試論非政府組織在公共危機(jī)管理中的地位和作用

[摘要]非政府組織(NGO)在處理社會(huì)公共危機(jī)事件中扮演著不可忽視的角色。但是我國民間組織在公共危機(jī)管理中的參與度相對于其它國家遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，其原因主要有：目前我國民間組織仍然以自上而下的官辦社團(tuán)為主。民間組織的自主性不強(qiáng)；民間組織的登記管理制度，組織的社會(huì)保障制度等都很不完善；由于長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響一些政府部門仍然習(xí)慣于包攬社會(huì)事務(wù)缺乏動(dòng)員社會(huì)資源的意識。本文將就此進(jìn)一步論述如何有效發(fā)揮民間組織在公共危機(jī)管理中的作用。

[關(guān)鍵詞]民間組織；公共危機(jī)；公民社會(huì)；公共資源

[中圖分類號]D638 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1002-7408(2008)02-0039-03

近年來非政府組織(NGO)在處理社會(huì)危機(jī)事件中所扮演的角色開始受到學(xué)者和社會(huì)的關(guān)注。一些數(shù)據(jù)顯示民間組織在災(zāi)后的救援工作中發(fā)揮著重要作用。民間組織在一些政府對災(zāi)害顯得束手無策時(shí)，會(huì)動(dòng)員民間力量代替政府的角色；在災(zāi)后重建工作中，民間組織籌集資源可以減輕政府在公共財(cái)政支出上的壓力?？傊?，民間組織在公共危機(jī)管理中是政府的有力助手和不可忽視的重要力量。

民間組織也稱為非政府組織。關(guān)于這一概念的界定，有不同的說法，按照世界銀行的定義：任何民間組織，只要它的目的是援貧濟(jì)困，維護(hù)窮人利益，保護(hù)環(huán)境，提供基本社會(huì)服務(wù)，或促進(jìn)小區(qū)發(fā)展，都可稱之為非政府組織。本文所指的非政府組織應(yīng)包括以下特點(diǎn)：組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性、非政治性等。

“公共危機(jī)”通常是指一種危及全體社會(huì)公眾生命財(cái)產(chǎn)和共同利益的緊急事態(tài)?！肮参C(jī)管理”也稱“突發(fā)事件應(yīng)對機(jī)制”或“緊急狀態(tài)管理”，一般指公共危機(jī)的減緩、預(yù)警、化解和恢復(fù)等全過程的應(yīng)對安排。進(jìn)入2l世紀(jì)以來，頻繁的“天災(zāi)人禍”撞擊著人們的神經(jīng)，從“9·11”恐怖襲擊到俄羅斯人質(zhì)事件，從非典、禽流感肆虐全球到印度洋海嘯席卷東南亞沿岸，從“蘇丹紅”食品危機(jī)、日本列車脫軌事故到美國“卡特里娜”颶風(fēng)災(zāi)害。各種突發(fā)事件嚴(yán)重威脅著人類安全和社會(huì)穩(wěn)定。如何應(yīng)對危機(jī)并實(shí)施有效的管理，已成為擺在世界各國政府面前亟待解決的重大課題。

在我國應(yīng)對公共危機(jī)事件的過程中，政府首當(dāng)其沖，在宏觀調(diào)控和資金資助以及協(xié)調(diào)組織方面發(fā)揮著不可替代的作用。然而，隨著我國小政府、大社會(huì)的發(fā)展格局以及政府職能重心下移的發(fā)展趨勢，單純依賴政府應(yīng)對公共危機(jī)事件忽視其它社會(huì)組織的功能的發(fā)揮，已成為過去。根據(jù)國外的經(jīng)驗(yàn)，非政府組織在公共危機(jī)事件管理中顯示出了良好的社會(huì)效果，近幾年來的實(shí)踐也證明，我國的非政府組織正在這一管理活動(dòng)中開始有所進(jìn)展，并昭示著較好的發(fā)展趨勢。

一、公共危機(jī)的特點(diǎn)與非政府組織的適應(yīng)性

公共危機(jī)具有不同的類型。一類，來自于自然災(zāi)害。比如地震、滑坡、泥石流，這屬于自然風(fēng)險(xiǎn)的災(zāi)難。這些事件在某種意義上講，它的特點(diǎn)就是我們?nèi)祟悓λ难芯窟€沒有達(dá)到相應(yīng)的程度，所以我們往往是規(guī)避它。比如在美國發(fā)生的颶風(fēng)，或者是東南亞的臺(tái)風(fēng)等等，都屬于這一類自然災(zāi)害。另外一類就是事故災(zāi)難。這種事故嚴(yán)格的講，有的是可以預(yù)防控制的。主要是在人為的生產(chǎn)過程中，由于技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)造成的。如礦難、天然氣爆炸等。第三類就是社會(huì)性的。比如類似“9·11”恐怖事件的發(fā)生。這種問題的出現(xiàn)顯然都有它根源上的獨(dú)特性，為防范其對社會(huì)的破壞，要從公安的、立法的。以及社會(huì)的和諧等等方面來協(xié)調(diào)解決。第四類就是公共衛(wèi)生事故。上述公共危機(jī)事件都具有較為明顯的共同特點(diǎn)：

1．偶發(fā)性。即突然發(fā)生，人們毫無察覺。

2．未知性。即未知因素，不可預(yù)測，它往往潛伏著，如安全隱患造成的火災(zāi)。

3．不利性。即危機(jī)事件一旦發(fā)生，會(huì)使社會(huì)組織面臨十分困難的局面，對社會(huì)組織的生存和發(fā)展產(chǎn)生極為不利的影響。

4．嚴(yán)重性。即涉及面廣，影響巨大，危害嚴(yán)重，甚至使社會(huì)組織遭到滅頂之災(zāi)。

5．關(guān)注性。即危機(jī)事件常常成為社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)。

6．危害性。即危機(jī)事件一旦發(fā)生，往往在危害社會(huì)組織的同時(shí)，還危害當(dāng)事人及其親屬的心理和健康，給他們造成極大的傷害和痛苦。

7．普遍性。即大到一個(gè)國家，小到一個(gè)企業(yè)，都可能發(fā)生危機(jī)事件。

目前我國還沒有健全的社會(huì)救助機(jī)制，政府只能以行政命令的方式，通過各個(gè)單位、各個(gè)系統(tǒng)一層層地去組織和動(dòng)員，時(shí)效性不夠，成本較高。因此政府出面構(gòu)建中國的社會(huì)民間組織，組建社會(huì)義務(wù)工作者隊(duì)伍是政府危機(jī)預(yù)防管理的重要內(nèi)容之一。據(jù)南京大學(xué)社會(huì)學(xué)有關(guān)學(xué)者的調(diào)查表明，當(dāng)國家和社會(huì)遇到困難與危機(jī)時(shí)，有85.3％的民眾比較愿意或愿意站出來為社會(huì)分憂解難，做一些力所能及的事，只有6.4％的人不太愿意或不愿意。社會(huì)有危機(jī)，需要支持和救助環(huán)境，公民又有意愿樂意站出來共同救助，這正是公民社會(huì)所推崇的。由此，參與公共危機(jī)管理的民間組織就事在必建了。

理論上來說，市場失靈和政府失靈(Market Failhure，Gov-eminent Failure)已經(jīng)說明非政府組織存在的合理性和必要性，而且國內(nèi)外的許多公共危機(jī)事件中非政府組織的活躍狀態(tài)和作用發(fā)揮也有力地說明了這一觀點(diǎn)。1995年1月日本阪神大地震，由于制度規(guī)范、程序復(fù)雜的行政管理體制，經(jīng)內(nèi)閣會(huì)議通過的震災(zāi)對策總部在地震后6小時(shí)才組織召開第一次會(huì)議，由首相掛帥的政府救災(zāi)對策總部在地震后第三天才得以成立。而在政府的危機(jī)應(yīng)對程序啟動(dòng)之前，大批來自全國各地的非政府組織和志愿者已經(jīng)到達(dá)現(xiàn)場、開始組織資源、運(yùn)輸物資、展開救助了。這次危機(jī)使得一直沉默的NGO在日本得到認(rèn)可，也促使政府反思和改進(jìn)了自身的危機(jī)應(yīng)對體系。2004年12月，印度尼西亞地震引發(fā)大海嘯，國際社會(huì)迅速展開一場世紀(jì)大救援，大量NGO迅速參與募捐救助工作。在日內(nèi)瓦，國際紅十字會(huì)和紅新月會(huì)聯(lián)合會(huì)呼吁國際社會(huì)提供6百多萬美元的“即刻援助”，幫助有緊迫需要的大約50萬幸存者。國際“無國界醫(yī)生組織”用飛機(jī)向最接近震中的印度尼西亞蘇門達(dá)臘島運(yùn)送去32噸的醫(yī)療和衛(wèi)生物資。聯(lián)合國、非政府組織、捐助國政府和受災(zāi)國政府等在救援工作中行動(dòng)之協(xié)調(diào)一致，使得聯(lián)合國負(fù)責(zé)人道救援事務(wù)的副秘書長揚(yáng)·埃格蘭不得不贊嘆，這是人類迄今對重大自然災(zāi)害所作出的“最為有效的應(yīng)急反應(yīng)”。2005年7月7日，倫敦突遭連環(huán)爆炸襲擊，英國紅十字會(huì)立即在全市派出急救志愿者和救護(hù)車，并開設(shè)國際追蹤和信息服務(wù)，受過訓(xùn)練的紅十字會(huì)志愿者和大量青年志愿者火速趕到各個(gè)地點(diǎn)，提供心理支持和其它救援。爆炸事件發(fā)生后，小區(qū)安全基金參與負(fù)責(zé)倫敦各小區(qū)安全，倫敦市市長和英國紅十字會(huì)聯(lián)手設(shè)立了倫敦爆炸救濟(jì)慈善基金，為受害者及其家庭募捐，家庭援助中心在市中心開始全天候運(yùn)行，社會(huì)工作者、救世軍、皇家志愿服務(wù)等諸多非政府機(jī)構(gòu)也紛紛向受害者的親人和朋友提供情感支持和其它支持。盡管事件嚴(yán)重，英國整體反應(yīng)的冷靜和及時(shí)也是令人驚嘆的。這與英國發(fā)達(dá)的50萬志愿組織也不無關(guān)聯(lián)。1999年土耳其瑪爾瑪拉地區(qū)發(fā)生7.4級大地震，1.7萬人喪生。土耳其政府在災(zāi)難發(fā)生后陷于癱瘓，官員亦未能作出反應(yīng)，受到社會(huì)責(zé)難。40個(gè)非政府組織組成“公民社會(huì)地震協(xié)調(diào)委員會(huì)”，統(tǒng)籌援助工作，為已超過25萬名的災(zāi)民提供物資和搭建大量帳篷供災(zāi)民棲身。

中國的非政府組織在近十年也得到較大發(fā)展。1998年抗洪，還基本上靠政府發(fā)動(dòng)或者少數(shù)官辦組織進(jìn)行救援，洪災(zāi)過后，一度動(dòng)員起的志愿者資源也隨之停息了。2003年SARS席卷中國，除了中國紅十字會(huì)總會(huì)、中華慈善總會(huì)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)統(tǒng)一接受、發(fā)放非典捐贈(zèng)物資以外，各種草根非政府組織開始顯出身影，例如“協(xié)作者”面對300萬外來農(nóng)民工緊急啟動(dòng)的“北京外來工預(yù)防非典型肺炎暨減災(zāi)能力建設(shè)”，“北京惠澤人咨詢服務(wù)中心”緊急策劃推出的分別針對醫(yī)護(hù)人員和患者方面的“黃絲帶行動(dòng)”與“天使家園熱線”北京紅楓婦女熱線、進(jìn)城務(wù)工熱線和殘疾人熱線、青春熱線等社會(huì)公益熱線與北大、清華、北理工、北林大等9家機(jī)構(gòu)聯(lián)合開通的“非典心理援助熱線”。其中許多NGO都是在非典期間才成立不久的。與1998年抗洪臨時(shí)動(dòng)員起來的資源不同，這些非政府組織在非典過后，使得對于這些群體的關(guān)懷依然延續(xù)了下來，從中也看出非政府組織的作用。

由此可見，非政府組織以它獨(dú)特的優(yōu)勢應(yīng)對著社會(huì)公共危機(jī)。具體表現(xiàn)在：其運(yùn)作機(jī)制的靈活性和自治性使其比政府組織更具有滲透性和主動(dòng)性；其公益服務(wù)的特點(diǎn)，使其在救助群眾的情緒和心理輔導(dǎo)方面更具優(yōu)勢；非政府組織的專業(yè)化特點(diǎn)不同，使其在救助過程中針對性更強(qiáng)，減少了不必要的動(dòng)員和組織成本；非政府組織成員多是志愿者，更貼近百姓，有利于災(zāi)后重建和心理安慰效果；突如其來的災(zāi)難，如果單靠政府，將對公共財(cái)政構(gòu)成相當(dāng)大的壓力，由于非政府組織多年來的社會(huì)信譽(yù)，他們在公共危機(jī)事件發(fā)生后，往往可以爭取到其它社會(huì)資源以幫助災(zāi)區(qū)民眾。美國社會(huì)于“9·11事件”后短短三個(gè)月內(nèi)，籌得共一億五千萬美元捐款，其中57％的捐款是由不同基金組織籌集，這些捐款再分發(fā)到各慈善機(jī)構(gòu)，協(xié)助紐約市重建和幫助死難者家屬。

二、非政府組織在公共危機(jī)管理中的作用及表現(xiàn)

第一，危機(jī)應(yīng)對和服務(wù)的直接提供者。向社會(huì)服務(wù)是非政府組織的重要功能，也是諸多非政府組織活躍的領(lǐng)域。從國際經(jīng)驗(yàn)看，非政府組織在危機(jī)應(yīng)對中發(fā)揮著大量的救助服務(wù)功能，它們不僅在危機(jī)的第一線進(jìn)入危機(jī)處理的方方面面，募集資金、運(yùn)輸物資、救助災(zāi)情、維護(hù)秩序、提供關(guān)懷，而且在危機(jī)后重建和秩序恢復(fù)的過程中，提供著物資、人員、信息、技術(shù)等各方面的重要服務(wù)。

第二，公共資源使用和公共服務(wù)績效的督促和監(jiān)督者。每一次的公共危機(jī)都關(guān)聯(lián)著大量公共資源和志愿資源的調(diào)配與使用，這些調(diào)配更多是非常規(guī)的、緊急程序的、及時(shí)的。公共資源的合法與有效使用不僅關(guān)系重大，而且更容易出現(xiàn)問題。非政府組織的豐富經(jīng)驗(yàn)和監(jiān)督角色可以使得公共資源發(fā)揮更好的作用。如在印度洋海嘯事件中，“透明國際”就在監(jiān)督援助資金使用情況時(shí)發(fā)現(xiàn)了問題，英國樂施會(huì)也在海嘯后對國際援助到位情況做出評估，對救援機(jī)構(gòu)提出了建議，有利于它們進(jìn)一步改進(jìn)服務(wù)。

第三，及時(shí)發(fā)現(xiàn)危機(jī)隱患和提供專業(yè)建議的危機(jī)預(yù)防隊(duì)伍。很多非政府組織具有較強(qiáng)的專業(yè)知識、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并擁有一大批資歷豐富的專家隊(duì)伍。這支專業(yè)隊(duì)伍與正式組織結(jié)構(gòu)中的專家資源不同，他們基于興趣和責(zé)任，在組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作領(lǐng)域上縱橫交錯(cuò)，聯(lián)結(jié)成一種社會(huì)資本，細(xì)致地體察著社會(huì)的不同角度。它們所提供的信息和專業(yè)知識，以及它們基于宗旨的社會(huì)行動(dòng)，對于及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)隱患做出秩序內(nèi)的調(diào)適，增加應(yīng)對自然危機(jī)的能力，均具有重要意義。

第四，災(zāi)后重建工作中，民間小區(qū)組織發(fā)揮著實(shí)務(wù)性功能。許多研究已經(jīng)指出，政府主導(dǎo)的災(zāi)后重建工作有時(shí)缺乏效率，由小區(qū)組織帶動(dòng)的反而更有效和成功。因?yàn)檫@些組織能運(yùn)用當(dāng)?shù)氐闹悄芎推橇?，遠(yuǎn)比程序化和技術(shù)化的政府災(zāi)難計(jì)劃更具彈性，對當(dāng)?shù)氐那闆r亦更敏感。此外。由于小區(qū)組織“深深根植于社會(huì)和小區(qū)的文化之內(nèi)，讓人們能夠表達(dá)自己的真正需求，并設(shè)計(jì)出解決問題的方法，提出針對他們真正需要的恢復(fù)和重建策略”。

第五，民間組織很多時(shí)候在災(zāi)難中還發(fā)揮著反映民意和監(jiān)督政府的政治功能。公民自發(fā)組織的網(wǎng)絡(luò)有助形成討論社會(huì)問題的“公共空間”，就潛在的社會(huì)同題作出探討，就如社會(huì)的警報(bào)系統(tǒng)一般，并影響政府制定政策的過程。

葉國文在《危機(jī)管理：西方的經(jīng)驗(yàn)和中國的任務(wù)》中指出，解決城市危機(jī)并不單純是政府的責(zé)任，每一個(gè)市民、非政府組織都應(yīng)該主動(dòng)參與危機(jī)管理，與城市政府共擔(dān)責(zé)任。政府應(yīng)該承擔(dān)提供秩序和法律的責(zé)任，市民應(yīng)該成為一個(gè)合格、守法的公民，在參與社會(huì)組織中，培養(yǎng)市民的公民意識，提升城市的人文精神。把解決城市危機(jī)當(dāng)作城市社會(huì)各界走向團(tuán)結(jié)、信任、合作、支持的契機(jī)，培育新的城市精神。西方現(xiàn)代城市精神形成于文藝復(fù)興，殊不知文藝復(fù)興中鑄就的城市精神就是在與“黑死病”的抗?fàn)幹行纬傻?。所以，培養(yǎng)責(zé)任共擔(dān)意識，首先，政府要通過危機(jī)制定和完善危機(jī)管理法律體系，這種體系應(yīng)該是有層次的，為多渠道共同參與和承擔(dān)各自責(zé)任提供規(guī)范。其次，培養(yǎng)和加強(qiáng)市民的危機(jī)意識，在不斷的訓(xùn)練中培養(yǎng)危機(jī)和自救責(zé)任。其三，培育NGO等社會(huì)組織，為市民參與城市危機(jī)管理提供途徑，并開展自救和建立城市社會(huì)危機(jī)基金等提供平臺(tái)，從而形成市民有序自救、通過NGO等社會(huì)組織與城市政府一起開展危機(jī)管理的新模式，降低危機(jī)對城市社會(huì)的影響和管理成本，提高管理能力。

三、非政府組織在公共危機(jī)管理中的困難與解決方法探討

在國外，緊急危機(jī)時(shí)刻，民間組織非?；钴S，并表現(xiàn)出及時(shí)、高效、靈活、創(chuàng)新的優(yōu)勢。然而，在國內(nèi)，通過“非典”事件，我們發(fā)現(xiàn)中國的非政府組織的參與并不盡如人意。從總體水平上來看，民間組織的積極性還沒有充分調(diào)動(dòng)起來，民間組織的參與還極為有限。同時(shí)由于缺乏體制之外的組織化管道。企業(yè)、個(gè)人的捐贈(zèng)和志愿者參與也并不理想。

為什么民間組織參與不足呢?鄧國勝在《“非典”危機(jī)與民間資源的動(dòng)員》一文中指出：首先，我國的民間組織仍然以自上而下的官辦社團(tuán)為主。民間組織的自主性不強(qiáng)。雖然政府早在上世紀(jì)80年代末就提出了“政社分開”和民間組織的“三自方針”，但是由于政府職能轉(zhuǎn)變遲遲不到位，民間組織的“準(zhǔn)政府”色彩依然較濃，大多數(shù)民間組織的人事任免權(quán)仍然牢牢掌控在業(yè)務(wù)主管單位手中，經(jīng)費(fèi)也仍然依賴于政府撥款，而組織的活動(dòng)也僅僅只是政府職能的延伸。因此，在面對危機(jī)時(shí)，并沒有表現(xiàn)出民間組織應(yīng)有的活力和靈活性。其次，我國無論是民間組織的登記管理制度，還是民間組織的社會(huì)保障制度、減免稅制度、人事制度、財(cái)務(wù)制度都很不完善。在這樣一種環(huán)境下，民間組織的發(fā)育很不成熟，組織能力還非常弱小。由于缺乏針對民間組織的社會(huì)保障制度，民間組織又很難以吸引更多的優(yōu)秀人才。在這種情況下，中國的民間組織普遍既缺資金，也缺人才，其組織能力和社會(huì)影響力可想而知。最后，由于長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，一些政府部門或者因?yàn)閷γ駟柦M織缺乏認(rèn)知?；蛘叱鲇诓块T權(quán)力與利益，在市場經(jīng)濟(jì)過程中，仍然習(xí)慣于包攬社會(huì)事務(wù)，而沒有有效動(dòng)員社會(huì)資源。在這種情況下，民間組織的生存空間非常有限。而政府包攬社會(huì)事務(wù)的另一個(gè)負(fù)面影響則是，民眾自我管理、自我服務(wù)的意識難以形成，群眾的社會(huì)責(zé)任和志愿參與不足。

陜西婦女理論婚姻家庭研究會(huì)的高小賢認(rèn)為：面對公共危機(jī)，民間組織出現(xiàn)“無所為”的原因主要是因?yàn)?，中國民間組織的成因非常復(fù)雜，很多組織缺乏策略性目標(biāo)和使命的定位，因而很難在緊急狀態(tài)下作出積極響應(yīng)。此外還有兩個(gè)原因：一是資金籌措與積累；二是人力資源的調(diào)動(dòng)與儲(chǔ)備。目前國內(nèi)民間機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目資金大多依賴海外基金會(huì)的支持，很少有從國內(nèi)直接籌款的。依托外援的項(xiàng)目資金開展服務(wù)及活動(dòng)有兩個(gè)潛在的危險(xiǎn)：一是資金支持停止以后項(xiàng)目如何持續(xù)?二是資助方在向民間組織提供支持的時(shí)候往往不愿意支持機(jī)構(gòu)的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)，因而經(jīng)常存在一個(gè)畸形的現(xiàn)象——一個(gè)組織項(xiàng)目可以做得很大，可組織，機(jī)構(gòu)卻經(jīng)常為行政運(yùn)作費(fèi)發(fā)愁。這種狀況在一定程度上限制了非政府組織的發(fā)展和自主性。

我們認(rèn)為上述種種原因都有可能導(dǎo)致民間組織在公共危機(jī)管理中有效作用的發(fā)揮。由此提出以下建議：

1．如果社會(huì)上要存在一個(gè)比較發(fā)達(dá)的非政府公共部門。才能在危機(jī)時(shí)刻顯現(xiàn)出其效力。同時(shí)，這些非政府組織真正是按照社會(huì)自主機(jī)制運(yùn)作、具有獨(dú)立決策權(quán)、基于社會(huì)基礎(chǔ)、廣泛公民參與的，只有這樣，它們才可能具有非政府組織所應(yīng)有的獨(dú)特優(yōu)勢，也才能在危機(jī)管理中發(fā)揮其獨(dú)特的作用。因此，政府與非政府組織的良性合作，才是新型公共治理模式有效實(shí)現(xiàn)的途徑。

2．建立非政府組織及其市民參與的危機(jī)管理社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。如以市民和所在小區(qū)為單位組織民間自主救援團(tuán)體，建立民間小區(qū)災(zāi)難聯(lián)防體系，并動(dòng)員民間慈善團(tuán)體和民間宗教系統(tǒng)一起建立危機(jī)管理非政府組織網(wǎng)絡(luò)。開展危機(jī)自救。包括建立訓(xùn)練裝備較佳的緊急自救隊(duì)伍，并對他們每年進(jìn)行長達(dá)數(shù)天、數(shù)周的全面動(dòng)員實(shí)兵演練，使人們熟悉各種危機(jī)狀況。同時(shí)，動(dòng)員全民參與危機(jī)管理。美國危機(jī)管理是由FEMA、聯(lián)邦部會(huì)、州政府、地方郡市、志愿義務(wù)組織、民間團(tuán)體、私人企業(yè)等所組成，但FEMA強(qiáng)調(diào)全民的參與。在個(gè)人層面，F(xiàn)EMA特別加強(qiáng)個(gè)人對災(zāi)難的認(rèn)識。提供基本應(yīng)變常識、協(xié)助設(shè)計(jì)家庭應(yīng)變計(jì)劃、購買合適的災(zāi)難保險(xiǎn)(洪水、地震等)，并呼吁災(zāi)變時(shí)對老弱病弱的協(xié)助等。在社會(huì)層面，建立完善的捐募系統(tǒng)，讓有心投入救災(zāi)賑災(zāi)的社會(huì)各階層人士可以方便地找到捐贈(zèng)途徑，以有效匯集救災(zāi)資源，并將賑災(zāi)物資及時(shí)送達(dá)災(zāi)民手中，同時(shí)對救災(zāi)資源做最有效的統(tǒng)籌分配。

3．非政府組織還必須有基本資源的積累或具有在緊急狀況下籌集基金的管道。在各自明確自己組織的目標(biāo)和使命的前提下，以不同角色和角度參與到公共危機(jī)的管理活動(dòng)中。

4．政府應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)危機(jī)事件處理辦法的條例或法規(guī)，同時(shí)應(yīng)該關(guān)注并擴(kuò)大非政府組織的發(fā)展空間并給予其合理的社會(huì)保障制度。

[責(zé)任編輯：陳合營]