“以民為本”與政府治理

趙秀玲

〔摘要〕惠民政策是近些年中國政府的一項(xiàng)重要舉措，它標(biāo)志著政府治理理念的重大轉(zhuǎn)變，其內(nèi)在依據(jù)則是“以民為本”。“以民為本”理念有一個(gè)形成過程，它是中國共產(chǎn)黨人在學(xué)習(xí)、借鑒古今中外優(yōu)秀成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)展馬克思主義人本思想的必然結(jié)果?；菝裾咧饕惺蠓矫妫淞⒆泓c(diǎn)和目標(biāo)都是急人民所需，解決與人民群眾切身利益息息相關(guān)的問題?；菝裾呤且豁?xiàng)歷史性和革命性的舉措，對(duì)于中國的現(xiàn)代化建設(shè)無疑具有重要意義。當(dāng)然，它也存在著隨意性、功利化的不足，應(yīng)賦予其更多的制度建設(shè)和文化內(nèi)涵。

〔關(guān)鍵詞〕惠民政策；以民為本；政府治理

〔中圖分類號(hào)〕D035 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1008-2689（2008）01-0040-07

隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，也隨著中國民主進(jìn)程和社會(huì)變革的加快，政府職能的轉(zhuǎn)變和人民群眾的利益被放在越來越突出和重要的地位。尤其是近幾年，中國政府已由“行政政府”開始向“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)型，一系列惠民政策紛紛出臺(tái)，在社會(huì)上產(chǎn)生巨大的影響?！笆叽蟆眻?bào)告更是設(shè)專章談“改善民生”問題，將“以民為本”的理念推向了一個(gè)新高度。有鑒于此，梳理“以民為本”思想生成的來龍去脈，探討政府職能轉(zhuǎn)變的重大作用，分析惠民政策的內(nèi)涵、特征及其價(jià)值，顯然是非常必要也是很有意義的事情。

一、“以民為本”理念的形成

惠民政策作為一項(xiàng)政府舉措，它具有外在性和技術(shù)性的特點(diǎn)，而其內(nèi)在性的根本依據(jù)則是形而上的觀念，這就是“以民為本”。在分析惠民政策之前，有必要考察“以民為本”思想的形成過程，從中可見其歷史性、時(shí)代性、現(xiàn)代性以及世界性的發(fā)展脈動(dòng)。

首先，中國傳統(tǒng)文化中的“民本”思想是基礎(chǔ)。以往，我們總是習(xí)慣于從西方的角度否定中國傳統(tǒng)文化的現(xiàn)代思想意識(shí)，于是，以西方的“民主”簡單否定中國傳統(tǒng)中“民本”的價(jià)值，這成為一種時(shí)代風(fēng)尚和學(xué)術(shù)話語霸權(quán)。其實(shí)，無論怎么說，我們都不能不承認(rèn)中國古代確實(shí)存在著“民本”思想，這在先秦和明清之際表現(xiàn)得最為明顯和突出?！懊癖尽彼枷胱钤缈勺匪莸健懊裎┌畋荆竟贪顚帯盵1](54)，荀子有“天之生民，非為君也。天之立君，以為民也”[2](504)，孟子說得更明確和概括，那就是“民為貴，社稷次之，君為輕”[3](973)。到明清之際，不少思想家繼承了先秦以來的“民本”思想，并在批判封建專制主義的前提下，進(jìn)一步倡導(dǎo)“民本”的重要性。如黃宗羲說：“我之出而仕也，為天下，非為君也，為萬民，非為一姓也。吾以為天下萬民起見，非其道，即君以形聲強(qiáng)我，未之敢從也?！盵4](4)到近現(xiàn)代，梁啟超也指出：“我國有力之政治思想，乃欲在君主統(tǒng)治之下，行民本主義之精神。此理想雖不能完全實(shí)現(xiàn)，然影響于國民意識(shí)者既已甚深，故雖累經(jīng)專制摧殘，而精神不能磨滅。”[5](718)可以說，中國自古及今有一條時(shí)斷時(shí)續(xù)的歷史線索，那就是“民本”的精神。作為建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義，作為強(qiáng)調(diào)“中國經(jīng)驗(yàn)”的中央政府，其“以民為本”的思想顯然是以中國古代“民本”精神為根本的，否則就必然成為無本之木和無源之水。

其次，西方民主思想成為“以民為本”思想的外動(dòng)力。眾所周知，中國古代雖有鮮明的“民本”思想，但其立足點(diǎn)主要還是站在封建統(tǒng)治角度的“治民”，而非站在人民群眾本位的平等、民主、自由的幸福生活之上，這也是為什么中國文化內(nèi)部沒有自生出一個(gè)現(xiàn)代的社會(huì)與國家?！拔逅摹遍_始的中國現(xiàn)代文化思想借鑒了西方的現(xiàn)代思想意識(shí)，于是民主自治的理念才漸漸深入人心，因此，中國現(xiàn)代國家的形成與發(fā)展顯然離不開西方民主自治這一維度的。以20世紀(jì)八十年代以來中國的村民自治為例，不論是自治理念還是內(nèi)涵和技術(shù)程序上，它都吸收了西方自治理論的成功經(jīng)驗(yàn)和范式，這是其得以快速發(fā)展的有力保證。還有，之所以近些年我們的民主進(jìn)程和“以民為本”的實(shí)施速度加快，與世界格局的發(fā)展是聯(lián)系在一起的，中國農(nóng)民工的人權(quán)保障某種程度上也是對(duì)于世界人權(quán)的有力支持！

再次，馬克思主義是“以民為本”思想的精神內(nèi)核。與封建主義和資本主義等制度有著明顯的不同，馬克思主義一直強(qiáng)調(diào)人民尤其是無產(chǎn)階級(jí)的偉大作用，將之看成國家的主人和歷史的創(chuàng)造力量，也就是說，“人民”既是歷史的創(chuàng)造者，又是革命的最終目的。如馬克思明確指出：“不是國家制度創(chuàng)造人民，而是人民創(chuàng)造國家制度?！薄皣抑贫热绻辉僬嬲憩F(xiàn)人民的意志，那它就變成有名無實(shí)的東西了。”[6](218、316)作為馬克思主義者的中國共產(chǎn)黨人，他一直將“人民”放在本位就容易理解了，因?yàn)槊撾x了“人民”就無所謂共產(chǎn)黨和馬克思主義了。

最后，“以民為本”是發(fā)展了的馬克思主義理論的集中體現(xiàn)。盡管從精神實(shí)質(zhì)上說，中國共產(chǎn)黨人繼承和發(fā)展了馬克思主義，尤其在人民民主專政和人民當(dāng)家作主上得到了充分的體現(xiàn)。但是，由于中國復(fù)雜的實(shí)際情況，也由于對(duì)馬克思主義理解的偏向，新中國成立后一段時(shí)期內(nèi)，在治國方略上我們出現(xiàn)了一些明顯的失誤，其中最根本的一點(diǎn)就是政治絕對(duì)壓倒經(jīng)濟(jì)，尤其沒有將提高中國人民的物質(zhì)生活水平放在首位。鑒于歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，鄧小平把解放思想、發(fā)展生產(chǎn)力和改善人民群眾的生活放在重要的戰(zhàn)略位置，而最能體現(xiàn)鄧小平思想的是他的“人民立場”和“人民本位”，他說：“尊重群眾，熱愛人民，總是時(shí)刻關(guān)注最廣大人民的利益和愿望，把‘人民擁護(hù)不擁護(hù)、‘人民贊成不贊成、‘人民高興不高興、‘人民答應(yīng)不答應(yīng)作為制定各項(xiàng)方針政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。”[7](450-451)這與毛澤東的“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動(dòng)力”[8](1031)具有內(nèi)在精神的一致性，但其具體性、針對(duì)性和人民本位的思想顯然有所加強(qiáng)。江澤民提出“三個(gè)代表”的思想，其中“民本”的思想是其核心，他說：“關(guān)心群眾，首先要關(guān)心困難群體的疾苦；為最廣大人民謀利益，首先要為困難群體謀好利益，因?yàn)樗麄冄矍白罾щy，最需要幫助?！骷?jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都要把創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)作為重大課題來研究解決。能不能富有成效地幫助群眾排難解憂，是衡量領(lǐng)導(dǎo)干部群眾觀點(diǎn)強(qiáng)不強(qiáng)、工作實(shí)不實(shí)，實(shí)踐‘三個(gè)代表要求好不好的重要的試金石?！盵9](645)

胡錦濤在繼承前人“民本”思想的基礎(chǔ)上，又有了豐富、發(fā)展和完善。比如，胡錦濤在“七一”重要講話中強(qiáng)調(diào)指出：“三個(gè)代表”重要思想的本質(zhì)是立黨為公、執(zhí)政為民，學(xué)習(xí)貫徹“三個(gè)代表”的重要思想，必須牢記這一點(diǎn)，以最廣大人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這是衡量有沒有真正學(xué)懂、是不是真心實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想最重要的標(biāo)志。認(rèn)真實(shí)踐“三個(gè)代表”的重要思想，切實(shí)把“執(zhí)政為民”的要求落實(shí)到具體工作中去，必須從理論和實(shí)踐的結(jié)合上搞清楚立黨為公、執(zhí)政為民的重要意義和實(shí)現(xiàn)途徑。由此可見，胡錦濤與江澤民在“民本”思想上的關(guān)聯(lián)。更為重要的是，胡錦濤近幾年在“執(zhí)政為民”思想上的發(fā)展和創(chuàng)新，這主要表現(xiàn)在科學(xué)發(fā)展觀、以人為本、改善民生等方面，具體措施則體現(xiàn)在“惠民政策”的實(shí)施，切實(shí)從百姓最急需、最關(guān)心的問題著眼，花大氣力解決民生疾苦和普通群眾的生存困境。尤其值得一提的是，十七大報(bào)告單列一章《加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)》，將“民生”放在一個(gè)非常重要的位置來闡述，這是“以民為本”思想最為集中的體現(xiàn)。其中有這樣的提法：“社會(huì)建設(shè)與人民幸福安康息息相關(guān)。必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)?！本唧w而言，它包括六個(gè)方面：一是優(yōu)先發(fā)展教育，建設(shè)人力資源強(qiáng)國。二是實(shí)施擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。三是深化收入分配制度改革，增加城鄉(xiāng)居民收入。四是加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活。五是建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平。六是完善社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。[10](37-40)

由此可見，“以民為本”思想的形成是一個(gè)復(fù)雜、融合和創(chuàng)造的過程，是對(duì)古今中外優(yōu)秀成果的繼承和發(fā)展。十六大以來，這一思想更是被賦予了其現(xiàn)實(shí)的、具體的、系統(tǒng)的、制度的內(nèi)涵，因?yàn)樗厡?shí)際，更貼近民心，更具有民本的情懷，否則就很難想像有一系列惠民政策的出臺(tái)。

二、惠民政策的主要內(nèi)容

誰都不能否認(rèn)中國的現(xiàn)代化建設(shè)尤其是經(jīng)濟(jì)建設(shè)所取得的巨大成就，可以說，一個(gè)經(jīng)濟(jì)大國正在勢不可擋地快速騰飛。但也必須承認(rèn)，在中國的發(fā)展過程中，同時(shí)出現(xiàn)了不少棘手問題，有的還是根本性的。其中，普通人尤其是最廣大的工人農(nóng)民生活還不夠富裕，有的還是比較貧窮落后的?；诖耍袊_始將工作重點(diǎn)放在“民生”之上，尤其將解決廣大人民群眾的疾苦和生活困難放在首位，于是，惠民政策應(yīng)運(yùn)而生。

從近幾年出臺(tái)的惠民政策看，它所涉及的范圍十分廣泛，但歸結(jié)起來，不外乎急廣大人民群眾之所急，需廣大人民群眾之所需。人民網(wǎng)要聞部與中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所于2007年9月24日聯(lián)合推出了《“十大惠民政策”評(píng)選》。[11]在1500多位網(wǎng)友參與的投票中，“農(nóng)村免除義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)”一項(xiàng)以1225票名列首位。眾所周知，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難和亂收費(fèi)，農(nóng)村子女輟學(xué)是一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題，為了讓所有孩子都能上得起學(xué)、上好學(xué)，黨和政府高度重視教育發(fā)展和教育公平，出臺(tái)了一系列重大政策措施。國務(wù)院決定，從2006年春季學(xué)期開始，我國西部地區(qū)率先進(jìn)行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，繼續(xù)執(zhí)行免教科書費(fèi)、補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)政策，并對(duì)部分專項(xiàng)資金實(shí)行國庫集中支付，資金直達(dá)學(xué)校，受益學(xué)生達(dá)到4880萬人，平均每個(gè)小學(xué)生減負(fù)140元、初中生減負(fù)180元。2007年在中部和東部地區(qū)全面推行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，全國1.48億名農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)生全部落實(shí)免除學(xué)雜費(fèi)政策，所需經(jīng)費(fèi)全部納入預(yù)算，足額安排。[12]農(nóng)村免除義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)”意義重大，溫家寶總理稱之為“我國教育發(fā)展史上的一個(gè)重要里程碑，它必將對(duì)全面提高國民素質(zhì)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響?！盵13]

位居第二位的是取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅自古皆然，它在中國已有2600多年的歷史，它仿佛是天經(jīng)地義的事情！以往一個(gè)偌大的帝國主要是由農(nóng)民稅收支撐著，即使建國以后，農(nóng)村也是支撐工業(yè)和國家經(jīng)濟(jì)命脈的主力，這也是長期以來農(nóng)村處于社會(huì)的底層以及貧窮落后的根源。隨著中國經(jīng)濟(jì)尤其是城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也隨著執(zhí)政黨“以民為本”和“執(zhí)政為民”思想的確立，城市支援農(nóng)村，城市反哺農(nóng)村的政策得以確立，而免除農(nóng)業(yè)稅即是具有革命意義的一大措施。2004年3月，溫家寶總理在“兩會(huì)”上明確宣布：“除煙葉外，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，每年可使農(nóng)村減輕負(fù)擔(dān)48億元。從今年起，要逐漸減輕農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低一個(gè)百分點(diǎn)以上，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅?！睋?jù)國家稅務(wù)總局統(tǒng)計(jì)，截至2005年12月23日，全國免征農(nóng)業(yè)稅的省份達(dá)到28個(gè)，預(yù)計(jì)全年共減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)約220億元。[14] 2005年12月29日，十屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議高票通過決定，自2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，從此，在中國延續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅成為歷史。2007年的《政府工作報(bào)告》指出， 2006年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”支出3397億元，比上一年增加了422億元。這是一個(gè)一反一正發(fā)生根本變化的惠民政策，原來是向農(nóng)村征稅，現(xiàn)在不僅減免農(nóng)村稅，而且還給農(nóng)村以大量地援助和投入。從而，讓農(nóng)民看到了實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠。

處于第三位的是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保障制度。近年來，全國財(cái)政用于衛(wèi)生投入的增幅年均在20%以上。根據(jù)《衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》，“十一五”時(shí)期，要在全國初步建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生保健制度框架，包括比較規(guī)范的公共衛(wèi)生服務(wù)體系，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，比較完善的城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系，比較規(guī)范的國家基本藥物制度和公立醫(yī)院管理制度，促進(jìn)人人享有公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)。這將從根本上解決城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)民就醫(yī)難、看病難等最為棘手的問題，可謂大快人心和深得民心。

第四項(xiàng)受到關(guān)注的惠民政策是解決農(nóng)民工問題。農(nóng)民進(jìn)城打工是與改革開放相伴而生的一種現(xiàn)象，也可以說，正是農(nóng)民工的進(jìn)城打工使得中國城市得以快速發(fā)展，是農(nóng)民工支撐起了城市以及中國經(jīng)濟(jì)的骨架。然而，長期以來，我們很少真正關(guān)注農(nóng)民工，有的地方甚至出現(xiàn)對(duì)他們采取歧視、虐待和盤剝的現(xiàn)象。這最突出地表現(xiàn)在拖欠農(nóng)民工的工資，不關(guān)心他們的人身安全和子女教育等問題。關(guān)于對(duì)待農(nóng)民工的問題在社會(huì)上一度成為新聞熱點(diǎn)，也產(chǎn)生了極大的負(fù)面效應(yīng)。2003年11月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)通知，決定自2004起用3年的時(shí)間基本解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問題。2006年3月27日，國務(wù)院又出臺(tái)了《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，其中涉及工資、社會(huì)保障、公共服務(wù)、權(quán)益保護(hù)等一系列善待農(nóng)民工新政策。此后，各地提高農(nóng)民工待遇、改善農(nóng)民工的工作和生活條件的措施也陸續(xù)出臺(tái)，農(nóng)民外出務(wù)工的環(huán)境和條件逐步改善，輸出輸入地、各有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制已經(jīng)建立，全社會(huì)理解、關(guān)心、保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的大環(huán)境正在形成。長期困擾國家、政府和社會(huì)的農(nóng)民工問題正在逐漸得到解決，社會(huì)穩(wěn)定的因素因此而大大增加。有資料顯示，截至2005年底，建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資歷史拖欠問題基本得到解決。農(nóng)民工的工資收入明顯提高，自2004年以來，全國農(nóng)民工外出務(wù)工月平均收入呈穩(wěn)步增加態(tài)勢，2006年達(dá)到946元，比上年增長了9.9%。[15]

第五項(xiàng)備受關(guān)注的惠民政策是建立城鄉(xiāng)最低生活保障制度。應(yīng)該說，城鄉(xiāng)居民整體生活水平較前有了明顯的提高，但困難戶和貧困戶還是大量存在的，這就為我國實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)和“以民為本”的思想提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。列寧說：“在一個(gè)貧窮落后，文盲充斥的國家是不可能建設(shè)社會(huì)主義的?！蓖瑯拥?，當(dāng)廣大城鄉(xiāng)還有不少人生活在貧困線以下，我們的小康社會(huì)和“以民為本”的理想就是一句空話。基于此，黨的十六大提出了探索建立農(nóng)村最低生活保障制度的要求。2007年8月，《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》下發(fā)至各地執(zhí)行。目前，全國31個(gè)省（區(qū)、市）都已部署建立農(nóng)村低保制度，預(yù)計(jì)年底前將實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保制度全面建立、低保金發(fā)放到戶的工作目標(biāo)。農(nóng)村低保對(duì)象預(yù)計(jì)年底將達(dá)3000萬人。中央和地方政府為此投入的資金超過100億元。近年來，中央財(cái)政還不斷加大城市低保資金的補(bǔ)助力度，由2000年的8億元增加到2007年的151億元，覆蓋人數(shù)由2000年的400多萬人增加到目前的2200多萬人，基本實(shí)現(xiàn)了城市居民最低生活保障對(duì)象之應(yīng)保盡保。[16]生活在城鄉(xiāng)最底層的居民免除了衣食之憂，我們的社會(huì)和國家才能安定團(tuán)結(jié)，獲得可持續(xù)發(fā)展的機(jī)遇。

位居第六的惠民政策是解決低收入家庭的住房問題。當(dāng)下中國的住房問題嚴(yán)重困擾著城鄉(xiāng)居民的正常生活，尤其是低收入家庭與驚人的高房價(jià)形成鮮明的對(duì)比。也就是說，一面是低收入的城鄉(xiāng)居民，一面是不斷攀高的房價(jià)，這就意味著：在現(xiàn)有的狀況下，這一部分居民永無改善住房的機(jī)會(huì)和可能。針對(duì)這一狀況，2005年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房價(jià)格的通知》，轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價(jià)格工作意見》。2007年8月《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》首次明確提出，把解決低收入家庭住房困難工作納入政府公共服務(wù)職能。建立和健全廉租房保障，規(guī)范和改進(jìn)經(jīng)適房管理，多渠道解決城市低收入家庭的住房困難。雖然目前這一棘手問題還沒有得到解決，但政府的決心是堅(jiān)定的，一些措施也開始出臺(tái)。

第七個(gè)重要的惠民政策是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建設(shè)。十六大以前已決定開展試點(diǎn)工作，2002年10月，中國政府作出在全國建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的決定，這一制度的基本做法是：自愿參加合作醫(yī)療的農(nóng)民，以家庭為單位按每人每年10元（部分東、中部地區(qū)稍高）繳納合作醫(yī)療資金，同各級(jí)政府每年每人補(bǔ)助的20元一起形成合作醫(yī)療基金，儲(chǔ)存在縣、市國有商業(yè)銀行或信用社的財(cái)政基金專戶內(nèi)。2005年衛(wèi)生部提出擴(kuò)大試點(diǎn)，2006年的《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》提出了到2008年在全國農(nóng)村基本普及新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的目標(biāo)，要求中央和地方財(cái)政提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。從2007年開始，新農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)由試點(diǎn)階段轉(zhuǎn)入全面推進(jìn)階段，到年底，這一制度覆蓋的縣（市、區(qū)）要達(dá)到全國縣（市、區(qū)）總數(shù)的80％，2008年基本覆蓋全國所有縣（市、區(qū)）。隨著新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)的加快，長期困擾農(nóng)民的“看病難、吃藥貴”問題將得到緩解。

第八項(xiàng)重要的惠民政策是保障勞動(dòng)者的人身安全。黨中央、國務(wù)院高度重視安全生產(chǎn)。黨的十六屆五中全會(huì)確立了“安全發(fā)展”的指導(dǎo)原則，完善了“安全第一、預(yù)防為主、綜合治理”的方針；六中全會(huì)把安全生產(chǎn)作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，納入社會(huì)管理的范疇。2003年6月國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于深化安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治工作的通知》。2004年初國務(wù)院作出的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》，明確了我國安全生產(chǎn)中長期奮斗目標(biāo)。

第九項(xiàng)重要的惠民政策是加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。分田到戶，包產(chǎn)到戶，實(shí)行農(nóng)村生產(chǎn)責(zé)任制，這是改革開放之初一項(xiàng)提高生產(chǎn)力的重大舉措。但是，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由此也受到了限制甚至破壞的狀況。越到后來，這方面的危害性越明顯地暴露出來。2006年《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》指出，國家將加快鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力加強(qiáng)農(nóng)民最急需的生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2007年3月，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中指出，要“大力加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快農(nóng)村水利、道路、電網(wǎng)、通信、安全飲水、沼氣等設(shè)施建設(shè)。集中力量用兩到三年時(shí)間基本完成全國大中型和重點(diǎn)小型病險(xiǎn)水庫改造。加快安全飲水設(shè)施建設(shè)，今年再解決3200萬人的安全飲水問題?！边@是既關(guān)系到民生又關(guān)涉小康社會(huì)建設(shè)的命脈所在。

第十項(xiàng)重要的惠民政策是對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行補(bǔ)貼。長期以來，由于農(nóng)民種糧成本過高，以至于導(dǎo)致嚴(yán)重虧損的情況，這勢必影響農(nóng)民種糧的積極性。而糧食歷來是中國的立國之本，民生之所系，為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性，2004年1月，中央發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》（簡稱“1號(hào)文件”）決定實(shí)行糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼和大型農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼政策。隨后，又出臺(tái)了保護(hù)耕地、加大農(nóng)業(yè)投入、嚴(yán)格控制農(nóng)資價(jià)格和實(shí)行糧食最低收購價(jià)4項(xiàng)保障措施。2004年至2006年全國共對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼390億元，使7億多種糧農(nóng)民直接受益。2007年，中央財(cái)政新增156億元補(bǔ)貼資金，加大對(duì)種糧農(nóng)民的農(nóng)資綜合直補(bǔ)力度。新增補(bǔ)貼資金后，中央財(cái)政對(duì)種糧農(nóng)民的農(nóng)資綜合直補(bǔ)資金規(guī)模達(dá)到276億元，比上年增長130%。加上今年已安排的從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金列支的151億元糧食直補(bǔ)資金，2007年國家對(duì)種糧農(nóng)民兩項(xiàng)直接補(bǔ)貼總額達(dá)到427億元，比上年增加165億元，增長63%。[17]這一惠民政策將直接改變農(nóng)村棄田不種糧的狀態(tài)。

當(dāng)然，除了上面人們最關(guān)心的十大惠民政策外，還有增加就業(yè)、提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)、青少年健身、春運(yùn)火車票不漲價(jià)和師范生免費(fèi)教育等方面，這充分反映了中央政府治理理念的改變，即在“以民為本”的前提下，全面給老百姓帶來看得見、摸得著的實(shí)惠。廣大城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)民也由“貢獻(xiàn)群體”向“受惠群體”轉(zhuǎn)變。

三、惠民政策的特性及其意義

如果從局部來看，中央政府所實(shí)行的惠民政策只是現(xiàn)代化建設(shè)中的一個(gè)環(huán)節(jié)，其差異也只是多一個(gè)或少一個(gè)的問題。但是，如果從宏觀上看，尤其從歷屆政府對(duì)于人民群眾的態(tài)度，從其治理方式的轉(zhuǎn)變來看，新一屆中央政府所實(shí)行的惠民政策，無疑具有根本性的特點(diǎn)和革命性的意義，它反映的是真正將“以民為本”和“執(zhí)政為民”落到了實(shí)處，真正將“民生”作為一切工作的重點(diǎn)和最后歸宿。

近幾年中央政府所采取的惠民政策較以往更加全面、系統(tǒng)、具體和富有成效，這是最明顯的特點(diǎn)。應(yīng)該說，在十六大之前，中央政府也有不少惠民政策出臺(tái)，但包括十大惠民政策在內(nèi)的所有惠民政策，無疑是對(duì)中國當(dāng)下存在的“民生”問題的全面展開，并且其具體直接也是前所未有的，也讓廣大人民群眾真正在看到了實(shí)惠。以農(nóng)業(yè)稅減免和補(bǔ)助農(nóng)民種糧為例，原來是向農(nóng)民伸手?jǐn)偱啥F(xiàn)在是反哺支援農(nóng)民，這樣農(nóng)民就可以將壓彎的腰板直起來了，也可以毫無顧慮地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因?yàn)樗麄兩砗笥袊覐?qiáng)有力的支持和關(guān)愛。再如，農(nóng)民孩子上學(xué)難的問題長期困擾著農(nóng)民，也影響著中國社會(huì)的發(fā)展，以往只是在輿論上給予支持，而今則實(shí)行免除農(nóng)村義務(wù)教育的學(xué)雜費(fèi)，對(duì)困難生則進(jìn)行補(bǔ)貼，這樣農(nóng)村孩子輟學(xué)的狀況也就可以得到根本解決?？傊瑸槌青l(xiāng)居民尤其是農(nóng)民辦實(shí)事，真正想他們之所想，急他們之所急，站在他們的立場為他們說話，即真正的“以民為本”，這是近幾年惠民政策全面推進(jìn)的一個(gè)最突出的特點(diǎn)，因此它也受到人們的普遍關(guān)心和擁護(hù)。

科學(xué)發(fā)展觀是近幾年惠民政策的另一個(gè)表現(xiàn)方面?；菝裾叩娜娉雠_(tái)，當(dāng)然有其后面的“以民為本”作為依據(jù)，但科學(xué)發(fā)展也是其相當(dāng)重要的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。這是因?yàn)?，站在科學(xué)發(fā)展的角度來看，只有城市的發(fā)展和某一部分人的富裕，中國是不可能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，也不可能真正出現(xiàn)和諧共榮的局面。換言之，只有占大多數(shù)的農(nóng)民真正富裕和安康了，中國才算實(shí)現(xiàn)了小康和成為現(xiàn)代富強(qiáng)的國家。因之，在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)獲得了較大發(fā)展的情況下，我們決不能拋棄尚未富裕的廣大人民群眾，而只著眼于一部分先富起來的所謂“精英”階層，這必然使已經(jīng)形成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到抑制，國家的穩(wěn)定與和諧也是一句空話。另一方面，目前實(shí)行的惠民政策也具有較強(qiáng)的科學(xué)性，尤其是具有科學(xué)的可操作性。如有的政策像補(bǔ)助種糧農(nóng)民是扶持和鼓勵(lì)，并不是越俎代庖，更不是養(yǎng)成農(nóng)民的懶惰和等靠思想。另如，為什么要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)呢？就是因?yàn)闆]有全面系統(tǒng)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，只靠一家一戶的個(gè)體經(jīng)營，是不可能建設(shè)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代化的國家的，因?yàn)樗侨狈茖W(xué)依據(jù)的。還有，中央政府提出加快農(nóng)村水利、道路、電網(wǎng)、通信、安全飲水、沼氣等設(shè)施建設(shè)，其中多用沼氣就是出于節(jié)約資源、避免環(huán)境污染、重視循環(huán)經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)舉措，是科學(xué)發(fā)展觀的體現(xiàn)。

“以人為本”是近幾年惠民政策的第三個(gè)突出特征?，F(xiàn)代化建設(shè)也好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也罷，歸根結(jié)蒂是“人”的問題，即廣大人民群眾的生活是否得到了提高和幸福。據(jù)2005年有關(guān)部門對(duì)全國部分村莊進(jìn)行的實(shí)地調(diào)查顯示：96%的村莊沒有排水溝和污水處理系統(tǒng)，89%的村莊將垃圾堆放在房前屋后、坑邊路旁甚至水源地、泄洪道、村內(nèi)外池塘，無人負(fù)責(zé)垃圾收集與處理。[18]這樣的狀況反映了廣大農(nóng)民缺乏基本生活狀況，也是精神空虛和心靈遮蔽的集中體現(xiàn)。而惠民政策提出的加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，就是從提高農(nóng)民的物質(zhì)、文化、精神水平考慮的。另如在保證勞動(dòng)者的人身安全上，中央政府非常重視，明確提出“安全發(fā)展”和“安全第一”的原則，人的安全、人的生命被放在最為重要的地位。還有對(duì)待農(nóng)民工的態(tài)度大有改變，這包括他們的待遇、權(quán)利、地位和生活環(huán)境都與以前大為不同，農(nóng)民工再也不是城市中的邊緣人，而是中國城市建設(shè)和現(xiàn)代化建設(shè)不可或缺的重要力量。廢除農(nóng)業(yè)稅這個(gè)決定，是真正利民的重大舉措，阿塞拜疆駐華大使雅沙爾·阿利耶夫高度評(píng)價(jià)：“中國的改革是從農(nóng)業(yè)起步的，全面取消農(nóng)業(yè)稅，還利于民，再次確定了中國未來發(fā)展的方向”。中央黨校農(nóng)業(yè)問題專家曾業(yè)松也說：歷史上的“重農(nóng)”，重的多是農(nóng)民的生產(chǎn)力，而不完全是農(nóng)民的利益。這種以“重稅”為前提，以“奪農(nóng)”政策相伴隨的“重農(nóng)”，對(duì)農(nóng)民來說不是福音?！昂翢o疑問，取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼是新一屆中國政府‘新重農(nóng)思想的體現(xiàn)?！盵19]總之，尊重、愛護(hù)、幫助廣大人民群眾尤其是弱勢群體，是近幾年中央政府采取的惠民政策的精神實(shí)質(zhì)之所在！

現(xiàn)代的思想意識(shí)是近幾年惠民政策的第四個(gè)方面的特點(diǎn)。我們說中央政府實(shí)行的“以民為本”與中國古代的“民本”思想有內(nèi)在的一致性，并不等于說二者可以劃等號(hào)，因?yàn)楫吘骨罢呤且择R克思主義為指導(dǎo)，并吸收了西方民主的有益經(jīng)驗(yàn)，這就決定了其現(xiàn)代的觀念。建設(shè)中國特色的社會(huì)主義和“與時(shí)俱進(jìn)”等思想的提出就能充分地說明這一點(diǎn)。因之，中國政府實(shí)行的惠民政策是在國際大背景下，根據(jù)中國國情的一種創(chuàng)造。從這個(gè)意義上說，惠民政策不只是技術(shù)性的，而是有著長遠(yuǎn)意義和現(xiàn)代價(jià)值觀這一根本前提的。比如，中央政府決定，加大農(nóng)村信息化建設(shè)的力度。充分利用和整合涉農(nóng)信息資源，重點(diǎn)抓好“金農(nóng)”工程和農(nóng)業(yè)綜合信息服務(wù)平臺(tái)工程建設(shè)。其目標(biāo)是基本實(shí)現(xiàn)村村通電話，鄉(xiāng)鄉(xiāng)能上網(wǎng)。這是現(xiàn)代思想意識(shí)的充分體現(xiàn)，因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)是信息社會(huì)，加強(qiáng)農(nóng)村信息化建設(shè)將會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的開放和發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化提供強(qiáng)大動(dòng)力。換言之，只有中國的廣大農(nóng)村注入了現(xiàn)代的思想意識(shí)，它才會(huì)更加富有生機(jī)活力。令人可喜的是，現(xiàn)在的惠民政策處處以現(xiàn)代意識(shí)作為引擎。

總之，近年來的惠民政策是一種革命性的舉措，它在觀念、內(nèi)涵、方法和操作程序上都被賦予了新的精神和色彩，“人民”尤其是弱勢群體成為中央政府和全社會(huì)關(guān)愛的對(duì)象，而我們一切的工作重點(diǎn)都圍繞這個(gè)核心進(jìn)行。這既符合我黨的根本性質(zhì)和宗旨，也是科學(xué)發(fā)展觀、以人為本、執(zhí)政為民思想的集中體現(xiàn)。

惠民政策具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義，它在中國的現(xiàn)代化建設(shè)中必將產(chǎn)生良好的影響和積極的作用。一是確實(shí)解決了廣大人民群眾，尤其是弱勢群體安身立命的重大問題。古人云：“民以食為天?！倍鸥Ξ?dāng)年也發(fā)出了“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”的呼聲。進(jìn)入21世紀(jì)后，當(dāng)不少城鄉(xiāng)居民還存在衣食之憂時(shí)，我們的現(xiàn)代化建設(shè)是不可能得以實(shí)現(xiàn)的，所以解決了這部分人的生活之憂，也就等于將小康社會(huì)的建設(shè)安放在一個(gè)穩(wěn)固的基座上。二是調(diào)動(dòng)了廣大人民群眾的積極性和創(chuàng)造性。建設(shè)小康社會(huì)和現(xiàn)代化國家，不只是靠一部分所謂的“精英”人物能夠?qū)崿F(xiàn)的，它需要更廣大的人民群眾參與其中。如果廣大城鄉(xiāng)居民不受重視，甚至有衣食之憂，他們是不可能成為現(xiàn)代化建設(shè)的生力軍；而惠民政策則會(huì)將廣大人民群眾團(tuán)結(jié)起來，真正使之成為國家的主人翁，積極投身到小康社會(huì)和現(xiàn)代化國家的建設(shè)中，發(fā)揮其聰明才智。有人總以為，社會(huì)精英是歷史的創(chuàng)造者，其實(shí)廣大人民群眾的作用更不可忽視，后者是基礎(chǔ)和前提，是社會(huì)精英可靠的“分母”。三是促進(jìn)全社會(huì)的穩(wěn)定、和諧、健康發(fā)展。當(dāng)廣大城鄉(xiāng)居民處于生存困境時(shí)，它必將成為社會(huì)問題的滋生地和不穩(wěn)定的因素，而惠民政策則消除了這一隱患，同時(shí)還會(huì)使廣大人民群眾成為制度和政策的支持者和維護(hù)者，這就相當(dāng)于給整個(gè)社會(huì)安裝了“安全閥”，于是我們的現(xiàn)代化建設(shè)就會(huì)進(jìn)入可持續(xù)發(fā)展的良性循環(huán)的軌道。四是從“國家本位”回到“人民本位”，真正使“行政政府”變?yōu)椤胺?wù)政府”，實(shí)現(xiàn)人民的利益高于一切的目標(biāo)和宗旨。以往，我們也一直談“全心全意為人民服務(wù)”，但是由于各種原因，這一宗旨很難落實(shí)到實(shí)處，相反，官本位思想和行政命令的管理方式一直起著主導(dǎo)作用。當(dāng)下，我們雖不能說這種狀況完全得以改變，官本位思想和行政命令從根本上消除了，但惠民政策所表明的政府管理理念與“執(zhí)政為民”思想，確實(shí)有了根本性的變化，這就是“民本”和“服務(wù)”的意識(shí)大大加強(qiáng)了。如個(gè)人所得稅征稅起點(diǎn)的提高，尤其是對(duì)高收入者加強(qiáng)征收和監(jiān)管的力度，這樣既減輕了普通居民的負(fù)擔(dān)，又增加了精英階層的責(zé)任和義務(wù)。從政府管理來看，也使其惠民與服務(wù)功能得以充分的體現(xiàn)。

當(dāng)然，目前的惠民政策還存在一定的問題。如具體的個(gè)別舉措較多，而制度化和程序化的建設(shè)還不夠完備，給人以較為隨意和混亂的感覺，從而缺乏整體的設(shè)計(jì)和有計(jì)劃的實(shí)施步驟，這明顯表現(xiàn)出過于功利化的傾向。又如，對(duì)惠民政策的經(jīng)濟(jì)因素強(qiáng)調(diào)得較多，而對(duì)于惠民政策的文化和精神則有所忽略，除了免費(fèi)義務(wù)教育外，較少談到城鄉(xiāng)的道德、精神和文化素質(zhì)的提高。從緩、急的情況來看，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)當(dāng)然遠(yuǎn)比文化來得重要得多，但我認(rèn)為，真正的惠民政策應(yīng)該落實(shí)到“文化”的層面，否則也只是舍本逐末，不能解決根本性問題。還有，惠民政策的命名本身也存在一定的問題，即過于強(qiáng)調(diào)政府的施“惠”，而忽略廣大人民群眾本身就是小康社會(huì)和現(xiàn)代化建設(shè)的主力軍，他們才是真正功臣和施惠者，政府和才是受惠者。因之，使用“惠民政策”這個(gè)詞還留有官本位的潛意識(shí)心理，不利于“以民為本”和“執(zhí)政為民”思想的體現(xiàn)，這是需要進(jìn)一步研究的課題。但不論怎么說，近幾年的惠民政策確實(shí)反映了中國政府的觀念更新，是中國社會(huì)和文化轉(zhuǎn)型的一個(gè)非常明顯的標(biāo)志，具有里程碑的地位和意義。

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［14］姚笛.28個(gè)省免征農(nóng)業(yè)稅，預(yù)計(jì)今年農(nóng)民減負(fù)約220億元.中國新聞網(wǎng)www.Chinanews.com,2005-12-23.

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［18］朱雋.加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策解讀[J].人民日?qǐng)?bào),2006-02-26.

［19］陳芳、吳晶.5年：中國告別農(nóng)業(yè)稅.新華網(wǎng)，www.news.cn ，2004-03-06.

（責(zé)任編輯：北緯）

Putting People First and Governance of the Chinese Government：Aanalysis on the Policy of Benefiting the People

ZHAO Xiu-ling

（The Institute of Political Science Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract: The policy of benefiting the people is an important measure in China in recent years, and it marks a great change in the idea of governance for Chinese government，with its inner basis being “putting the people first”. The concept of“putting the people first”has a long history. It is the result of using Chinese experience of ancient and contemporary era，and further developing the Marxism by the communist. The policy contains ten aspects, whose foothold and goal are both giving prominence to the people and solving the problem closely related to the people's benefit .The policy of benefiting people is a historic and revolutionary measure; it is of great significance in the Chinese modernized construction. Of course, it also has shortcomings, for example, at will and utility, and we should strengthen its system and cultural construction .

Key words: the policy of benefiting people;putting people first; governance of the Chinese government