建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制 促進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展

[摘 要]陜西南部的漢中、安康和商洛三市以獨(dú)特的地理位置和自然條件形成了中國(guó)南北氣候的分界線和生態(tài)屏障，是南水北調(diào)中線工程和引漢濟(jì)渭工程的重要水源地和取水口，當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)意義重大、世人關(guān)注。應(yīng)該借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，建立縱向和橫向相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)和諧發(fā)展。要強(qiáng)化全社會(huì)的生態(tài)文明意識(shí)、提高我國(guó)的生態(tài)文明水平。

[關(guān)鍵詞]陜南；漢、丹江流域；生態(tài)補(bǔ)償；生態(tài)文明

[中圖分類(lèi)號(hào)]F127.41 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1002-7408(2008)02-0084-03

陜西南部的漢中、安康和商洛三市，因其獨(dú)特的地理位置和自然條件。形成了中國(guó)南北氣候的分界線和生態(tài)屏障。每年陜南漢、丹江流入丹江口水庫(kù)的水量占該水庫(kù)年來(lái)水量的70％左右。取水于丹江水庫(kù)的南水北調(diào)中線工程每年向北京、天津、山東、河南和河北送水130億立方。取水口位于安康與漢中交界處的引漢濟(jì)渭工程每年向關(guān)中、陜北調(diào)水近十億立方米?？梢?jiàn)確保漢、丹江有充足的水量和清潔的水質(zhì)是何等重要。然而陜南的生態(tài)異常脆弱，環(huán)境也有日益惡化的趨勢(shì)。不盡快投入更多的人力、物力和財(cái)力去建設(shè)、去治理，后果堪憂。生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)投資巨大的工程，絕非短期就能完成，需要陜南人民世世代代去建設(shè)、去保護(hù)。但是，陜南70％的縣是國(guó)家貧困縣，人均GDP不足5000元，不到全國(guó)平均水平的一半，在陜西省內(nèi)也是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，地方財(cái)政自給率在30％以下，貧困人口占相當(dāng)大的比重，加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，擺脫貧困，是陜南人民的強(qiáng)烈愿望，也是十分緊迫的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。資金有限，去發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，還是去搞生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)?在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)中，必然要限制一些資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和部分產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是要短期局部利益，還是要長(zhǎng)期的全局利益?這些問(wèn)題常常使陜南當(dāng)?shù)卣腿嗣裉幱趦呻y境地。如何破解這個(gè)難題?筆者認(rèn)為，應(yīng)該借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，建立縱向和橫向相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)和諧發(fā)展。

一、陜南生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的重要性和緊迫性

1．陜南在中國(guó)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略中具有重要的地位

陜西南部的安康、漢中、商洛三市地處秦嶺、巴山之間的祖國(guó)腹地，在全國(guó)的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略全局中具有特殊重要的地位。由秦嶺巴山組成的我國(guó)中央山地既是中國(guó)最為豐富的動(dòng)植物基因庫(kù)之一，也是長(zhǎng)江、黃河兩大水系重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和重要支流的發(fā)源地。高聳的秦嶺山脈和茂密的森林植被阻止了西北沙漠向東南侵蝕，大巴山的背脊擋住了西南酸雨的北上東進(jìn)。秦嶺北坡蘊(yùn)含的豐富水源滋潤(rùn)著關(guān)中平原，是關(guān)中地區(qū)重要的水源地之一，同時(shí)也補(bǔ)充了黃河之水。發(fā)源于秦嶺南坡和巴山東北坡的漢江、丹江是長(zhǎng)江最重要的一、二級(jí)支流，對(duì)長(zhǎng)江水量、水質(zhì)有著十分重要的影響?？梢哉f(shuō)，陜南既是中國(guó)南北氣候的分界線，也是調(diào)節(jié)中國(guó)南北氣候的生態(tài)屏障。陜南的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)是全局性的，搞好陜南生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和保護(hù)不僅使當(dāng)?shù)厝嗣袷芤?，還將造福于全國(guó)人民。而陜南生態(tài)環(huán)境的惡化和水體污染不僅危害當(dāng)?shù)厝嗣瘢业溂罢麄€(gè)長(zhǎng)江中下游流域的人民乃至危及全國(guó)的生態(tài)安全。

2．陜南是中國(guó)南水北調(diào)中線工程的最重要的水源涵養(yǎng)區(qū)、是引漢濟(jì)渭工程的取水口和水源地

中國(guó)水資源總量為2.8萬(wàn)億立方，居世界第六位，但人均淡水資源量只有2200立方左右，在世界上排在第121位，被列為全世界113個(gè)貧水國(guó)之一。某些地區(qū)超采地下水，引起區(qū)域性地下水位下降，出現(xiàn)大面積地面下沉甚至塌陷開(kāi)裂，北京、天津和河北等地均出現(xiàn)地面沉陷，嚴(yán)重地威脅到該地區(qū)的生存與發(fā)展。為了中國(guó)的國(guó)家安全和可持續(xù)發(fā)展，面對(duì)我國(guó)水資源嚴(yán)重短缺和時(shí)空分布不均的嚴(yán)峻形勢(shì)，我們除了強(qiáng)調(diào)優(yōu)先節(jié)水和提高水的循環(huán)利用率外，一個(gè)戰(zhàn)略性的舉措就是對(duì)全國(guó)的水資源進(jìn)行空間上的重新配置——南水北調(diào)。陜南氣候濕潤(rùn)、降雨豐沛，河流眾多，水資源富集，多年平均降水量800——1400mm，年降水總量568.96億立方米，其輸入丹江口水庫(kù)的總水量年均270億立方米，占丹江口水庫(kù)總來(lái)水量的70％。國(guó)家啟動(dòng)的南水北調(diào)中線工程取水于丹江口水庫(kù)，計(jì)劃每年向豫、魯、京、津、冀地區(qū)調(diào)水130億立方米。陜西為了突破水資源短缺對(duì)關(guān)中和陜北發(fā)展的瓶頸制約，也啟動(dòng)了“引漢濟(jì)渭”工程，每年計(jì)劃向關(guān)中和陜北調(diào)水近十億立方米。兩項(xiàng)調(diào)水工程中有近100億立方米的調(diào)水量由陜南三市提供。所以，加強(qiáng)陜南生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，對(duì)于陜西乃至中國(guó)的用水安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。

3．陜南三市的生態(tài)十分脆弱

陜南處于秦巴山區(qū)，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，斷層密布，山高坡陡、溝壑縱橫、地形破碎，屬中重度水土流失區(qū)，境內(nèi)水土流失嚴(yán)重，具體表現(xiàn)在：一是水土流失面積大，分布廣；二是水土流失強(qiáng)度大；三是水土流失的類(lèi)型多。陜南三市每年因水土流失有1000多公頃耕地石化。而地表石化又進(jìn)一步加劇了水力侵蝕的水土流失；四是地質(zhì)等山地災(zāi)害頻繁，危害嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，陜南共有崩塌、滑坡和泥石流災(zāi)害隱患點(diǎn)9900多處，是中國(guó)地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)地區(qū)之一。

4．陜南水資源污染呈逐年加劇趨勢(shì)

近年來(lái)，隨著工業(yè)化的發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，漢、丹江沿岸城市生活污水和沿江工礦企業(yè)污水排放量逐年增加，造成部分河流和局部水資源污染，并有加重的趨勢(shì)。2000年在漢江585.1公里的評(píng)價(jià)河段上枯水期超過(guò)三類(lèi)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的河段為33.8％，2002年漢江水系評(píng)價(jià)河長(zhǎng)338.7公里，全年枯水期超過(guò)三類(lèi)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的河段40％。2000年丹江水系評(píng)介河長(zhǎng)204公里，枯水期有20.6％的河長(zhǎng)水質(zhì)超過(guò)國(guó)家地表水三類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。且漢、丹江水質(zhì)污染情況每年都有所增加。

二、陜南三市處于發(fā)展與保護(hù)的兩難選擇之中

1．陜南三市發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的任務(wù)十分繁重

陜南處于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，70％的縣是國(guó)家級(jí)貧困縣，地方經(jīng)濟(jì)十分落后，群眾生活相當(dāng)貧窮，民間資本形成能力十分有限，地方政府財(cái)力拮據(jù)，以安康和漢中為例，2004年地方財(cái)政收入分別為5億元和7.5億元，而同年財(cái)政支出分別為16.18億元和20億元。地方財(cái)政自給率年均在30％以下。所以陜南人民發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、開(kāi)發(fā)本地資源、脫貧致富的愿望十分強(qiáng)烈，當(dāng)?shù)卣畞?lái)自社會(huì)的加快發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的壓力非常大。

2．陜南三市承擔(dān)著生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的艱巨任務(wù)

陜南現(xiàn)有水土流失面積近3.4萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的59％，但是，目前陜南僅有8821平方公里的水土流失面積得到初步治理，只占全部水土流失面積的25.9％左右。治理程度也只達(dá)到46％。顯然，現(xiàn)有的水土流失治理投資力度和治理進(jìn)度不能滿足已經(jīng)開(kāi)工、輸水在即的南水北調(diào)中線工程的要求。為此，陜南三市的政府規(guī)劃在“十一五”期末，使陜南漢、丹江流域的水土流失治理程度達(dá)到80％左右，使現(xiàn)有的29878平方公里急需治理的水土流失面積全部得到治理。在陜南漢、丹江流域1508．69萬(wàn)畝農(nóng)用耕地中，25度以上的淺土陡坡耕地有804萬(wàn)畝，約為全部農(nóng)用耕地面積的53％，按陜南三市的“十一五”規(guī)劃，到“十一五”末將通過(guò)對(duì)現(xiàn)有緩坡地的坡改梯，根據(jù)土地適宜性評(píng)價(jià)調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，給陡坡耕地還林還草等政策措施、工程措施和生物措施，基本上消滅804萬(wàn)畝“三跑”地。保證陜南漢、丹江流域的農(nóng)用耕地都成為“保肥、保水、保土”的“三保田”。與此同時(shí)，在陜南漢、丹江流域，耕地少，林地和宜林荒山荒坡比重很大。從大局出發(fā)，陜南三市必須對(duì)現(xiàn)有的林地堅(jiān)決禁伐，對(duì)疏幼林地進(jìn)行全面的人工補(bǔ)植和封育，對(duì)宜林荒山、荒坡加快造林綠化，力爭(zhēng)在“十一五”末，三市的森林覆蓋率由目前的43％左右提高到55％以上。

從國(guó)家用水安全和陜西經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局出發(fā)，陜南三市必須抵制當(dāng)?shù)刭Y源開(kāi)發(fā)和資本引進(jìn)的沖動(dòng)，對(duì)“高資源消耗高污染排放的項(xiàng)目不予引進(jìn)和建設(shè)，嚴(yán)格控制本地污染物排放總量，保證流域內(nèi)地表水質(zhì)符合水功能環(huán)境區(qū)劃要求，把漢、丹江出境水質(zhì)控制在國(guó)家地表水二類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)以上，確保水質(zhì)安全。

綜合以上分析，陜南三市肩負(fù)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)生態(tài)環(huán)境雙重責(zé)任。無(wú)論是發(fā)展經(jīng)濟(jì)還是生態(tài)環(huán)境保護(hù)都需要巨大的資金投入和當(dāng)?shù)卣叭嗣竦姆e極支持。在當(dāng)?shù)刎?cái)力捉襟見(jiàn)肘和國(guó)家資金支持十分有限的情況下，必然出現(xiàn)顧此失彼的兩難境地，特別是生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)在一定程度上限制本地資源的開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模和領(lǐng)域。當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速度和群眾脫貧致富的步伐將受到很大影響。盡管當(dāng)?shù)卣畯娜殖霭l(fā)要求群眾：不要金山銀山、只要青山綠水，舍去眼前為長(zhǎng)遠(yuǎn)，舍棄小我為全局。但是，如果在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)中付出代價(jià)的當(dāng)?shù)厝嗣癫荒艿玫綉?yīng)有補(bǔ)償，他們最關(guān)心的生存發(fā)展問(wèn)題得不到解決時(shí)，政府的號(hào)召就不會(huì)被理解，與政府積極配合會(huì)變?yōu)橄麡O的對(duì)抗，進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境再度惡化，環(huán)境污染再度加重，使多年來(lái)經(jīng)過(guò)艱苦努力取得的生態(tài)環(huán)境建設(shè)成果付諸東流，這絕不是危言聳聽(tīng)。

三、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展

保護(hù)生態(tài)環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)，也是陜南人民肩負(fù)的神圣歷史責(zé)任，一個(gè)山清水秀的秦巴山區(qū)，一條水量充足、水質(zhì)潔凈的漢江和丹江，對(duì)于全省、全國(guó)、對(duì)于長(zhǎng)江中下游地區(qū)，對(duì)于南水北調(diào)中線工程輸水沿線人民和關(guān)中陜北人民都十分重要。為了全局利益，陜南漢、丹江流域人民應(yīng)當(dāng)做出一些犧牲。但是，作為中央政府和陜西省政府在強(qiáng)調(diào)全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的同時(shí)也應(yīng)考慮到陜南漢、丹江流域人民的現(xiàn)實(shí)利益和局部利益，作為享受著陜南漢、丹江流域生態(tài)環(huán)境收益的長(zhǎng)江中下游地區(qū)和南水北調(diào)中線工工程的受水區(qū)及關(guān)中陜北地區(qū)也應(yīng)當(dāng)“飲水思源”，對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)實(shí)施補(bǔ)償。

1．完善主體功能區(qū)劃、界定地方政府職能

中央政府應(yīng)從全國(guó)生態(tài)安全戰(zhàn)略全局的要求出發(fā)，根據(jù)國(guó)家主體功能區(qū)劃中陜南漢、丹江流域的區(qū)域主體功能定位，重新界定陜南漢、丹江流域地方政府的職能，弱化陜南漢、丹江流域地方政府盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，過(guò)度開(kāi)發(fā)地方資源，提供地方性公共產(chǎn)品的職能，強(qiáng)化其生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的職能。由此而造成的當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)福利的損失和地方公共產(chǎn)品的短缺，通過(guò)增加中央政府對(duì)陜南三市的轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。

2．要建立縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系、推進(jìn)陜南生態(tài)文明發(fā)展

(1)要在全國(guó)性生態(tài)補(bǔ)償政策的執(zhí)行中向陜南漢、丹江流域進(jìn)行區(qū)域性傾斜。如：在退耕還林(草)工程、天然林保護(hù)工程、生態(tài)公益林補(bǔ)償金政策、生態(tài)移民政策等政策的實(shí)施中向陜南漢、丹江流域進(jìn)行傾斜，在這一地區(qū)安排更多的項(xiàng)目和資金并延長(zhǎng)政策實(shí)施的時(shí)間，以加快這一地區(qū)的生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)建設(shè)的步伐。

(2)加快制定有針對(duì)性的、有差別的區(qū)域性、流域性生態(tài)補(bǔ)償政策。盡快啟動(dòng)并抓緊實(shí)施《丹江口水庫(kù)及其上游水污染防治及水土保持規(guī)劃》。抓緊制定與秦嶺保護(hù)區(qū)的保護(hù)目標(biāo)及保護(hù)措施相配套的生態(tài)補(bǔ)償政策標(biāo)準(zhǔn)及其實(shí)施細(xì)則。使陜南地區(qū)的政府和人民在生態(tài)保護(hù)上既有章可循、又有利可圖。

(3)要制定中央政府和省政府對(duì)陜南地區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持政策。對(duì)適宜在水源保護(hù)區(qū)內(nèi)發(fā)展的，低消耗、低污染、低排放的環(huán)境友好型、資源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展給予直接的投資補(bǔ)貼或銀行貸款貼息。統(tǒng)籌好陜南地區(qū)的生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，使陜南地區(qū)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的可持續(xù)發(fā)展之路。

(4)參照歐、美國(guó)家的做法，建立起地方政府之間的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。如美國(guó)為了提高流域上游地區(qū)人民對(duì)水土保持工作的積極性，采取了水土保持補(bǔ)償機(jī)制，即由流域下游水土保持受益地區(qū)對(duì)做出生態(tài)環(huán)境貢獻(xiàn)的上游地區(qū)進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。再如，德國(guó)采取的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，資金支出主要就是采用橫向轉(zhuǎn)移支付。利用這種橫向轉(zhuǎn)移支付，德國(guó)和美國(guó)既保證了國(guó)家生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施，又均衡了地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)福利水平和公共產(chǎn)品供給。

它山之石、可以攻玉，享受著陜南人民提供的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的長(zhǎng)江中下游地區(qū)、南水北調(diào)中線工程輸水沿線地區(qū)、受水區(qū)、關(guān)中和陜北地區(qū)同樣沒(méi)有理由“坐享其成”，而應(yīng)“飲水思源”。生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)受益區(qū)在享受生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的同時(shí)，應(yīng)拿出享用“外部效用”價(jià)值的合理份額對(duì)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。這種補(bǔ)償?shù)挠?jì)算方法和數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)可以由生態(tài)受益區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)的政府通過(guò)協(xié)商加以確定，也可以采用“影子價(jià)格”和“虛擬市場(chǎng)”的方法來(lái)確定。但基本原則是不小于生態(tài)保護(hù)區(qū)生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的生產(chǎn)成本，不大于生態(tài)受益區(qū)享受的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的價(jià)值。總之，縱向和橫向相結(jié)合的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制不僅可以使陜南地方政府得到來(lái)自中央政府的縱向轉(zhuǎn)移支付，還可以獲得生態(tài)環(huán)境受益區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付，可以抑制當(dāng)?shù)赜袚p生態(tài)環(huán)境的資源開(kāi)發(fā)的沖動(dòng)，同時(shí)又能減輕他們發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的壓力，使陜南三市不再在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)上顧此失彼，使陜南三市的政府和群眾能持續(xù)地積極地搞好漢、丹江流域的生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)，形成南北、東西共同發(fā)展的和諧局面。

[責(zé)任編輯：黎峰]