工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其啟示

[摘 要]英、美、日等國(guó)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策的主要特征是：政策目標(biāo)以提高長(zhǎng)效性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力為主，兼顧增加農(nóng)民收入和保護(hù)環(huán)境；政策手段以土地等基礎(chǔ)設(shè)施投入、農(nóng)用生產(chǎn)資料補(bǔ)貼、信貸服務(wù)和價(jià)格支持為主，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平；資源短缺型國(guó)家努力提高土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，資源富裕型國(guó)家開(kāi)始保護(hù)生產(chǎn)能力。要嚴(yán)防“拉美陷阱”。這些經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)從決策層面更好地處理國(guó)民經(jīng)濟(jì)與“三農(nóng)”的關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)；國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

[中圖分類號(hào)]F31 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1002-7408(2008)02-007-03

一、國(guó)外工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)驗(yàn)

工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)比較典型的國(guó)家主要有美國(guó)、英國(guó)和德國(guó)等歐盟國(guó)家和日本、韓國(guó)等亞洲國(guó)家。從工業(yè)化進(jìn)程的先后來(lái)看，美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)和日本為先行工業(yè)化國(guó)家，而韓國(guó)為新興工業(yè)化國(guó)家。其中，美國(guó)為資源富裕型國(guó)家的代表，其他則為資源短缺型國(guó)家。它們進(jìn)入工業(yè)化中期階段后，便開(kāi)始調(diào)整剝奪農(nóng)業(yè)的政策。在工業(yè)化中期階段，各國(guó)反哺農(nóng)業(yè)、以工補(bǔ)農(nóng)的政策隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，都在不斷進(jìn)行調(diào)整。到了工業(yè)化后期，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)進(jìn)入高級(jí)階段，政策目標(biāo)、手段、力度和范圍都發(fā)生了質(zhì)的變化。

(一)歐盟和美、日等國(guó)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策選擇

一戰(zhàn)期間，英國(guó)谷物自給率低，把草地、牧場(chǎng)改為耕地，廉價(jià)提供農(nóng)業(yè)機(jī)械，保證小麥、土豆最低價(jià)格。20世紀(jì)30年代，政府為了恢復(fù)一戰(zhàn)后衰落的農(nóng)業(yè)，主要采取重新補(bǔ)貼和保護(hù)農(nóng)業(yè)政策；對(duì)英帝國(guó)自治領(lǐng)地和殖民地谷物進(jìn)口之外的其他國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口一律征收關(guān)稅并規(guī)定進(jìn)口限制；對(duì)大地主征收莊園稅和限制租佃金額。二戰(zhàn)期間，政府采取一系列支持谷物和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的措施，以緩解食品短缺的矛盾。英國(guó)二戰(zhàn)后大范圍實(shí)施多種多樣的反哺農(nóng)業(yè)政策：加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資和補(bǔ)貼力度；實(shí)行最低保證價(jià)格，提高進(jìn)口關(guān)稅；購(gòu)買農(nóng)機(jī)具可得到短期貸款，購(gòu)買牲畜、土地和農(nóng)場(chǎng)建筑等可獲得中長(zhǎng)期貸款；獎(jiǎng)勵(lì)小農(nóng)場(chǎng)合并，補(bǔ)助退出農(nóng)業(yè)的農(nóng)場(chǎng)主，補(bǔ)貼鼓勵(lì)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目和改善生產(chǎn)條件的活動(dòng)費(fèi)用；設(shè)立專門機(jī)構(gòu)推動(dòng)農(nóng)業(yè)科研、教育和推廣工作；大力提高農(nóng)業(yè)機(jī)械、作物育種、農(nóng)用化學(xué)、灌溉排水和畜牧品種改良水平等。

1913—1945年，德國(guó)主要推行“小土地所有制”，實(shí)行工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差政策。但在二戰(zhàn)結(jié)束后到20世紀(jì)50年代初，為緩解食品短缺的壓力，開(kāi)始加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入和支持，重點(diǎn)是增產(chǎn)以保證食品等農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)。德國(guó)二戰(zhàn)后為推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，一是實(shí)行土地整理，改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。依法強(qiáng)制整理土地，將零散土地連接成片；以低息貸款鼓勵(lì)農(nóng)戶購(gòu)買相鄰地塊，促進(jìn)農(nóng)戶規(guī)模升級(jí)；資助農(nóng)戶遷往人煙稀少地區(qū)建立大規(guī)模新農(nóng)場(chǎng)；鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力改行或者提前退休。二是提供強(qiáng)有力的農(nóng)業(yè)財(cái)政、稅收和信貸支持。向農(nóng)民購(gòu)買化肥、燃料發(fā)放補(bǔ)貼，給予大農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)投資補(bǔ)貼，政府按“保證價(jià)格”收購(gòu)農(nóng)民銷不動(dòng)的農(nóng)產(chǎn)品；提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信貸支持；給予農(nóng)、林、食品等行業(yè)稅收優(yōu)惠。三是增加農(nóng)業(yè)投資。

1900—1933年。美國(guó)的農(nóng)業(yè)政策旨在促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。例如，1914年美國(guó)會(huì)通過(guò)了《史密斯——利弗合作推廣法》，規(guī)定聯(lián)邦政府向接受該法的州提供資金；1916年又通過(guò)了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》，決定由聯(lián)邦政府提供部分資金成立聯(lián)邦土地銀行，專門為農(nóng)場(chǎng)主提供長(zhǎng)期貸款；在一戰(zhàn)期間首次對(duì)小麥、豬肉兩種農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行最低保證價(jià)格。這一期間，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。聯(lián)邦政府支持農(nóng)業(yè)的政策重點(diǎn)主要是建立農(nóng)業(yè)科技推廣體系，擴(kuò)大低息農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信貸支持，增加農(nóng)業(yè)教育和技術(shù)改造投資，實(shí)行對(duì)關(guān)鍵農(nóng)產(chǎn)品的最低保證價(jià)格。美國(guó)經(jīng)歷大危機(jī)后。以1933年出臺(tái)的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》為標(biāo)志，開(kāi)始以較大規(guī)模實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策。主要實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)休耕補(bǔ)貼、提供農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)存信貸和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信貸、鼓勵(lì)農(nóng)產(chǎn)品出口、救濟(jì)窮人、保護(hù)農(nóng)業(yè)資源以及有節(jié)制地保障農(nóng)場(chǎng)主收入等。并且在發(fā)展農(nóng)業(yè)的過(guò)程中引入工業(yè)化中的“精確工業(yè)”的概念。大力發(fā)展“精確農(nóng)業(yè)”。

二戰(zhàn)期間日本為穩(wěn)定和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)糧食自給自足，主要制定自耕農(nóng)創(chuàng)設(shè)計(jì)劃，向農(nóng)民發(fā)放低息貸款；收購(gòu)未開(kāi)墾土地；禁止提高地租，減免高額地租；禁止收回耕地，保護(hù)佃農(nóng)耕作權(quán)；實(shí)行大米獎(jiǎng)售制度等。二戰(zhàn)后日本又著手改革農(nóng)地制度，將征購(gòu)的地主土地出售給佃農(nóng)和自耕農(nóng)，將實(shí)物地租改為貨幣地租；增加開(kāi)墾和改良土地的投融資；政府一方面壓低關(guān)鍵農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格并統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，另一方面又對(duì)其他重要農(nóng)產(chǎn)品采取最低保證價(jià)格；在1950年后，改革全國(guó)稅制，大幅度減輕農(nóng)業(yè)稅負(fù)；對(duì)統(tǒng)購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品超產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)。日本1961年推出《農(nóng)業(yè)基本法》后，政府支持農(nóng)業(yè)的范圍擴(kuò)大，力度明顯增強(qiáng)了，主要措施是兩類：一類是價(jià)格支持政策，包括成本與收入補(bǔ)償、最低保護(hù)價(jià)、價(jià)格穩(wěn)定帶、價(jià)格差額補(bǔ)貼和價(jià)格平準(zhǔn)基金等制度；另一類是投入補(bǔ)貼，包括水利建設(shè)補(bǔ)貼、農(nóng)地整治補(bǔ)貼、機(jī)械設(shè)備補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼、農(nóng)貸利息補(bǔ)貼等。

(二)反哺農(nóng)業(yè)政策的共同特征

從上述國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)政策的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策一般都是循序漸進(jìn)、由點(diǎn)到面、逐步加大力度，只是在到了一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上才會(huì)明顯加快反哺農(nóng)業(yè)的步伐。

這些國(guó)家的反哺農(nóng)業(yè)政策主要特征為：一是政策目標(biāo)以提高長(zhǎng)效性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力為主，兼顧增加農(nóng)民收入和保護(hù)環(huán)境。各國(guó)和地區(qū)都調(diào)整了國(guó)家財(cái)政收入分配結(jié)構(gòu)，大幅度增加農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資或投入補(bǔ)貼力度。整治土地，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，目的就是增強(qiáng)長(zhǎng)效性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。而各種價(jià)格支持政策，一方面刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量；另一方面又能增加農(nóng)民收入。一些國(guó)家的休耕、轉(zhuǎn)行、退出農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼和保護(hù)農(nóng)業(yè)資源政策，既增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，又避免了農(nóng)民收入下降和保護(hù)了自然環(huán)境。二是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策種類開(kāi)始增多、力度加大、范圍得到拓展，形成扇面支持特點(diǎn)。各國(guó)和地區(qū)的反哺政策已從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域向農(nóng)產(chǎn)品流通甚至加工領(lǐng)域延伸，資金注入的規(guī)模越來(lái)越大，各領(lǐng)域的支持政策名目繁多，支持的范圍不斷擴(kuò)大，已形成由點(diǎn)到面的扇面形反哺格局。三是政策手段以土地等基礎(chǔ)設(shè)施投入、農(nóng)用生產(chǎn)資料補(bǔ)貼、信貸服務(wù)和價(jià)格支持為主，提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。過(guò)渡期大規(guī)模反哺的突出表現(xiàn)就是各國(guó)和地區(qū)政府大規(guī)模投資農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)實(shí)施，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件。以農(nóng)用生產(chǎn)資料補(bǔ)貼方式，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)積極性。充分發(fā)揮低息貸款的資金威力，緩解農(nóng)戶自有資金短缺的矛盾。策略性地用好價(jià)格支持手段，達(dá)到刺激生產(chǎn)和穩(wěn)定農(nóng)民收入的雙重目標(biāo)。四是資源短缺型國(guó)家努力提高土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，資源富裕型國(guó)家開(kāi)始保護(hù)生產(chǎn)能力。如資源短缺型的英國(guó)、德國(guó)和日本，借城市化加速后農(nóng)村人口下降的良機(jī)，都不約而同地下大力氣整治土地。提高土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模。相反，資源富裕型的美國(guó)為避免生產(chǎn)過(guò)剩，采取休耕補(bǔ)貼等措施，來(lái)保護(hù)土地生產(chǎn)力。

總體上看，工業(yè)化中期階段主要國(guó)家和地區(qū)反哺農(nóng)業(yè)的政策目標(biāo)是以生產(chǎn)性支持為主，增加農(nóng)民收入為輔，其中資源短缺國(guó)家更加注重糧食安全目標(biāo)。只有到了工業(yè)化后期的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)階段，反哺農(nóng)業(yè)的政策走向穩(wěn)定與規(guī)范，政策目標(biāo)轉(zhuǎn)向了以增加農(nóng)民收入和保護(hù)自然環(huán)境為主。

(三)拉美陷阱的啟示

轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力，既可增加農(nóng)民收入，又可提高農(nóng)民素質(zhì)，還能解決農(nóng)村人多地少的矛盾，土地有可能實(shí)行規(guī)?；?、專業(yè)化和集約化的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)產(chǎn)品成本會(huì)大大降低，可謂一舉多得。上世紀(jì)六七十年代。一些南美國(guó)家的人均GDP剛跨過(guò)1000美元關(guān)口，他們?yōu)橥苿?dòng)經(jīng)濟(jì)快速起飛，普遍實(shí)施了減少農(nóng)民戰(zhàn)略，把大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市，把耕地留給少數(shù)農(nóng)戶。這樣做確實(shí)促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，南美也一舉成為世界上農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)的地區(qū)之一。但是，在城市尚不能提供足夠就業(yè)機(jī)會(huì)的情況下，農(nóng)民離開(kāi)土地也就意味著失業(yè)和貧困。拉美的許多城市，都是現(xiàn)代化的高樓與大片貧民窟并存，進(jìn)城農(nóng)民是貧民窟的主要營(yíng)造者。這些貧民窟對(duì)城市的水電燃?xì)獾墓?yīng)、交通、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、治安甚至社會(huì)穩(wěn)定都提出挑戰(zhàn)。當(dāng)大量“無(wú)土地、無(wú)保障、無(wú)固定崗位、無(wú)一技之長(zhǎng)”的農(nóng)民成為新市民后，政府為承擔(dān)這些人的養(yǎng)老、衛(wèi)生、社會(huì)保障等費(fèi)用精疲力竭，城市兩極分化更為嚴(yán)重，社會(huì)矛盾激化，治安混亂，國(guó)家陷入動(dòng)蕩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前。這就是常被專家學(xué)者提及的“拉美陷阱”。

改革與發(fā)展的過(guò)程，也是一個(gè)利益分配調(diào)整的過(guò)程，必然會(huì)影響到整個(gè)社會(huì)。但是，如果一個(gè)社會(huì)長(zhǎng)期地把某個(gè)群體排斥在發(fā)展之外，這種發(fā)展很難長(zhǎng)期持續(xù)?！袄老葳濉钡囊粋€(gè)結(jié)果，就是某些階層被排斥在發(fā)展之外。這些被排斥的階層，最終又把發(fā)展的列車?yán)鲨F軌。拉美國(guó)家的前車之鑒，令人深思，但是我們并不反對(duì)轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力政策，而是要在實(shí)施這一政策時(shí)保持清醒頭腦，在深層次上打破城鄉(xiāng)壁壘、解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，解決“大城市貢獻(xiàn)相對(duì)不大、中城市經(jīng)濟(jì)相對(duì)不活、小城市實(shí)力相對(duì)不強(qiáng)、小城鎮(zhèn)總體不優(yōu)”的問(wèn)題，穩(wěn)定、完善和強(qiáng)化對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持政策，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，提高農(nóng)業(yè)效能。

二、反哺的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們的借鑒和啟示

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的相關(guān)政策措施也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。實(shí)際上，從近年國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行“兩免、三補(bǔ)”，增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村公共品的財(cái)政投入等做法來(lái)看，我國(guó)的政策已經(jīng)出現(xiàn)了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的趨向。國(guó)外以工促農(nóng)以城帶鄉(xiāng)的做法和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)從政策層面更好地處理國(guó)民經(jīng)濟(jì)與“三農(nóng)”的關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要借鑒意義。

(一)進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，從思想上高度重視農(nóng)業(yè)這個(gè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民這個(gè)弱勢(shì)群體

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，國(guó)民經(jīng)濟(jì)由農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)階段進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段后，既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，也是一個(gè)容易忽視“三農(nóng)”問(wèn)題、導(dǎo)致各種矛盾凸顯的時(shí)期。在這個(gè)特殊時(shí)期，如果不能處理好“三農(nóng)”問(wèn)題，工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的趨勢(shì)得不到有效遏制，導(dǎo)致農(nóng)民在工業(yè)化進(jìn)程中被“邊緣化”，不僅會(huì)妨礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，甚至?xí)绊懙缴鐣?huì)的穩(wěn)定。我國(guó)是世界上最大的二元結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)體，工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)差距所導(dǎo)致的不穩(wěn)定隱患要比其他國(guó)家大得多。農(nóng)業(yè)是穩(wěn)民心、安天下的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，必須從思想認(rèn)識(shí)上高度重視農(nóng)民群體和農(nóng)業(yè)發(fā)展，把農(nóng)民看作是社會(huì)穩(wěn)定的重要力量，從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)筑和諧社會(huì)的要求出發(fā)，從宏觀政策上全面落實(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)多予、少取的政策，努力改善農(nóng)民的生產(chǎn)和生活環(huán)境，使他們和城鎮(zhèn)居民一樣擁有平等的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，真正成為工業(yè)化、城市化的積極參與者和成果享有者。

(二)適度調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的力度

工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)是一種政府行為。實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，必然要求增加政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的投入。為此，應(yīng)該積極合理地調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，加大對(duì)“三農(nóng)”的投入力度，建立政府對(duì)農(nóng)業(yè)投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。由于目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展剛跨越了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)折時(shí)期，正在向大規(guī)模反哺農(nóng)業(yè)時(shí)期過(guò)渡，現(xiàn)階段國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整應(yīng)該是一種漸進(jìn)式調(diào)整，即工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)需要量力而行，逐步增加，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性增長(zhǎng)。切忌忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，超越政府財(cái)政承受能力，對(duì)三農(nóng)實(shí)施過(guò)度補(bǔ)貼。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看。發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段。對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼也不是一步到位，而是經(jīng)歷一個(gè)從少到多、由點(diǎn)到面逐步增加的過(guò)程。

(三)循序漸進(jìn)。有重點(diǎn)地實(shí)施對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明。不同國(guó)家因資源稟賦差異，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段后的不同時(shí)期，對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼目標(biāo)是不一樣的。以資源短缺型國(guó)家為例，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展剛剛進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主要目標(biāo)是增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，即通過(guò)有重點(diǎn)、有選擇的補(bǔ)貼，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為迅速增長(zhǎng)的工業(yè)提供食品和原料，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)換，保證工業(yè)化的順利進(jìn)行；而在工業(yè)化中后期或工業(yè)化基本完成時(shí)期，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)為產(chǎn)業(yè)目標(biāo)和收入目標(biāo)并重。即通過(guò)全面、大規(guī)模的補(bǔ)貼，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)收入差距，實(shí)現(xiàn)工農(nóng)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)主要是以保障糧食(農(nóng)業(yè))安全為主，并以安全目標(biāo)帶動(dòng)農(nóng)民收入目標(biāo)。補(bǔ)貼的力度只能是有重點(diǎn)的逐步增加補(bǔ)貼，即對(duì)重點(diǎn)品種(小麥、玉米)、重點(diǎn)地區(qū)(糧食主產(chǎn)區(qū))和重點(diǎn)人群(種糧農(nóng)民)進(jìn)行補(bǔ)貼。在此基礎(chǔ)上，如果財(cái)力允許，還可進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村公共品的財(cái)政支出，給農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)產(chǎn)品，特別是提高對(duì)落后地區(qū)和弱勢(shì)人群基本公共品的供給水平(水電路、教育、衛(wèi)生、社保)，滿足他們最基本的生存和發(fā)展需要。隨著工業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的進(jìn)一步加強(qiáng)和農(nóng)村人口的大幅度減少，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的目標(biāo)即可轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入多重目標(biāo)，補(bǔ)貼的力度可以做強(qiáng)。范圍可以做大，面可以更廣。

(四)加強(qiáng)制度建設(shè)，為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供制度保障

工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)不僅僅是增加財(cái)政投入，還包括改革和消除所有歧視農(nóng)民和不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策，建立公平合理的制度，平等地對(duì)待農(nóng)民，確實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。現(xiàn)階段要落實(shí)好工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，必須重點(diǎn)抓好以下制度建設(shè)。

1．改革戶籍管理制度。要按照公平的原則，以降低農(nóng)民進(jìn)城門檻、加強(qiáng)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)為重點(diǎn)，改革戶籍制度及與之相聯(lián)系的上學(xué)、就業(yè)、住房、醫(yī)療和社會(huì)保障等一系列福利體制。使城鄉(xiāng)居民都能夠享受同樣的權(quán)利和福利，促進(jìn)勞動(dòng)力等要素在城鄉(xiāng)之間的合理自由流動(dòng)，加快工業(yè)化、城市化進(jìn)程，用以城帶鄉(xiāng)解決三農(nóng)問(wèn)題。

2．深化農(nóng)村金融體制改革。要調(diào)整現(xiàn)行的城市偏向的金融制度和資金供給政策，建立與工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段相配套的金融制度和政策安排，改善農(nóng)村金融服務(wù)普遍供給不足的狀況，緩解農(nóng)民貸款難問(wèn)題。主要思路：一是降低農(nóng)村金融市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件，積極引導(dǎo)商業(yè)銀行進(jìn)入農(nóng)村開(kāi)展金融服務(wù)；二是進(jìn)一步深化和完善農(nóng)村信用社改革，積極探索適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的農(nóng)村信用社改革新模式；三是積極穩(wěn)妥地支持民間金融、特別是非正規(guī)金融的發(fā)展，形成正規(guī)金融和非正規(guī)金融相結(jié)合的有序競(jìng)爭(zhēng)格局。

3．完善農(nóng)村土地征收征用制度。低價(jià)強(qiáng)制征收征用農(nóng)民耕地是工業(yè)化階段工業(yè)抽取農(nóng)業(yè)資源的一種形式，它雖然大大降低了工業(yè)化和城市化的成本，但也對(duì)農(nóng)民的權(quán)益造成了極大的侵害。當(dāng)前，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)體現(xiàn)在“少取”方面，就是要少用低價(jià)強(qiáng)制征收征用農(nóng)民耕地，多用合理的土地價(jià)格補(bǔ)償農(nóng)民。若不這樣，就不會(huì)有真正的工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。為此，必須加快改革土地征收征用制度，保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。具體的措施有：第一，要明確界定政府的土地征收征用權(quán)和征收征用范圍，并嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性用地；第二，提高公益性用地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，搞好“以土地?fù)Q保障”工作，同時(shí)還要建立經(jīng)營(yíng)性用地的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制；第三，引入聽(tīng)證制度，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，提高土地征收征用市場(chǎng)的公開(kāi)性和透明性；第四，完善土地占用審批管理制度，廢除土地占用審批權(quán)與土地占用費(fèi)收益掛鉤的做法，打破批地越多、預(yù)算外收益越多的機(jī)制。

4．改革城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度。根據(jù)工業(yè)化進(jìn)程，分兩步走改革城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度：一是目前按照低水平、廣覆蓋、有保障的原則，初步構(gòu)建最基本的農(nóng)村基本養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療保障、最低生活保障和規(guī)范化的政府救濟(jì)制度，使農(nóng)村社會(huì)保障從“無(wú)”到“有”。二是隨著工業(yè)化的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的進(jìn)一步增強(qiáng)?？芍鸩教岣咿r(nóng)村社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，縮小城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距，形成一體化的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度。

5．因地制宜，合理劃分各級(jí)政府在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)中的職責(zé)。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)不僅僅是中央政府的責(zé)任，各級(jí)地方政府也有義不容辭的義務(wù)。要根據(jù)財(cái)權(quán)、事權(quán)相匹配和外部性大小的原則，合理界定省、市、縣及鄉(xiāng)各級(jí)政府的職責(zé)，發(fā)揮各級(jí)政府在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)中的作用。當(dāng)然，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和水平不同，其反哺農(nóng)業(yè)的職責(zé)也應(yīng)有所區(qū)別。對(duì)于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省、縣、區(qū)，不僅要明確政府承擔(dān)的財(cái)政反哺農(nóng)業(yè)的義務(wù)，而且還要強(qiáng)化它們通過(guò)橫向轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼落后地區(qū)反哺農(nóng)業(yè)的責(zé)任。對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)政比較困難的省、縣、區(qū)，要通過(guò)垂直轉(zhuǎn)移支付，加大市政府財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的支持力度，有效地支持這些地區(qū)的政府履行好反哺農(nóng)業(yè)的職責(zé)。

[本文系西安市軟科學(xué)基金項(xiàng)目《西安市以工促農(nóng)以城帶鄉(xiāng)的可行性與長(zhǎng)效機(jī)制研究》階段性研究成果，批準(zhǔn)號(hào)：HJ0600406]

[責(zé)任編輯：秦玉珍]