大數(shù)據(jù)時代政府治理的機(jī)遇、挑戰(zhàn)與對策

冉飛

【摘要】大數(shù)據(jù)給我國政府治理帶來重要機(jī)遇，同時也帶來了幾個方面的挑戰(zhàn)：可能會增加信息犯罪，可能會加劇道德危機(jī)，可能會加劇社會分化。政府需要采取三方面的有效措施來應(yīng)對大數(shù)據(jù)帶來的挑戰(zhàn)：一是在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域開展“法治”，二是營造良好的大數(shù)據(jù)運(yùn)營環(huán)境，三是充分發(fā)揮國家的宏觀調(diào)控作用。

【關(guān)鍵詞】大數(shù)據(jù) 政府治理 價值追求 機(jī)遇 挑戰(zhàn)

【中圖分類號】C913.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“大數(shù)據(jù)”（Big Data）一詞最早產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代，隨著學(xué)術(shù)界、社會界、企業(yè)界的不斷深入探討，“大數(shù)據(jù)”日漸與政府治理、國家治理體系、國家治理能力等深深地“鑲嵌”在一起，進(jìn)入了國家發(fā)展戰(zhàn)略視野。繼黨的十八屆三中全會將全面深化改革的總目標(biāo)定為“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”后，國務(wù)院于2015年9月5日發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》（以下簡稱《行動綱要》），明確提出并部署了推動大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用的“五大總體目標(biāo)”、“三大主要任務(wù)”和“十大工程”。未來大數(shù)據(jù)必將重塑和引導(dǎo)政府治理，政府治理也必將邁向“整體性治理”?；诖?，有必要在對政府治理的價值追求進(jìn)行準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上，對大數(shù)據(jù)時代我國政府治理面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行論述，并提出應(yīng)對之策。

政府治理的涵義及價值追求

從一般意義上講，政府治理主要是指政府行政系統(tǒng)作為治理主體，對社會公共事務(wù)的治理①。但事實上，政府治理的主體不僅僅指政府，還包括市場、社會組織、公民個體等。政府治理與傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治或政府管理，尤其是與政治統(tǒng)治存在著本質(zhì)的區(qū)別。這主要體現(xiàn)在，政府在治理活動中是以一種平等姿態(tài)與各方主體進(jìn)行充分的對話和協(xié)商，并盡可能達(dá)成共識，從而依據(jù)共識對社會事務(wù)進(jìn)行治理。相應(yīng)地，市場、社會組織、公民個體也不需要對政府惟命是從，而是可以在不破壞公共利益格局的前提下，與政府進(jìn)行磋商甚至討價還價②。總之，政府治理是一種全新的公共治理活動，它將打破政府與市場、社會組織、公民個體等主體之間的隔閡，打造一種合作、協(xié)同、多贏的局面。

政府治理雖然以多元主體參與的形式和以打造共贏的局面為目標(biāo)展開，但是，政府治理也要追求和實現(xiàn)三個方面的重要價值—這是由政府的特殊性質(zhì)，即“民本性和公共性”所決定的。具體而言，政府治理追求和實現(xiàn)的三方面的重要價值，包括實現(xiàn)社會的公正、實現(xiàn)社會的繁榮和實現(xiàn)社會的穩(wěn)定。政府治理首先應(yīng)該實現(xiàn)社會的公正。社會的公正包括治理方式的公正、治理程序的公正和治理結(jié)果的公正。此外，政府治理還應(yīng)實現(xiàn)社會的繁榮，其集中體現(xiàn)為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長，為經(jīng)濟(jì)增長注入新動能；最后，政府治理也要實現(xiàn)社會穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展提供穩(wěn)定的內(nèi)外部環(huán)境。以上三個方面的重要價值是政府治理的靈魂和根本標(biāo)準(zhǔn)，它必須貫穿于政府治理過程的始終。

大數(shù)據(jù)給政府治理帶來的機(jī)遇

隨著大數(shù)據(jù)的到來，政府治理將進(jìn)入一個全新的時代。大數(shù)據(jù)“將會從根本上改革政府的組織模式和政府形態(tài)，進(jìn)而改變政府治理模式”③。概括而言，大數(shù)據(jù)將會給政府治理帶來一系列機(jī)遇，主要有三個：

大數(shù)據(jù)為政府治理帶來新理念。政府治理體系包括政府治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理方式與治理過程④等方面。大數(shù)據(jù)首先將會為政府治理帶來新理念，即促進(jìn)政府治理理念的轉(zhuǎn)型升級。具體可從以下三個方面來理解：首先，大數(shù)據(jù)將會使“為人民服務(wù)”和“依法治國”的觀念進(jìn)一步深入人心。具體而言，為適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展，政府及其官員開始意識到必須改變過去“政府全能主義”和“權(quán)力本位”的傳統(tǒng)治理理念，開始關(guān)注并真正踐行“為人民服務(wù)”和“依法治國”的治理理念；其次，大數(shù)據(jù)將會使政府牢固樹立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的治理理念。政府過去“拍腦袋決策、拍胸脯保證”的治理理念將會被徹底拋棄；再次，大數(shù)據(jù)將要求政府注重參與、合作、融入，從而使政府從“權(quán)威治理”轉(zhuǎn)向“民主治理”。

大數(shù)據(jù)為政府治理提供新模式。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)作為重要的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，正引領(lǐng)新一輪的科技創(chuàng)新和變革，帶來新的政府治理理念，同時也必將為未來政府治理結(jié)構(gòu)、治理方式和治理過程帶來新機(jī)遇。首先，就治理結(jié)構(gòu)而言，大數(shù)據(jù)會帶動治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。因為，大數(shù)據(jù)時代帶來的社會變化必然會引起社會結(jié)構(gòu)的變化，社會結(jié)構(gòu)的變化將促使社會結(jié)構(gòu)進(jìn)行適應(yīng)大數(shù)據(jù)的調(diào)整；其次，就治理方式而言，大數(shù)據(jù)將帶來治理方式的革新。在大數(shù)據(jù)背景下，政府的公共數(shù)據(jù)資源將實行開放共享，大數(shù)據(jù)本身將成為一種有效的治理方式；最后，就治理過程而言，大數(shù)據(jù)將促進(jìn)治理過程更加科學(xué)。為了適應(yīng)大數(shù)據(jù)，政府將加強(qiáng)對物聯(lián)網(wǎng)、云計算、政府信息平臺等的綜合應(yīng)用，政府需要更加講究治理過程的整體性和協(xié)同性，既有利于保障公眾的知情權(quán)，也有利于提升政府治理的能力。

大數(shù)據(jù)為政府治理注入新動力。近年來，中國的各級政府及其各部門雖然加強(qiáng)了聯(lián)系，但它們依然還沒有形成一種“整體性治理”格局。尤其是，在一些重大問題上，各級政府及其各部門仍然以維護(hù)自身的利益為重，明顯地還是一種“碎片化治理”格局。在這樣的背景下，“大數(shù)據(jù)”將會倒逼各級政府（從中央政府到地方政府）進(jìn)行治理的綜合改革。各級政府以及政府的各部門將會打破“碎片化治理”格局，相互之間將會進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)系和溝通，從而改變相互掣肘、不協(xié)調(diào)的狀況，進(jìn)而形成一體化的工作格局，實現(xiàn)“整體性治理”。這是大數(shù)據(jù)為政府治理注入的第一個強(qiáng)大動力。

此外，大數(shù)據(jù)還在以下兩個方面為政府治理注入了動力：一方面，大數(shù)據(jù)的運(yùn)用有利于政府管理機(jī)制的創(chuàng)新。政府通過建立基于數(shù)據(jù)決策、實施、創(chuàng)新的管理新機(jī)制，可提高政府治理的科學(xué)化水平，從而避免因決策失誤導(dǎo)致的“勞民傷財”，進(jìn)而提高政府公信力和權(quán)威性；另一方面，大數(shù)據(jù)還會倒逼政府進(jìn)行服務(wù)型政府建設(shè)，服務(wù)型政府建設(shè)的步伐會因此提速加快，進(jìn)而提高政府治理在內(nèi)的整個社會的公共治理水平。

大數(shù)據(jù)給政府治理帶來的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)可能會增加信息犯罪。信息犯罪是互聯(lián)網(wǎng)時代的一個非常普遍的現(xiàn)象。大數(shù)據(jù)的興起將會為一些不法分子開展信息方面的犯罪活動提供更加便利的條件。一些對社會尤其是對政府懷有不滿情緒和敵對態(tài)度的不法分子將會利用大數(shù)據(jù)支撐的網(wǎng)絡(luò)平臺對政府網(wǎng)站進(jìn)行攻擊和破壞，從而使政府的網(wǎng)站陷入癱瘓狀態(tài)。更嚴(yán)重的是，網(wǎng)絡(luò)不法分子還會利用大數(shù)據(jù)去搜集政府的各種不宜公開的信息或者機(jī)密文件，并向社會進(jìn)行公布和傳播，從而使本來處于平靜和安定狀態(tài)的社會走向危機(jī)和動蕩。與此同時，互聯(lián)網(wǎng)本身具有一定的技術(shù)特性，不管是司法還是執(zhí)法部門，面對一些網(wǎng)絡(luò)犯罪問題時，技術(shù)支撐的能力還有所缺失。⑤這進(jìn)一步加大了政府對信息犯罪進(jìn)行治理的難度。因此，大數(shù)據(jù)所導(dǎo)致的信息犯罪增加將是政府治理面臨的一個非常棘手的挑戰(zhàn)。

大數(shù)據(jù)可能會加劇道德危機(jī)。我國是一個千年文明古國，華夏自古就有“禮儀之邦”之稱。道德與文明是我們這個古老國度生生不息的象征，也是我們前行的不竭動力。然而，隨著改革的深入和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國步入社會轉(zhuǎn)型期，和世界各國一樣將不可避免會面臨一系列社會失范問題，尤其是道德危機(jī)問題。當(dāng)前，在社會轉(zhuǎn)型期，我國的社會道德也出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的滑坡。特別是近年來互聯(lián)網(wǎng)及其大數(shù)據(jù)的興起，網(wǎng)絡(luò)的快速傳播進(jìn)一步擴(kuò)散了道德危機(jī)。這引發(fā)學(xué)界關(guān)于禮儀之邦為何今天會如此“失德”、“缺德”的一系列思考和探討⑥。自此之后，一些網(wǎng)民開始把道德與文明作為娛樂的對象和戲弄的“靶子”，并借助于互聯(lián)網(wǎng)及其大數(shù)據(jù)肆意地挑戰(zhàn)和抹黑歷史人物以及公序良俗，導(dǎo)致整個社會走向娛樂化和庸俗化。總之，大數(shù)據(jù)使得整個互聯(lián)網(wǎng)陷入道德無序狀態(tài)?！霸谶@種道德無序狀態(tài)下，人們甚至不能判斷哪些行為是道德的，哪些行為是不道德?！雹呖梢哉f，大數(shù)據(jù)對道德危機(jī)的進(jìn)一步擴(kuò)散成為中國政府治理所面臨的又一個非常巨大的挑戰(zhàn)。

大數(shù)據(jù)可能會加劇社會分化。大數(shù)據(jù)是一種寶貴的資源，它會使運(yùn)用它的人在各方面，如知識、技能、財富、人脈等方面都發(fā)生質(zhì)的飛躍和獲得巨大的提升。然而，由于每個人的稟賦和能力不同，大數(shù)據(jù)會造成社會的分化并加劇社會的分化，即那些會運(yùn)用大數(shù)據(jù)資源的人與那些不會運(yùn)用大數(shù)據(jù)資源的人之間會形成一條分界線甚至鴻溝—無論是在增長知識、技能方面，還是在獲取財富、人脈方面，前者都會明顯地超過后者。而且，隨著大數(shù)據(jù)時代的推進(jìn)，這種差距會越來越大。尤其需要指出的是，由于知識、能力、人脈等方面的資源還會通過各種方式進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?yōu)樨敻?，這就刺激和加劇了人們之間在財富上的差距，使得貧富懸殊變得更加嚴(yán)重。面對大數(shù)據(jù)所造成的嚴(yán)重社會分化尤其是它所引發(fā)的嚴(yán)重的貧富分化問題，政府應(yīng)該采取有效的措施予以解決。大數(shù)據(jù)導(dǎo)致的社會分化問題，考驗著政府的治理能力，尤其是彌合社會鴻溝的能力，是政府面臨的一個重大的挑戰(zhàn)。

政府應(yīng)對大數(shù)據(jù)挑戰(zhàn)的對策

在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域開展“法治”。全面依法治國既是政府治理現(xiàn)代化的題中之義，也是政府治理現(xiàn)代化的根本保障。當(dāng)前，“依法治國”的理念日益深入人心，“依法治國”的實踐也在穩(wěn)步推進(jìn)。大數(shù)據(jù)領(lǐng)域是我國經(jīng)濟(jì)社會的重要部分，它不是法外之地。因此，對于大數(shù)據(jù)領(lǐng)域，也必須開展“法治”。在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域開展“法治”，首先要進(jìn)一步完善相關(guān)的法律法規(guī)。目前，國家已經(jīng)出臺了一系列互聯(lián)網(wǎng)管理法規(guī)，對互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容、新聞內(nèi)容、即時通訊等多個領(lǐng)域都有了明確規(guī)范和要求。比如，國務(wù)院及有關(guān)部委以法規(guī)形式公布的網(wǎng)絡(luò)媒體管理辦法就有《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)著作權(quán)行政保護(hù)方法》、《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》、《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》，等等。這為對大數(shù)據(jù)領(lǐng)域開展法治提供了一定的基礎(chǔ)，不過，既有的法律法規(guī)在整體上還不能滿足和適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代政府治理的需要。

正如有專家指出，“目前來講，我們力圖建立的網(wǎng)絡(luò)相關(guān)法律體系并不完整，對于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下個體以及服務(wù)提供者的權(quán)力義務(wù)，國家的權(quán)力及邊界等，在法律層面上還沒有清晰的界定，使得執(zhí)行過程中存在很多漏洞與盲點”⑧。因此，面對大數(shù)據(jù)即將帶來的海量信息生產(chǎn)和信息傳播現(xiàn)象，政府必須進(jìn)一步完善網(wǎng)絡(luò)平臺、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、安全服務(wù)等，尤其是網(wǎng)絡(luò)信息傳播方面的法律法規(guī)⑨，為大數(shù)據(jù)劃定活動的范圍和界限，凈化信息傳播的方式和環(huán)境。在完善相關(guān)的法律法規(guī)之后，還要依據(jù)法律法規(guī)對利用大數(shù)據(jù)從事違法犯罪的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，對全社會形成威懾力，防止大數(shù)據(jù)犯罪現(xiàn)象的擴(kuò)散和加劇。

營造良好的大數(shù)據(jù)運(yùn)營環(huán)境。應(yīng)對大數(shù)據(jù)造成的道德越界現(xiàn)象，應(yīng)該從營造良好的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營環(huán)境著手。而網(wǎng)絡(luò)環(huán)境包括主體和客體。因此，首先，要加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)主體的德治即道德教育，使網(wǎng)絡(luò)主體具有良好的道德意識。網(wǎng)絡(luò)主體只有形成良好的道德意識，在面對大數(shù)據(jù)資源時，他們才會控制自己的鼠標(biāo)和鍵盤，從中獲取正當(dāng)?shù)臄?shù)據(jù)資源和發(fā)布正當(dāng)?shù)男畔?；其次，要加?qiáng)對網(wǎng)絡(luò)客體環(huán)境的整體凈化。具體而言，一是要建設(shè)良好的網(wǎng)絡(luò)文化。在網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)的過程中，要重視網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容建設(shè)，以先進(jìn)技術(shù)傳播先進(jìn)文化；要重視輿論導(dǎo)向，以正確引導(dǎo)社會輿論；要重視產(chǎn)品價值和社會效益提升，以優(yōu)秀的網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)品滿足廣大群眾日益增長的精神文化需求。二是采用先進(jìn)的技術(shù)手段對網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)信息進(jìn)行監(jiān)管和控制。國家和社會各界應(yīng)該充分重視信息技術(shù)的創(chuàng)新開發(fā)，大力培養(yǎng)技術(shù)人才，提高我國信息技術(shù)水平，從而為監(jiān)管大數(shù)據(jù)信息提供技術(shù)保障。

充分發(fā)揮國家的宏觀調(diào)控作用。在大數(shù)據(jù)時代，社會分化是不可避免的，但是，社會分化必須要被控制在一定的范圍和限度之內(nèi)?？刂粕鐣只暮诵牧α渴菄壹捌湔?。國家及其政府必須發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，采取多種方式對社會分化進(jìn)行控制。具體來說，首先，政府必須創(chuàng)造條件實現(xiàn)大數(shù)據(jù)資源的共享。為此，政府應(yīng)努力提升自己的水平，在應(yīng)用大數(shù)據(jù)上走在各個主體的前列。同時，政府應(yīng)用大數(shù)據(jù)要建立健全良好的機(jī)制，在數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)整合、數(shù)據(jù)分析以及數(shù)據(jù)運(yùn)用等方面提升自己的能力，并在治理全過程實現(xiàn)最大限度的數(shù)據(jù)共享⑩；其次，政府要實施社會救助與再分配。政府要對社會分化中造成的社會底層民眾給予扶持和救助，使其能夠通過自己的努力“往上走”，而不是“自由落體”。同時，政府還要通過稅收手段和轉(zhuǎn)移支付手段進(jìn)行財富的再次分配，避免財富的過分集中導(dǎo)致的分配不公；最后，政府還要打擊和取締各種非法收入，尤其是非法利用大數(shù)據(jù)牟利的行為，并用于救助社會底層的弱勢群體?？傊?，國家及其政府要充分發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，控制大數(shù)據(jù)引起的社會分化問題。

（作者單位：四川旅游學(xué)院）

【注釋】

①王浦劬：“國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關(guān)系辨析”，《社會學(xué)評論》，2012年第3期。

②王春福：“多元治理模式與政府行為的公正性”，《理論探討》，2012年第2期。

③劉葉婷，唐斯斯：“大數(shù)據(jù)對政府治理的影響及挑戰(zhàn)”，《電子政務(wù)》，2014年第6期。

④解亞紅：“國家治理體系現(xiàn)代化的三個維度—《政府治理體系創(chuàng)新》評介”，《中國行政管理》，2014年第3期。

⑤“凈化網(wǎng)絡(luò)需完善法律法規(guī)”，光明網(wǎng)，http：//www.gmw.cn/media/2013-09/09/content_9040012.htm，2012-09-09。

⑥圍繞著道德危機(jī)問題，國內(nèi)學(xué)界近年展開了一系列研討，可參見：肖群忠：“道德危機(jī)的拯救與文明大國的崛起”，《西北師范大學(xué)學(xué)報》，2012年第1期；巫鋒：“現(xiàn)代性視域中的道德信仰難”，《江西社會科學(xué)》，2011年第6期；羅建文等：“對山西黑磚窯事件的倫理反思”，《湖南科技大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2011年第2期。

⑦馮豐收：“論網(wǎng)絡(luò)凈化與道德自律的實施策略”，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2010年第17期。

⑧楊冬梅：“大數(shù)據(jù)時代政府智慧治理面臨的挑戰(zhàn)及對策研究”，《理論探討》，2015年第2期。

⑨“新媒體環(huán)境下的網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)”，人民網(wǎng)，http：//media.people.com.cn/BIG5/22114/464190/235480/16361924.html，2011-11-23。

⑩盧守權(quán)：“中國政府邁向整體性治理的方略”，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社科版），2013年第6期。

責(zé)編 /張蕾 豐家衛(wèi)（實習(xí)）