政府要重點圍繞農村基礎設施建設、九年義務教育、計劃生育、維護社會治安、推進合作醫(yī)療、村民自治等方面進行工作，由管理型政府向服務型政府轉變，重點是提供公共產品和公共服務，變領導為指導，變指示為示范，變命令為協(xié)調。(3)提高政府治理能力。一方面要提高基層政府機關工作人員的素質，改變粗暴單一的工作方法；另一方面要重點提高基層政府領導的科學執(zhí)政的能力，樹立以人為本的科學發(fā)展觀。(4)嚴肅官員作風，杜絕腐敗蔓延。改變以往的官僚作風，真正樹立為人民服務的公仆意識。從制度上杜絕腐敗的蔓延，一方面要完善政府官員的監(jiān)督制度；另一方面要加大人大、政協(xié)以及社會輿論的監(jiān)督力度。

(三)大力發(fā)展壯大鄉(xiāng)村經(jīng)濟

要讓村民接受基層政府的治理，就必須讓村民得到實實在在的利益；基層政府要提高權威，就必須成為村民生存和發(fā)展可以依賴的組織。實證調查表明：在經(jīng)濟發(fā)展較好的村莊，村委會的權威就高；而經(jīng)濟發(fā)展落后的村莊，村委會的話往往就沒人聽。為什么村莊的宗族組織和“能人”在村民心目中往往有較高的權威?這跟他們能給村民帶來物質上乃至精神上的實惠是有關系的。所以要大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，轉移農村剩余勞動力，加強對農民生存技能的培訓，減輕農民負擔和改革農村政策；要壯大鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟實力，增強村民個體與集體的經(jīng)濟關聯(lián)度，以此吸引村民關注村莊公共事務，培養(yǎng)村民的公共意識和參與熱情；要使基層政府的存在能夠對村民形成較強的吸引力，從而主動地擁護并執(zhí)行各項政策。

(四)村委會要真正代表農民說話

要在憲法和法律上進一步健全村民自治制度，讓村委會真正成為代表村民利益的自治組織。切實落實《中華人民共和國村民委員會組織法》，明確村委會的獨立法律地位，基層政府不能干涉村委會的運作，村委會也要理順與村黨支部的關系，同時要加強自身的建設，使村委會真正實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。只有這樣，村民才能制度化、規(guī)范化地運用各項民主權利，才能選出真正代表農民說話的村委會，才能把隱藏在農村中的鄉(xiāng)村“能人”納入到村民自治的組織中來，提高村委會的聲望，從而使村民自治真正體現(xiàn)村民當家做主的基本精神，才能使村委會不再成為基層政府的行政工具，而是代表農民說話、保護農民合法權益的代言人。

(五)積極引導社會組織朝健康的方向發(fā)展

肖唐鏢通過對江西和安徽的宗族型村莊的治理狀況調查發(fā)現(xiàn)：在村委會之下的農村，幾乎都存在自發(fā)產生的宗族性自治組織，它們在按民主自治的規(guī)則治理著底層鄉(xiāng)村。這種自治結構的設計及其運行質量盡管尚是初級原始的，但它的草根性卻表明了中國農民對民主自治的內在意愿與實際能力。鄉(xiāng)村社會內生的這些傳統(tǒng)組織資源，無論是有著悠久歷史的宗族組織，還是新近興起的農民合作組織以及各種各樣的協(xié)會，它們在鄉(xiāng)村治理中擁有很高的權威，不僅不是社區(qū)公共治理的障礙，相反卻有可能成為民主自治的基礎。政府應當制訂有關的政策法規(guī)，將這些地方權威納入體制內，引導它們朝著積極健康的方向發(fā)展，使其發(fā)揮應有的正面功能，以利于維護鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和安寧。

(六)提高農民文化素質和民主法制意識

農民的法律意識不強、法律知識不夠，容易使他們在進行利益訴求的時候走上違法的歧途。(1)要提升農民的政治法律素質。要及時提升市場經(jīng)濟轉型過程中體現(xiàn)出來的“自由”、“平等”、“民主”的理念和精神，培養(yǎng)村民對村莊政治體系的認同感和自己的政治責任感。而且要對當前村民的政治心理進行正確的規(guī)范、控制和引導，過慮、消解可能導致價值沖突的觀念性隱患，調適并維持個體參與的方向、強度、平衡性，為個體參與維權提供心理上的支持。(2)要整合不同層次的政治法律文化資源。要整合當前鄉(xiāng)村不同群體、不同結構的政治法律文化，及時引進鄉(xiāng)村社會外部的現(xiàn)代政治法律文化資源，發(fā)掘和提煉傳統(tǒng)政治法律文化中同村民自，治制度相融合的資源，增強村民政治行為、政治理性和政治情感的統(tǒng)一性，為農民維權提供一個相對穩(wěn)定的政治法律環(huán)境。

在農村群體性事件中，基層政府權威缺失是顯而易見的。如果我們既能夠通過中央或高一級的地方政府的權威授予，又能得到農民對基層政府權威的自發(fā)認可，那么這種自上而下和自下而上的良好溝通和接洽將對提升基層政府的權威起到良好的作用。

(責任編校：夏冬)