我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的行政生態(tài)與生態(tài)行政建構(gòu)

[摘 要]在取消農(nóng)業(yè)稅和新農(nóng)村建設(shè)的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部，外部的鄉(xiāng)村社會環(huán)境以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)與整個行政系統(tǒng)和社會環(huán)境的能量交換方式都發(fā)生了新的變化。諸多因素導(dǎo)致中西部以及東部部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政生態(tài)乃至整個行政生態(tài)的不和諧甚至是惡化。從行政生態(tài)的角度并結(jié)合江蘇蘇北鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政生態(tài)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)行政建設(shè)應(yīng)從整個行政改革、建立財權(quán)與事權(quán)相符的機(jī)制、重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的形象和公信力著手抓起。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)：行政生態(tài)：生態(tài)行政建設(shè)

[中圖分類號]D625 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)02-0016-03

一、行政系統(tǒng)與行政生態(tài)環(huán)境

“行政生態(tài)環(huán)境是與行政系統(tǒng)有關(guān)的各種條件之總和?！弊钤绨研姓c外部環(huán)境問題聯(lián)系起來進(jìn)行研究的是美國哈佛大學(xué)教授高斯，他認(rèn)為“生態(tài)的理論范式與行政運(yùn)行其中的由機(jī)關(guān)因素組成的系統(tǒng)環(huán)境有很大的學(xué)理上的相似性與可比性。”1961年，美國夏威夷大學(xué)教授弗瑞得·里格斯發(fā)表了《行政生態(tài)學(xué)》一書，運(yùn)用生態(tài)學(xué)的理論與方法研究發(fā)展中國家的行政問題。里格斯認(rèn)為，影響一個國家行政的生態(tài)要素是各種各樣的，但其中最重要的五個要素，即經(jīng)濟(jì)要素、社會要素、溝通網(wǎng)、符號系統(tǒng)和政治構(gòu)架。

行政系統(tǒng)由整個行政組織和人員構(gòu)成。任何行政系統(tǒng)談到底都是由行政主體構(gòu)成的有生命的整體，之所以說其有生命主要不在于強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)構(gòu)成一個有機(jī)體，自身在生存和發(fā)展過程之中，而在于組成它的主體有意識有感覺、有邏輯、有思想，能夠?qū)π姓鷳B(tài)環(huán)境做出積極的反映。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于我國行政系統(tǒng)的末梢地位，是一個次級行政系統(tǒng)，隸屬于縣、市、省、全國等更大的行政系統(tǒng)；另一方面處在鄉(xiāng)村社區(qū)這個社會環(huán)境的次級系統(tǒng)中。橫向的地域的社會環(huán)境子系統(tǒng)和縱向的行政系統(tǒng)的次級行政系統(tǒng)交叉決定了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜性現(xiàn)狀和特點(diǎn)?！班l(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政體制的設(shè)置中最低層次的一級地方政權(quán)組織，與其它的地方政府相比更多地行使管理地方公共事務(wù)的職能，與廣大的農(nóng)民群眾有著廣泛、直接、密切的聯(lián)系，因而成為聯(lián)系和溝通群眾與國家機(jī)關(guān)的紐帶和橋梁。”

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政生態(tài)環(huán)境及其影響因素

正如生態(tài)學(xué)的生態(tài)環(huán)境指的是圍繞主體占據(jù)的一定的空間，構(gòu)成主體存在的種種物質(zhì)實(shí)體和社會因素。王滬寧把生態(tài)圈用社會圈來替代，主要包括“整個社會的各種因素，如政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、宗教、人口、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、心理、生理等，然而最重要的是政治圈、經(jīng)濟(jì)圈和文化圈?！睂W(xué)術(shù)界傾向于將行政生態(tài)系統(tǒng)的外部環(huán)境分成三部分：行政系統(tǒng)的自然環(huán)境、行政系統(tǒng)的社會環(huán)境和行政系統(tǒng)的心理生態(tài)環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的生態(tài)環(huán)境應(yīng)該包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的內(nèi)外生態(tài)環(huán)境，從自然地理到心理、從民眾到政府的官員的綜合的體系。而不是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的內(nèi)外環(huán)境割裂地來談行政生態(tài)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)與外部行政生態(tài)環(huán)境的能量交換同樣受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的內(nèi)環(huán)境?！巴暾男姓鷳B(tài)環(huán)境包括政府的內(nèi)環(huán)境和政府體系，主要體現(xiàn)在政府體制和運(yùn)行機(jī)制上?！编l(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的本身是一個復(fù)雜、有機(jī)的生態(tài)系統(tǒng)，這個系統(tǒng)橫向上看有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)制子系統(tǒng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政文化子系統(tǒng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力系統(tǒng)等，縱向看有各行政層級組成。更重要的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力掌握在有個性、生命、思想、邏輯的個人手里。而無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)中的個體還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對象都有其生理、動機(jī)、心理、價值的結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)組成。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)該延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的內(nèi)部。只有這樣才能正確地解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體的行為。另外鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政生態(tài)環(huán)境與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的能量交換時的能量分布是不均等的。如在我國這樣的發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)因素對行政系統(tǒng)以及行為的影響會大于其他因素。處于行政系統(tǒng)的不同層次行政生態(tài)環(huán)境的因素的影響力亦不同，如在我國行政的最高層次如中央政府。政治理念、政治構(gòu)架的影響要大于處于末梢地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政子系統(tǒng)。行政生態(tài)環(huán)境的能量分布取決于三個因素：一是歷史的因素；二是經(jīng)濟(jì)、地域的因素；三是政治理念、原則、構(gòu)架和行政層級。

據(jù)此考察我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)稅改革和新農(nóng)村建設(shè)的背景下的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的行政生態(tài)影響最大因素為：經(jīng)濟(jì)因素；符號系統(tǒng)和政治行政構(gòu)架因素；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)工作人員的心理和鄉(xiāng)村社區(qū)農(nóng)民的心理、期待等因素。

(一)經(jīng)濟(jì)因素

1．蘇北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展概述。江蘇的蘇北地區(qū)包括徐州、淮安、鹽城、連云港和宿遷五市，土地面積5．24萬平方公里，占全省的51.9％，2003年年末人口3210萬人。占全省的44.8％。2003年，蘇北GDP占全省的21.8％，人均生產(chǎn)總值低于全省平均8329元，為全省平均的50.4％。因增長速度不快，經(jīng)濟(jì)總量和均量在全省所占比重均趨于下降，分別比1978年下降6.4個、20.1個百分點(diǎn)。人均生產(chǎn)總值仍低于全國平均593元。工業(yè)化處于初級階段，進(jìn)程相對滯后。對照錢納里的標(biāo)準(zhǔn)模型，2003年，全省和蘇南的人均生產(chǎn)總值分別已逾2000美元、4000美元，步入工業(yè)化中級和高級階段，蘇北僅約處于工業(yè)化初級階段，工業(yè)化進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。蘇北的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r與中西部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)環(huán)境類似，這必然影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的行為和職能的發(fā)揮。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的財政來源、結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。農(nóng)業(yè)稅取消意味著從根本上遏制了鄉(xiāng)村組織的“搭便車”行為成為可能。但其代價是鄉(xiāng)村財政缺口加大，鄉(xiāng)村組織靠財政轉(zhuǎn)移支付來維持運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)我們從新沂市X鎮(zhèn)調(diào)查得到的資料看取消農(nóng)業(yè)稅對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響體現(xiàn)在以下幾個方面：第一。取消農(nóng)業(yè)稅對地方特別是蘇北以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財政的影響巨大。例如2005年新沂市X鎮(zhèn)財政收入上劃中央四稅(消費(fèi)稅、增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅)133.9萬元，比2004年同期減少1.94萬元，減少了1％，而X鎮(zhèn)地方財政收入2005年為93.79萬，比2004年同期減少197.17萬元，減少了68％，其中僅農(nóng)業(yè)稅一項(xiàng)就減少178.75萬元。第二。農(nóng)業(yè)稅改革后蘇北縣鄉(xiāng)仍然為吃飯財政。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入支出中，行政管理的費(fèi)用支出比重較大。

缺口主要集中在教育支出和行政管理費(fèi)用上，這兩項(xiàng)支出占總支出的22.18％和50.4％，如果加上行政事業(yè)單位離退休支出的28.79％，那么這三項(xiàng)支出將占總支出的80％，因此該鎮(zhèn)財政是一個典型的吃飯財政。而蘇北“許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財源主要是農(nóng)業(yè)稅和收費(fèi)，因此其行為顯然不同于以工商業(yè)稅為主要收入的省市一級的政府行為?！绷硗馓K北鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)仍然很嚴(yán)峻，這決定了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)與行政生態(tài)環(huán)境之間交換能量的方式的特殊性。

(二)政治、行政構(gòu)架及改革因素

1982年的憲法和1998年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》，從法律上把鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織確定為基層政權(quán)和自治組織，形成了“鄉(xiāng)政村治”的格局?！督M織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須執(zhí)行上級國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令及管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化事務(wù)。又規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村民自治的指導(dǎo)的地位。實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)在平衡這些功能時存在兩大沖突即自主性和適應(yīng)性沖突、領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)沖突。自主性基于管理鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)；適應(yīng)性基于執(zhí)行上級機(jī)關(guān)的命令的職能。而指導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)的沖突是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)為完成國家任務(wù)常常把對村民自治指導(dǎo)變成領(lǐng)導(dǎo)。這兩大矛盾作為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)的不和諧的制度根源之一，也是我國行政生態(tài)環(huán)境的基本特征。在取消農(nóng)業(yè)稅和新農(nóng)村建設(shè)的背景下，一些新的因素促使我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政生態(tài)環(huán)境有了新的變化。

1．兩大政策背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)事權(quán)與財權(quán)的矛盾更加突出。取消農(nóng)業(yè)稅后，中西部和東部部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍面臨著困境。而上級財政撥款只能維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)?？陀^上限制其積極作為的范圍和能力。而新農(nóng)村建設(shè)又要求其積極作為，如江蘇省提出了走現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之路，最近在蘇北一些縣市開展“三清”(清垃圾、清淤泥、清路障)，“三改”(改水、改路、改廁)，“三治”(治臟、治亂、治差)等新農(nóng)村建設(shè)的具體活動。在以政績?yōu)楹诵牡膲毫π腕w制沒有改變以及新農(nóng)村建設(shè)缺乏相應(yīng)資金的情況下。面臨上級部門的硬約束，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)為應(yīng)付上級各項(xiàng)新農(nóng)村建設(shè)指標(biāo)，很多時候采取敷衍和扭曲上級政策的行為。這就導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)新的自主性與適應(yīng)性的矛盾。對下為了完成上級任務(wù)，往往采取行政命令的手段把任務(wù)分派到村。另外把權(quán)力的觸角伸到村去汲取資源，在維護(hù)農(nóng)民利益成為新的政治正確的情況下，又只能采取克扣村辦公經(jīng)費(fèi)等有限手段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自利性增強(qiáng)，必然加劇鄉(xiāng)村關(guān)系的矛盾，也影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)在村民心目中的形象，破壞鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政生態(tài)環(huán)境的和諧。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的行政改革因素。與零農(nóng)稅的改革相配套，蘇北鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了系列的機(jī)構(gòu)改革，取得了很大的成效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，精簡了大批富余人員，節(jié)約了財政，減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。但是在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的改革的目標(biāo)取向僅僅是節(jié)約財政。而不是轉(zhuǎn)變職能、強(qiáng)化服務(wù)的深層次的目標(biāo)取向，于是又產(chǎn)生了新的問題。

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)殘缺、提供公共物品的能力下降，在財政體制上，財政權(quán)進(jìn)一步上收到縣，實(shí)行縣統(tǒng)籌的財政體制。在教育管理體制上，改革后教育管理變?yōu)橐钥h為主的管理體制。在執(zhí)法權(quán)上，一些事業(yè)單位的執(zhí)法權(quán)上收到縣相關(guān)職能部門，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)單位有服務(wù)而無權(quán)力，由此造成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從原來的收糧、收稅為主要任務(wù)……轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦现饕揽可霞夀D(zhuǎn)移支付，沒有穩(wěn)定實(shí)質(zhì)性的財權(quán)和事務(wù)權(quán)，沒有力量和動力提供公共產(chǎn)品的事實(shí)上的縣級政權(quán)組織的派出機(jī)構(gòu)，成為高度依賴縣政權(quán)組織的‘政權(quán)依附者’?！编l(xiāng)村社會發(fā)展對于鄉(xiāng)村公共物品的需求的增長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的殘缺和政權(quán)依附地位所導(dǎo)致的公共物品供給的缺位相矛盾。

第二，舊的壓力型體制與新的改革要求的沖突。我國的行政體制長期依靠自上而下的壓力型體制來維持行政系統(tǒng)與行政生態(tài)環(huán)境的能量交換和平衡。這次機(jī)構(gòu)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政系統(tǒng)雖然采取了機(jī)構(gòu)、職能歸并，但是縣以上的行政系統(tǒng)的職能、機(jī)構(gòu)沒有大的改變，原來的縣的相關(guān)口子仍然找鎮(zhèn)的原來相關(guān)口子的負(fù)責(zé)人。合并后鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)工作人員貌合神離。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的自上而下的入口沒有得到相應(yīng)的改變和調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的總體轉(zhuǎn)變異常的困難。而這種行政系統(tǒng)內(nèi)部的矛盾和壓力型體制的存在，直接影響到鄉(xiāng)村關(guān)系。鄉(xiāng)對村的壓力隨著縣對鄉(xiāng)的壓力的增大而增大。從而造成整個行政生態(tài)環(huán)境的不和諧。

(三)心理因素

1．村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的認(rèn)知與期待。由于我國的壓力型體制沒有根本改變，鄉(xiāng)村的職能上存在高度的重合，在普通的村民的概念中，鄉(xiāng)村組織是一體的。因此我們可以從村民對于村組織的職能現(xiàn)狀的認(rèn)知中發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的職能。在我們針對蘇北四市農(nóng)民的149份有效問卷調(diào)查統(tǒng)計中，當(dāng)問及村民和村干部打交道主要是因?yàn)椋?2.1％的人是開證明，36.2％的人是收費(fèi)，8.1％的人是解決糾紛，其他占35.6％。從結(jié)果中可以看出鄉(xiāng)村干部的職能在村民的直觀感受中仍然是傳統(tǒng)型的，即開證明、收費(fèi)等。當(dāng)問及村民關(guān)于“一事一議”：39.6％的人知道并參加，而44.3％的被調(diào)查者知道但沒有參加過，25.5％的被調(diào)查者既沒有聽說過也沒有參加過。從中可以看出70％的人沒有參加過“一事一議”，當(dāng)問及村民認(rèn)為現(xiàn)在村干部干的主要事情：52.3％的人認(rèn)為是收費(fèi)，24.2％的人認(rèn)為是發(fā)放補(bǔ)貼，36.9％的人認(rèn)為是道路水利修建，37．6％的人認(rèn)為是計劃生育，20.1％的人認(rèn)為是調(diào)解糾紛，16.8％的人認(rèn)為其他。在村民的觀念中，村干部的主要職能是收費(fèi)、發(fā)放補(bǔ)貼、計劃生育，還有道路水利修建。村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的職能的認(rèn)知與期待與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的的職能現(xiàn)狀存在著相當(dāng)?shù)牟罹唷?/p>

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)人員的心理和認(rèn)知。在我們對30位鄉(xiāng)村干部對于機(jī)構(gòu)改革及對其工作前景的看法等的主觀感受的訪談記錄中，大多數(shù)的干部都認(rèn)為改革后自身的工作壓力比以前加大了。他們對于縣財政統(tǒng)一發(fā)放工資的做法歡迎，對于自己的前景有很高的期望，如新沂市Y鎮(zhèn)的文廣中心主任說：“隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入，農(nóng)民生活水平的提高，文化需求也會越來越大，文化廣播事業(yè)大有可為。”漣水縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃辦主任認(rèn)為：“新農(nóng)村建設(shè)，規(guī)劃是龍頭。規(guī)劃工作將來一定派得上大用場?！币环矫媸侨藛T精簡，扯皮的現(xiàn)象少了，機(jī)構(gòu)的工作效率大大地提高了。另一方面由于只著眼于節(jié)約財政而不是深層次的職能轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的基于自利基礎(chǔ)上的選擇性行為，這種有選擇性行為導(dǎo)致公共物品的有選擇性提供和職能結(jié)構(gòu)的失衡。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員對于工作前景的良好期待與目前的工作條件、工資待遇形成了落差。導(dǎo)致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的人員只好混日子，做其他的兼職另謀出路。鄉(xiāng)村公共物品供給短缺，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政生態(tài)環(huán)境的矛盾。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的自身的執(zhí)行性、動態(tài)性、多樣性、服務(wù)性、地域性等特點(diǎn)，以及財政經(jīng)濟(jì)、政治行政改革以及村民和干部的心理等因素，導(dǎo)致我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)一方面在提供鄉(xiāng)村公共物品上總體的能力和動力的下降。另一方面由于其自利性的增強(qiáng)導(dǎo)致公共物品有選擇性提供和職能結(jié)構(gòu)的失衡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)以及行政生態(tài)環(huán)境與我國新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村社會發(fā)展的需求相矛盾，呼喚著鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至整個行政生態(tài)環(huán)境和生態(tài)行政的建設(shè)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的生態(tài)行政建設(shè)

行政生態(tài)是行政系統(tǒng)與其有關(guān)的各種條件的總和，既包括行政系統(tǒng)內(nèi)部也包括行政系統(tǒng)外部環(huán)境，是一種客觀的描述。而生態(tài)行政是行政主體與其環(huán)境相互作用的系統(tǒng)以及系統(tǒng)內(nèi)部個要素之間的相互協(xié)調(diào)與平衡?！八^生態(tài)行政不僅是行政主體、行政行為與自然的協(xié)調(diào)與平衡，更重要的是行政主體及行政行為與行政對象之間的協(xié)調(diào)與和諧，行政行為體現(xiàn)著社會公平和人的自由和諧發(fā)展。”與傳統(tǒng)的自上而下的命令式的行政行為不同，生態(tài)行政強(qiáng)調(diào)行政主體與行政行為與行政對象(人和自然)以及行政主體內(nèi)部要素之間的平衡狀態(tài)。當(dāng)然這種平衡的狀態(tài)是一種動態(tài)的更高層次的平衡。面對著我國的特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境由經(jīng)濟(jì)、政治、行政構(gòu)架以及心理方面因素導(dǎo)致的重重矛盾和困境，阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至整個行政系統(tǒng)與行政生態(tài)環(huán)境能量的有效交流。因此我們要進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)的建設(shè)，即創(chuàng)造條件采取措施以加快生態(tài)行政的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)以上的分析，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的生態(tài)行政建設(shè)應(yīng)從以下幾方面著手：

(一)把鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的改革擴(kuò)大到整個行政系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的上下良好銜接

壓力型體制的存在與現(xiàn)時代的行政系統(tǒng)的改革需要形成矛盾和沖突，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政生態(tài)的失衡。需要我們必須把機(jī)構(gòu)改革延伸到縣乃至省市甚至是中央政府。轉(zhuǎn)變縣級行政系統(tǒng)的職能、歸并精簡其機(jī)構(gòu)。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)與上級行政系統(tǒng)的良好銜接。建立對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)更加全面、科學(xué)的績效考評體系。把鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、社會建設(shè)納入到考評體系中來。只有這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)才能從以政績?yōu)楹诵牡膲毫π腕w制解脫出來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的職能才能實(shí)現(xiàn)根本和真正意義上的轉(zhuǎn)變。

(二)建立財權(quán)與事權(quán)相符的機(jī)制，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體職能的同時注重職能結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力的殘缺、以及面臨著公共財政的壓力的增大使其與行政生態(tài)環(huán)境的能量交換受到阻礙。而這種能量交換的阻礙由于職能轉(zhuǎn)變的滯后而加劇。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不僅僅是機(jī)構(gòu)的精簡、人員分流，而應(yīng)該把鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的改革放到更大的理論視野中審視。如整個行政系統(tǒng)的職能轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化服務(wù)、公共財政體制的改革等。在注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體職能轉(zhuǎn)變的同時更加注重其職能結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)對于職能中“軟指標(biāo)”的考評。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的職能結(jié)構(gòu)更加符合鄉(xiāng)村社會發(fā)展的需要。

(三)重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的形象和公信力

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中存在的各種問題直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公信力缺失，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公信力的缺失又使當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理陷入了最艱難的境地?！蔽覈泥l(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)的職能轉(zhuǎn)變的滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的理念仍然停留在農(nóng)業(yè)稅時代。在新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村社會發(fā)展的要求以及其自利性的驅(qū)使下，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為的失范。加劇了鄉(xiāng)村關(guān)系的矛盾。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)要盡快的實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變，由管理為主向服務(wù)為主轉(zhuǎn)變，重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政系統(tǒng)在農(nóng)民中的公信力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)行政是我國整個整個行政系統(tǒng)的生態(tài)行政建設(shè)重要的一環(huán)，其核心是“使人們認(rèn)識并堅信行政與社會利益的一致性，行政主體與行政客體對象之間的一致性，并達(dá)成相互關(guān)系的和諧與平衡。”因此需要我們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政實(shí)踐中加大生態(tài)行政的建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)行政乃至整個行政生態(tài)建設(shè)的如何定位以及相關(guān)具體對策等也為學(xué)術(shù)研究提供了巨大的空間。

[本文是國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“社會主義政治文明建設(shè)與中國特色權(quán)力監(jiān)督機(jī)制研究”成果之一。(編號05AZZ002)]

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