進一步完善政府采購監(jiān)督機制的理論探討

[摘要]我國政府采購制度改革剛剛起步，在監(jiān)督機制建設(shè)方面還存在諸多問題，導(dǎo)致政府采購資金使用效益低下，采購中腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。因此必須構(gòu)建和完善政府采購監(jiān)督機制。以確保政府采購基本目標的實現(xiàn)?；驹O(shè)想是：進一步完善政府采購法規(guī)，完善政府采購的內(nèi)部及外部監(jiān)督機制，強化審計監(jiān)督、紀檢監(jiān)察監(jiān)督、公證監(jiān)督、質(zhì)量監(jiān)督、社會監(jiān)督和對政府采購當事人的監(jiān)督等。

[關(guān)鍵詞]政府采購；監(jiān)督機制

[中圖分類號]D630.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)02-0019-03

政府采購是各級政府機關(guān)、實行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會團體為了開展日常的政務(wù)活動或為公眾提供公共服務(wù)的需要，以法定的方法和程序從市場上購買貨物、工程和服務(wù)的行為。它具有節(jié)約公共財政資金，提高財政資金使用效率，加強政府宏觀調(diào)控以及抑制腐敗等多重功能。這一制度最早形成于18世紀西方資本主義國家，目前被世界各國政府廣泛采用。

政府采購監(jiān)督機制則是監(jiān)督政府采購活動中當事人之間的相互關(guān)系、作用機理以及采購監(jiān)督的方式、方法的總稱。我國政府采購制度改革試點工作自上世紀90年代中期才開始進行，但政府采購制度及監(jiān)督機制建設(shè)問題一直未能引起財經(jīng)理論界及實際工作部門的應(yīng)有重視。理論研究的嚴重滯后，加之政府采購制度改革的實踐時間不長，致使有關(guān)政府采購監(jiān)督機制建設(shè)方面存在諸多的問題。在此背景下，如何對政府采購監(jiān)督機制進行系統(tǒng)的分析和研究。具有特別重要的現(xiàn)實意義。

一、我國政府采購監(jiān)督機制的初步形成

我國政府采購試點工作于1996年開始實施，中央國家機關(guān)的試點工作1998年底開始啟動。1998年，全國有29個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市不同程度地開展了政府采購試點工作，簽訂采購合同近2000份，采購規(guī)模約31.6億元。采購范圍主要是貨物采購，工程采購項目只有少數(shù)地區(qū)進行了個案嘗試。采購方式主要是競爭性招標和邀請招標，其他采購方式采用的不多。2002年6月29日，《政府采購法》由全國人大常委會審議通過，并于2003年1月1日正式生效，自此我國政府采購制度領(lǐng)域有了自己的基本大法。

隨著近年來的實踐，我國政府采購監(jiān)督機制已初步形成，主要表現(xiàn)在：一是以《政府采購法》為核心的政府采購制度法律框架初步形成。在中央，財政部陸續(xù)頒布了《政府采購招標投標管理暫行辦法》等一系列規(guī)章制度，地方政府則制定了一系列地方性法規(guī)、規(guī)章、政策。二是建立了比較完備的政府采購管理監(jiān)督機構(gòu)。1998年，國務(wù)院明確財政部為政府采購的主管部門，之后地方各級政府也相繼在財政部門設(shè)立或明確了政府采購管理機構(gòu)。我國政府采購法明確規(guī)定：各級人民政府財政部門作為政府采購的監(jiān)督管理部門．對政府采購活動進行全程監(jiān)督；審計機關(guān)對政府采購進行審計監(jiān)督；監(jiān)察機關(guān)加強對參與政府采購活動的國家機關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員實施監(jiān)察；集中采購機構(gòu)實行內(nèi)部自律式監(jiān)督；任何單位和個人對政府采購活動中的違法行為有權(quán)控告和檢舉。在此監(jiān)督機制中法律重點加強了政府采購監(jiān)督部門的各項職能，具體包括：監(jiān)督有關(guān)政府采購的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況；監(jiān)督采購范圍、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況；監(jiān)督政府采購人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能；對集中采購機構(gòu)的采購價格、節(jié)約資金效果、服務(wù)質(zhì)量、信譽情況、有無違法行為等事項進行考核。定期公布考核結(jié)果；對于違反政府采購法的當事人給予行政處罰。其他職能則包括：制定年度政府采購項目及資金預(yù)算；有權(quán)批準采購人采用公開招標以外的采購方式；有權(quán)指定媒體及時向社會公布政府采購信息；國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門有權(quán)規(guī)定政府采購合同必須具備的條款；對政府采購合同備案；處理質(zhì)疑供應(yīng)商的投訴等。三是集中采購與分散采購相結(jié)合的政府采購模式已初步確立，政府采購規(guī)模和范圍不斷擴大。四是政府采購信息管理系統(tǒng)框架初步建成。

政府采購涉及的關(guān)系人主要有納稅人、繳費人、各級政府、各級財政部門、主管部門、行政事業(yè)單位和供應(yīng)商。在集中采購運行機制下，不同關(guān)系人之間形成了一個委托代理鏈：納稅人將采購資金委托給政府，形成了納稅人——政府的一級代理關(guān)系；政府將理財職能委托給財政部門，形成了政府——財政部門的二級代理關(guān)系；財政部門在其內(nèi)部設(shè)置專門機構(gòu)進行招標性采購。形成了財政部門——專門政府采購機構(gòu)的三級代理關(guān)系；而具體的政府采購活動是由具備專業(yè)知識的政府采購人員執(zhí)行的，從而又形成專門政府采購機構(gòu)——政府采購人員的四級代理關(guān)系。在政府采購的委托代理關(guān)系中，由于存在嚴重的信息不對稱、契約不完備、委托人監(jiān)督的機會主義與政府采購委托代理失靈等情況，在采購人員追求個人財富的需求與供應(yīng)商謀取自身利益的動機相結(jié)合時，雙方以尋租的方式來實現(xiàn)各自的利益最大化便存在了現(xiàn)實可能性。當這種可能性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實時，納稅人作為政府采購出資人的利益必然受到損害，公共利益遭到侵蝕。因此，在政府采購過程存在多重委托代理關(guān)系的背景下，構(gòu)建完善的政府采購監(jiān)督機制有其客觀必要性。

二、政府采購監(jiān)督機制存在的問題分析

經(jīng)過十余年的政府采購制度改革，我國政府采購監(jiān)督機制的框架雖然已經(jīng)基本形成，但還有待進一步完善。政府采購制度與監(jiān)督機制方面的缺陷。導(dǎo)致還不能從根本上規(guī)范、監(jiān)督和保障政府的采購行為。政府采購監(jiān)督機制目前存在的問題仍然十分明顯，如采購計劃編制和執(zhí)行存在著隨意性，盲目采購、重復(fù)采購現(xiàn)象嚴重；一些地方在招標采購過程中，對評標、定標的程序不夠嚴格，人為影響了政府采購活動的客觀公正性，個別地區(qū)甚至出現(xiàn)評委與供應(yīng)商相互勾結(jié)作弊的現(xiàn)象，一些供應(yīng)商表面互相爭標，暗地聯(lián)手操縱競標，有的爭標后平分獲利，有的輪流坐莊，使政府采購制度的優(yōu)越性難以發(fā)揮；商品的采購質(zhì)量、售后服務(wù)缺乏必要的監(jiān)督和保證，也加大了推行政府采購制度的阻力；政府采購制度執(zhí)行情況不平衡，查處不力，缺少法律和行政的懲治手段，等等。我國政府采購監(jiān)督機制的缺陷具體可歸納為這樣幾方面：

1．政府采購監(jiān)督部門缺少相應(yīng)的行為規(guī)范。目前，我國法律雖然賦予了財政部門全面的監(jiān)督職能，但并沒有具體規(guī)范財政部門在政府采購監(jiān)督中的行為規(guī)范。如法律規(guī)定了公開招標和其他采購方式，但對其他方式的使用條件缺乏明確的規(guī)定，并且政府雖然將如何處理兩者關(guān)系的權(quán)力賦予財政部門，但由于缺乏法定的權(quán)力行使的程序規(guī)則，使得財政部門在行使此項權(quán)力時的合法性和正當性難以準確評價。對于政府采購監(jiān)督部門的工作人員，法律也沒有詳細規(guī)定其行為規(guī)則和必要的素質(zhì)要求。

2．政府采購監(jiān)督體制不健全。在政府采購監(jiān)督中，大多數(shù)監(jiān)督形式是貫穿于政府采購活動的整個過程中的內(nèi)部監(jiān)督，即采購主管機關(guān)、采購機關(guān)以及使用采購物品機關(guān)、驗收采購物品機關(guān)之間的互相監(jiān)督。雖然內(nèi)部監(jiān)督具有靈活性與及時性的特點，也易于在監(jiān)督與效率之間求得平衡，但它是一種以縱向監(jiān)督為主的模式，因而從宏觀上往往難以實施。審計和監(jiān)察機關(guān)對政府采購的監(jiān)督主要體現(xiàn)在事后監(jiān)督上，還難以真正起到應(yīng)有的作用，審計和監(jiān)察的長效監(jiān)督機制還沒有真正形成。另一方面，社會監(jiān)督缺少實現(xiàn)途徑，如法律雖然規(guī)定任何單位和個人對政府采購活動中的違法行為有控告和檢舉權(quán)，但是并沒有明確規(guī)定由哪個機關(guān)具體受理，這樣就造成有關(guān)部門互相推諉，致使社會監(jiān)督無法真正落到實處。

3．管理與監(jiān)督脫節(jié)。政府采購管理機構(gòu)尚未與監(jiān)督機構(gòu)建立規(guī)范、順暢的溝通方式和制度，致使監(jiān)督機構(gòu)不能全方位、全過程地介入政府采購工作，表現(xiàn)在：對政府采購資金監(jiān)督管理缺乏有效措施，特別是對監(jiān)督預(yù)算外資金用于政府采購缺乏有效手段；對政府采購計劃的編制和審批程序缺乏約束力，政府采購計劃的編制和執(zhí)行存在著很大的隨意性；對政府采購物品的質(zhì)量監(jiān)督重視不夠，等等。

4．政府采購監(jiān)督的法律體系不完善。表現(xiàn)形式散亂。有關(guān)政府采購監(jiān)督制度的規(guī)定散見于諸多法律、法規(guī)和規(guī)章中，既有以人大常委會通過的基本法表現(xiàn)出來的，又有以國務(wù)院職能部門制訂的行政規(guī)章表現(xiàn)出來的，還有以地方人大及其常委會制訂的地方性法規(guī)和地方政府制訂的地方性規(guī)章，甚至以政策形式表現(xiàn)出來的。不同的政府采購監(jiān)督的規(guī)定由于缺乏統(tǒng)一的立法依據(jù)，導(dǎo)致不同層次的規(guī)定不一致，甚至出現(xiàn)互相沖突的現(xiàn)象，一個有機聯(lián)系的政府采購監(jiān)督法律體系還沒有完全形成。

5．政府采購程序還有待進一步規(guī)范。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)定。各地的政府采購做法不盡一致。在機構(gòu)設(shè)置方面，政府采購監(jiān)督管理機構(gòu)雖然基本上都設(shè)立在財政部門，但在具體設(shè)置上，有單獨設(shè)立的，有設(shè)立在國庫處的，還有設(shè)立在原控辦的。政府采購具體執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置更加復(fù)雜，相當一部分的地區(qū)政府采購監(jiān)督管理機構(gòu)與政府采購具體執(zhí)行機構(gòu)的權(quán)力及責任劃分不清，政府采購方式如何確定、誰來確定以及每種方式的采購程序缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，對投標人的資格預(yù)審不規(guī)范，對標書的審查缺乏專業(yè)性。政府采購執(zhí)行過程中，由于不同部門的職責和權(quán)限不清，致使各個部門之間難以溝通，執(zhí)行起來經(jīng)常出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象。

三、完善政府采購監(jiān)督機制的具體構(gòu)想

提高財政資金使用效益，加強監(jiān)督、杜絕腐敗是政府采購監(jiān)督機制構(gòu)建的基本宗旨。政府采購作為一種政府行為，直接關(guān)系到如何高效和正確地使用納稅人的稅金問題。公共財政要求財政資金的使用必須具有公共性、民主性、規(guī)范性。必須是公開和透明的，這實際上要求政府采購必須是明明白白消費，清清楚楚花錢，采購活動要公開，采購程序要透明，要最大程度地實現(xiàn)平等競爭。所有這些都需要通過對政府采購進行全過程、全方位的監(jiān)督來加以保證。政府采購監(jiān)督機制的完善主要應(yīng)從以下幾個方面入手：

1．明確政府采購監(jiān)督機制構(gòu)建的原則。一是監(jiān)督者與操作者相互分離的原則。政府采購管理監(jiān)督者主要是財政部門，操作者一般指政府采購中心或其他招標中介組織，使用者主要是指采購單位。管理監(jiān)督者與操作者必須相互分離，以保證政府采購監(jiān)督工作的客觀公正性。二是依法監(jiān)督的原則。政府采購監(jiān)督工作必須依法進行，這是今后的努力方向。三是專業(yè)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的原則。必須借助紀檢、監(jiān)察、審計等部門的監(jiān)督力量，建立以財政監(jiān)督為主，其他專業(yè)監(jiān)督為輔，社會中介機構(gòu)監(jiān)督為補充的監(jiān)督體系。四是事前和事中監(jiān)督為主的原則。對政府采購活動的監(jiān)督，要注重事前和事中監(jiān)督，使監(jiān)督貫穿于采購活動的全過程，而不是把主要監(jiān)督力量放在事后審計和處理上。

2．進一步完善政府采購法規(guī)，健全法律監(jiān)量機制。已出臺的《政府采購法》對政府采購的各項制度做出了原則性的規(guī)定，但它只是政府采購中的基本法，與之相關(guān)的配套法規(guī)和具體實施細則還有待陸續(xù)出臺，抓緊研究制定政府采購的程序管理、合同管理、質(zhì)疑投訴管理、采購活動監(jiān)督檢查、采購人員專業(yè)崗位任職要求等方面的具體規(guī)定。

要通過立法確立統(tǒng)一的政府采購監(jiān)督管理體制。一是進一步明確政府采購各監(jiān)督部門的監(jiān)督內(nèi)容、重點、方式和程序，并協(xié)調(diào)好各機關(guān)在履行監(jiān)督職責時的關(guān)系，按照統(tǒng)一、效能原則，減少重復(fù)監(jiān)督，保證政府采購監(jiān)督工作的順利開展；二是理順各部門在政府采購中的監(jiān)督管理關(guān)系，形成綜合管理與行業(yè)專業(yè)監(jiān)督相結(jié)合的協(xié)作機制，共同構(gòu)筑對政府采購全方位、多層次、科學(xué)有效的監(jiān)督制約機制；三是在分級管理的總原則下，實行政府采購監(jiān)督管理、執(zhí)行、申訴仲裁機構(gòu)分立的體制，明確界定各機構(gòu)的職責，形成相互制約的機制。

3．完善政府采購內(nèi)部監(jiān)督機制。實行政府集中采購制度后，要防止出現(xiàn)集中腐敗現(xiàn)象，必須建立強有力的內(nèi)部監(jiān)督機制。內(nèi)部監(jiān)督機制貫穿政府采購活動的始終，涉及到政府采購管理部門、政府采購執(zhí)行部門、采購單位及供應(yīng)商之間的相互監(jiān)督關(guān)系。政府采購監(jiān)督管理部門主要是制定采購政策和采購管理辦法，監(jiān)督采購政策及其實施辦法的落實，但不直接參與具體采購事務(wù)。政府集中采購機構(gòu)主要從事政府采購代理業(yè)務(wù)，并對采購主管部門負責。政府集中采購機構(gòu)客觀上加強了對采購人的實物資產(chǎn)管理，而采購人有權(quán)要求集中采購機構(gòu)按自己的實際需要進行采購活動。集中采購機構(gòu)與供應(yīng)商之間通過采購市場形成的買方和賣方關(guān)系，受《合同法》等有關(guān)法律制度約束。采購人通過主管部門的采購安排而從供應(yīng)商手中獲取所需的貨物和服務(wù)，并對商品的質(zhì)量、性能、售后服務(wù)等進行評價和監(jiān)督。供應(yīng)商作為政府采購當事人，一旦發(fā)現(xiàn)采購活動給自己的合法權(quán)益造成損害時，可以向財政等部門提出質(zhì)疑和投訴，甚至申請仲裁或提請法律訴訟，開辟供應(yīng)商投訴渠道，使他們參與對集中采購活動的監(jiān)督。政府采購仲裁機構(gòu)對集中采購機構(gòu)與供應(yīng)商之間發(fā)生的采購糾紛進行調(diào)解和仲裁。政府采購監(jiān)督機制在各相關(guān)主體間進行有效的設(shè)定和合理的分布，通過相互間的牽制，能夠從源頭上制約政府采購中可能出現(xiàn)的問題，實行有效內(nèi)部監(jiān)督。從采購系統(tǒng)內(nèi)部保證政府采購的健康穩(wěn)定運行。

4．完善政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機制。主要內(nèi)容包括：

一是完善審計監(jiān)督。審計機關(guān)對政府采購行為及財政部門履行政府采購監(jiān)督管理職責情況進行審計監(jiān)督。審查政府采購監(jiān)督管理部門與集中采購機構(gòu)是否分離，是否按照驗收后結(jié)算的規(guī)定。通過專門賬戶將采購資金直接撥付供應(yīng)商，是否做好對政府采購活動及集中采購機構(gòu)的檢查考核工作，審查工作人員在實施檢查監(jiān)督中有無濫用職權(quán)，玩忽職守，徇私舞弊問題。對政府采購進行審計監(jiān)督，要堅持全面審計和突出重點相結(jié)合，行政事業(yè)單位審計和政府采購專項審計相結(jié)合，審計和審計調(diào)查相結(jié)合，審計和分析相結(jié)合，經(jīng)常性監(jiān)督和定期審計相結(jié)合。

二是完善紀檢監(jiān)察監(jiān)督。紀檢監(jiān)察監(jiān)督主要包括：1)制度監(jiān)督。紀檢監(jiān)察部門通過經(jīng)常性的督促檢查，使政府采購法規(guī)制度能落到實處。2)開標評標監(jiān)督。紀檢監(jiān)察部門要監(jiān)督供應(yīng)商是否具有投標資格，有關(guān)機構(gòu)對供應(yīng)商的選擇是否符合公平的市場準入原則，招投標程序是否具有合法性，以及開標、評標、定標過程及招標后續(xù)采購活動的情況，評標過程中“廢標”的處理情況，及時糾正集中采購工作中不符合規(guī)定的行為。3)人員監(jiān)督。對于集中招標采購活動中的違法違紀人員。紀檢監(jiān)察部門要按照有關(guān)法律和規(guī)定，進行嚴肅處理。4)對政府采購合同的執(zhí)行情況實施監(jiān)督。主要看能否如期按質(zhì)按量供貨。5)效能監(jiān)察。主要是對政府采購項目的管理、效率、效益的情況進行監(jiān)督檢查。

三是完善公證監(jiān)督。公證機關(guān)接受政府采購機關(guān)的申請對采購活動進行現(xiàn)場監(jiān)督，是政府采購監(jiān)督體系的重要組成部分。公證監(jiān)督主要包括事前公證審查、全程同步監(jiān)督、投標公證監(jiān)督、開標公證監(jiān)督、評標公證監(jiān)督等。

四是完善技術(shù)監(jiān)管部門的質(zhì)量監(jiān)督。所采購的產(chǎn)品質(zhì)量是否過關(guān)，直接關(guān)系著政府采購資金的使用效益。因此，在政府采購活動中，技術(shù)監(jiān)管部門理應(yīng)負起職責，切實作好此項工作。

五是完善社會監(jiān)督。充分利用群眾監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督的作用，使政府采購工作成為政務(wù)公開的一項重要內(nèi)容。各級財政部門要定期將有關(guān)的采購法規(guī)文件、采購資金預(yù)算、采購計劃、采購信息、政府采購程序和服務(wù)承諾、政府采購過程、采購結(jié)果以及舉報電話等在指定的媒體上向社會公開，接受社會輿論和公眾的監(jiān)督，形成有效的社會綜合監(jiān)督機制，以保證政府采購工作人員的廉政、勤政、務(wù)實、高效，達到監(jiān)督促管理，管理出效益的雙贏效果。

5．明確政府采購監(jiān)督對象，強化對政府采購當事人的監(jiān)督。政府采購行為是指從政府采購計劃到采購?fù)瓿扇^程行為的總稱，涉及所有政府采購當事人。因此，對政府采購的監(jiān)督應(yīng)該是對政府采購所有當事人和政府采購全過程的監(jiān)督。從當事人的角度來講，政府采購監(jiān)督主要包括：一是對采購人的監(jiān)督。主要監(jiān)督采購人是否按規(guī)定委托集中采購機構(gòu)代理采購，是否違反規(guī)定自行采購屬于集中采購目錄內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)或者將依法必須進行招標的項目化整為零或者以其他方式規(guī)避招標；監(jiān)督采購人與采購代理機構(gòu)是否按規(guī)定簽訂委托代理協(xié)議，監(jiān)督采購人是否有通過直接或間接指定供應(yīng)商等方式，規(guī)避政府采購的行為。二是對集中采購機構(gòu)的監(jiān)督。隨著政府采購規(guī)模不斷擴大。集中采購有可能出現(xiàn)“集中腐敗”現(xiàn)象，因此必須采取措施，有效遏制這一行為。具體在機構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)實行管理主體與采購主體相分離；在采購資金結(jié)算上，應(yīng)實行采購、付款相分離；在制度建設(shè)上，增強集中采購機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督牽制力度，在政府采購的崗位之間及政府采購操作環(huán)節(jié)上保持相互監(jiān)督和牽制的關(guān)系；在對集中采構(gòu)機構(gòu)的考核上，嚴格依法對集中采購是否經(jīng)過審批和辦理資格認定，是否有內(nèi)部監(jiān)督管理制度，采購決策和執(zhí)行程序是否規(guī)范，經(jīng)辦采購人員與采購合同審核、驗收人員是否相互分離、職責明確等事項進行考核，并公布考核結(jié)果。三是對采購人員的監(jiān)督。對政府采購人員應(yīng)實行績效考核制度，把其薪酬和考評與采購政策執(zhí)行的好壞緊密聯(lián)系起來；對政府采購人員實行聘任制，對考核不合格的人員，不得繼續(xù)聘任；加大對違法政府采購人員的處罰力度，提高其尋租行為的法律成本和政治成本。四是對評標委員會的監(jiān)督。明確評標委員會及其成員的權(quán)力、義務(wù)和責任，實行回避制度和過錯懲處制度，建立專家數(shù)據(jù)庫，對入庫專家進行綜合考評。五是對供應(yīng)商的監(jiān)督。審查供應(yīng)商的準入資格，審查投標情況，審查供應(yīng)商的合同履行情況。

[責任編輯：秦玉珍]