綏化市政府治理公共風(fēng)險的對策研究

彥風(fēng)晶 佟筱楓 張俊娥 韓麗萍 楊琳

摘 要：社會群體在承擔(dān)公共風(fēng)險上的能力是不足的，針對綏化市面臨的“經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型”而多發(fā)的公共風(fēng)險的困難與挑戰(zhàn)，為避免公共風(fēng)險造成的災(zāi)難給大眾生活以及社會生產(chǎn)帶來嚴(yán)重的影響，提出需要作為公共事務(wù)的管理者的政府，進(jìn)一步完善公共風(fēng)險治理機制、利用“保險+”模式，推進(jìn)協(xié)同治理，創(chuàng)新治理公共風(fēng)險的舉措，進(jìn)而推動綏化市“寒地黑土之都、綠色產(chǎn)業(yè)之城、田園養(yǎng)生之地”建設(shè)向更高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共風(fēng)險;公共治理;綏化

引言

人類社會的進(jìn)步一直與風(fēng)險并存，正是由于為防范和化解風(fēng)險而采取的種種措施推動了人類社會的進(jìn)步。風(fēng)險具有不確定性的基本特征，社會在運轉(zhuǎn)中主要面臨自然環(huán)境的不確定性和社會發(fā)展過程內(nèi)部的不確定性兩方面，從這些風(fēng)險的屬性和化解、防范方法來看，可劃分成兩大類：私人風(fēng)險和公共風(fēng)險，私人風(fēng)險當(dāng)然是交給個體承擔(dān)，公共風(fēng)險則必須由政府、由社會共同體來承擔(dān)。公共風(fēng)險是群體唯一的公共事務(wù)，是政府唯一的公共事務(wù)，國家的政治、經(jīng)濟、社會、法律制度構(gòu)成風(fēng)險管理系統(tǒng)，以對沖公共風(fēng)險為目標(biāo)[1]。相較于私人風(fēng)險，作為公共治理客體的公共風(fēng)險，囊括了發(fā)展面臨的所有風(fēng)險，包括經(jīng)濟波動的風(fēng)險、經(jīng)濟動能不足的風(fēng)險、社會貧富差距加大而造成的社會動亂等風(fēng)險，廣泛存在于各個領(lǐng)域，公共治理是通過提供公共產(chǎn)品來化解公共風(fēng)險，防范和化解公共風(fēng)險的手段則是增進(jìn)社會福利。

1綏化市政府公共治理取得的成績

1.1經(jīng)濟實力顯著增強

1978年實行改革開放以來，綏化市聚精會神搞建設(shè)，一心一意謀發(fā)展，2017年，綏化市GDP達(dá)到1384.3億元，是1978年的32.3倍，年均增長9.3%;人均地區(qū)生產(chǎn)總值2017年已經(jīng)達(dá)到25852元，是1978年的30.1倍，年均增長9.1%[2]。2019年綏化市地區(qū)生產(chǎn)總值增長6%，固定資產(chǎn)投資增長5%，規(guī)模以上工業(yè)增加值增長10%，社會消費品零售總額增長6.9%，均可超全省平均水平[3]。

1.2城鄉(xiāng)居民收入增長迅速

1990年城鎮(zhèn)居民可支配收入只有743元，2017年城鎮(zhèn)居民可支配收入23450元，是 1990年的31.6倍，年均增長9.3%[2]。1978年農(nóng)村居民可支配收入576元，2017年農(nóng)村居民可支配收入12831元，是1990年的22倍，年均增長8.2%[2]。2019年蘭西、明水順利摘帽，海倫、青岡達(dá)到摘帽條件，貧困村全部出列，貧困發(fā)生率降至0.15%，15.8萬人過上了更有尊嚴(yán)、更有希望的幸福生活！

1.3農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展大幅上升

綏化市位于松嫩平原腹地，寒地黑土，適于糧食作物種植，1978年綏化市糧食總產(chǎn)量僅為351萬噸，1987年突破400萬噸，2017年糧食總產(chǎn)量達(dá)到1177萬噸，是1978年的3.5 倍[4]，黑龍江省糧食產(chǎn)量占全國的十分之一，綏化市的糧食產(chǎn)量占到全省的五分之一還要多。2017年，綏化市農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值900.9億元，比1978年16.9億元增長53.3倍。1982 年以前，農(nóng)民收入主要來自務(wù)農(nóng)收入。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實行后，農(nóng)民收入構(gòu)成不斷優(yōu)化，至2017年底，農(nóng)村常住居民人均可支配收入由工資性收入、經(jīng)營凈收入、財產(chǎn)凈收入、轉(zhuǎn)移凈收入四大類收入構(gòu)成、占人均可支配收入的比重分別為20.8%、60.3%、5.5%、13.4%，多元化趨勢更加明顯[4]。

2綏化市政府治理公共風(fēng)險面臨的困境與挑戰(zhàn)

2.1現(xiàn)有公共風(fēng)險治理模式需完善

截止到2017年8月，綏化市級政府總體應(yīng)急防災(zāi)預(yù)案涵蓋汛期地質(zhì)災(zāi)害、氣象災(zāi)害、排水防內(nèi)澇災(zāi)害、地震災(zāi)害等方面。社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，促使社會轉(zhuǎn)型升級步伐加快，顯現(xiàn)出多種社會矛盾，綏化市政府面臨著突發(fā)事件和自然災(zāi)害事件帶來的雙重考驗，雖然由自然或者社會現(xiàn)象引發(fā)的突發(fā)危機事件，政府能夠根據(jù)應(yīng)急方案迅速做出處理，將損失降到最低，但是政府在處理措施上還存在一定的缺陷[5]。隨著工業(yè)化和現(xiàn)代化的推進(jìn)，在發(fā)展過程中不僅面臨著自然界的各種災(zāi)害性風(fēng)險，當(dāng)前綏化市公共風(fēng)險種類和數(shù)量快速增多，外部發(fā)展環(huán)境趨緊，經(jīng)濟下行壓力加大，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、科技創(chuàng)新能力不足的問題暴露更加充分，公共風(fēng)險比過去更為復(fù)雜多樣，各種公共風(fēng)險都具有共生性、系統(tǒng)性等特征，風(fēng)險不再是單一的，而是錯綜復(fù)雜、相互疊加的，某一個組織或部門難以應(yīng)對[6]，已經(jīng)無法確保社會的安全和衛(wèi)生，當(dāng)前新型冠狀病毒肺炎防治就是一個典型的例子。

2.2政府治理能力不足

通過綏化市2020年《政府工作報告》中發(fā)現(xiàn)，保守觀念、惰性思維在政府系統(tǒng)仍然存在，主動作為、開放作為、專業(yè)作為能力和水平有待提高。公路交通、民生保障、產(chǎn)業(yè)配套等基礎(chǔ)設(shè)施供給仍然不足，公共文化教育設(shè)施與群眾的需求還有差距。項目接續(xù)謀劃不夠，總體上還是數(shù)量的疊加，沒有形成質(zhì)的飛躍，能構(gòu)成未來產(chǎn)業(yè)支撐的項目還不夠多。自身潛力優(yōu)勢挖掘利用不夠，特別是農(nóng)業(yè)這篇大文章還沒有做深做透，還沒能全部轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢這些問題都說明綏化市政府工作人員素質(zhì)參差不齊，政府自身建設(shè)能力有待提高[5]。

2.3法治建設(shè)能力較低

國家2016年出臺了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》，而綏化市起草政府債務(wù)管理辦法是在2017年，并且辦法和預(yù)案還沒有真正運用到實際債務(wù)的管理工作中。由于沒有出臺系統(tǒng)的地方政府債務(wù)管理法規(guī)細(xì)則，而相關(guān)的財權(quán)、事權(quán)范圍的界定也沒有體現(xiàn)到相關(guān)的法律法規(guī)中，地方政府在行使財政權(quán)力的時缺乏政策依據(jù)，仍然是依照上一級的考核標(biāo)準(zhǔn)為導(dǎo)向，綏化市對于地方政府債務(wù)的管理仍是沿用過去傳統(tǒng)的管理手段[7]。

2.4社會保障發(fā)展程度低

趙淑娟在《綏化市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平時空差異研究》中從經(jīng)濟發(fā)展（包括經(jīng)濟發(fā)展，人民的生活狀況等）、社會保障（包括教育、醫(yī)療等）和生態(tài)環(huán)境（用人均公園綠化面積、城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率和工業(yè)固廢和垃圾處理情況等衡量）3方面構(gòu)建綏化市新型城鎮(zhèn)化指標(biāo)體系，得出2010年綏化市新型城鎮(zhèn)化水平為0.2349，2016年為1.8782，經(jīng)濟發(fā)展分值從2010年的0.0293上升到2016年的0.02343，生態(tài)環(huán)境從2010年的0.1221上升到2016年的1.5505，在2010年至2016年經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境水平與綏化市新型城鎮(zhèn)化水平表現(xiàn)出相近的變化趨勢，都是逐年增加，但是社會保障分值基本保持不變，2010年為0.0835，2016年為0.0934，社會保障因子相對于經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境因子變化不明顯[8]。

3優(yōu)化綏化市政府治理公共風(fēng)險的對策

3.1完善公共風(fēng)險治理機制

政府進(jìn)行防范和化解公共風(fēng)險，降低其不確定性，需要合理的制度和政策，公共風(fēng)險治理機制是指在風(fēng)險發(fā)生、發(fā)展和變化全過程中各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與措施[6]。一方面，政府不斷提高公共風(fēng)險防范的意識和技術(shù)水平。政府應(yīng)推進(jìn)預(yù)警型公共風(fēng)險治理格局建設(shè)，推進(jìn)預(yù)警型公共風(fēng)險治理的組織化、標(biāo)準(zhǔn)化、技術(shù)化、制度化、法治化，逐步建立、完善預(yù)警型公共風(fēng)險治理的主導(dǎo)機構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)體系、技術(shù)支持、配套制度和法治保障[9]。并且還應(yīng)充分認(rèn)識到提高社會保障水平，有利于防范公共風(fēng)險，有利于協(xié)調(diào)社會穩(wěn)定發(fā)展。完善相關(guān)法律、法規(guī) 和部門規(guī)章為依據(jù)的各主體間工作流程。另一方面，不斷提高自身公共服務(wù)能力建設(shè)，增強社會的公平性與公正性，避免由于貧富懸殊過大產(chǎn)生的社會風(fēng)險。建立公共風(fēng)險信息公開和報告機制，使公眾適當(dāng)擁有公共風(fēng)險方面相關(guān)信息的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。建議政府建立廣泛覆蓋的公共風(fēng)險防范網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實現(xiàn)各地區(qū)及各部門的聯(lián)動、信息和資源的共享[10]。

3.2利用“保險+”模式，推進(jìn)協(xié)同治理

公共風(fēng)險的治理存在著政府、市場和社會三方面力量。其中，政府力量運用的是公共資源，產(chǎn)出的是公共政策和公共服務(wù)，其對公共風(fēng)險的治理屬于行政化治理模式[11];而社會力量，包含著社會組織力量和社會個體力量，社會組織力量，其運行的資源是社會資源，是社會資源的自愿集合，其對公共風(fēng)險的治理屬于自治化治理模式;市場力量中，保險業(yè)最為重要，其運行的是保險技術(shù)和保險市場資源，產(chǎn)出的是保險產(chǎn)品和保險服務(wù)，其對公共風(fēng)險的治理屬于商業(yè)化治理模式[11]，所以從公共風(fēng)險治理的有效性來看，不僅取決于公共服務(wù)水平，還與公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)相關(guān)。不合理的公共服務(wù)不但不能降低公共風(fēng)險，反而會引發(fā)或擴大公共風(fēng)險，政府部門應(yīng)通過政策引導(dǎo)增強其他主體對于風(fēng)險防范的參與度，建立合理的激勵機制，提升其他主體在風(fēng)險治理中的積極性與責(zé)任感[6]。例如學(xué)習(xí)寧波市“保險+”進(jìn)行公共風(fēng)險的治理，破解政府部門在社會治理中存在的專業(yè)性不強、人力資源缺乏、公共服務(wù)不足等問題，通過政府引導(dǎo)、企業(yè)和社會主導(dǎo)的模式，與保險企業(yè)共同推出有針對性的保險產(chǎn)品。此外還應(yīng)建立政府、保險中介、保險公司共同參與的民生保險提供機制，形成多主體合作供給模式，政府和保險組織各負(fù)其責(zé)，建設(shè)民生保險法律體系，為保險公司經(jīng)營民生保險提供法律保障，為政府正確行使行政權(quán)力提供依據(jù)。

結(jié)語

地方政府公共風(fēng)險治理能力在地方的經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，保持經(jīng)濟社會的穩(wěn)定是一個地區(qū)最主要的目標(biāo)，也是衡量政府行政能力的最基本的標(biāo)識。就目前綏化社會現(xiàn)狀而言，需要繼續(xù)深化改革和加快改革進(jìn)程，那么新問題和新矛盾也會不斷涌現(xiàn)，因此提高政府公共風(fēng)險治理能力非常急迫，這關(guān)乎著全面建設(shè)小康社會，關(guān)乎著人民的生活水平。

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作者簡介：

彥風(fēng)晶（1987—），女，黑龍江綏化人，講師，碩士研究生畢業(yè)，主要從事區(qū)域經(jīng)濟研究。

基金項目：綏化市社會科學(xué)科研課題“政府防范與化解公共風(fēng)險的對策研究——以綏化市為例”（SHSK16024）