我國公民參與政策制定問題研究概述

[摘 要]對于公民參與的研究既有政治學的視角，也有行政學的視角，同時還有公共政策學的視角。由于公共政策作為一門獨立學科的確立在中國是在20世紀90年代后的事情。目前，國內對公共政策制定中的公民參與研究集中于為數不多的學術論文中，主要探討了公共政策制定中公民參與的主體范圍、參與的基礎、參與的價值、參與的途徑、參與中存在的問題、參與的制約因素及其完善對策。

[關鍵詞]公共政策制定；公民參與；研究綜述

[中圖分類號]D621.5 [文獻標識碼]A [文章編號]002-7408(2008)02-0105-03

公民參與是現代政治生活中的重要現象，是衡量政治發(fā)展的重要指標，是實現政策科學化和民主化的重要舉措。對于公民參與的研究最初是從政治學的視野進行的，在政治行政二分法遭到批判后，學者們轉而從行政學的角度來探討公民參與。伴隨著公共政策作為一門獨立學科的產生與逐步發(fā)展，從公共政策學的學科角度來探討公民參與問題不僅具有重大的理論價值，同時也極具現實意義。

總體而言，國內從公共政策學的角度來研究公民參與尚處于起步階段。目前，有關公共政策制定中公民參與的研究成果主要體現在為數不多的學術論文中。概括起來。這些論文主要探討了七個方面的問題。

一、公共政策制定中的參與主體

關于公共政策制定過程中的參與主體到底是誰，主要有三種觀點：第一種觀點認為，公共政策制定中的參與主體包括所有公民。這是池松軍在“社會轉型與我國公民政策參與的宏觀分析”一文中提出的。他將公民政策參與界定為“公民以政策主體和客體的雙重身份，參與和影響政策過程的行為”。第二種觀點認為，公共政策制定中的參與主體僅指不擔任國家公職的普通公民。這為多數研究公民參與問題的人士所贊同。第三種觀點認為，公共政策制定中的參與主體是既包括不擔任公職的普通公民，也包括以非職務身份實施參與活動的國家機關工作人員。劉勇智和王建軍均持此觀點。

二、公民參與公共政策制定的基礎

公民參與的發(fā)展依賴整個社會政治、經濟、文化的進步和發(fā)展。我國自改革開放以來，公民受教育的機會大大增多，整個國民的文化和科學素質得到了較大的提高，已初步具備了參與政策的能力；政治民主化促進了公民民主意識的成熟，為公民政策參與的發(fā)展提供了政治前提條件；經濟市場化促進了公民利益意識的覺醒，為推動公民政策參與的發(fā)展提供了動力條件；社會法治化促進了公民法律意識的形成，為公民參與的發(fā)展提供了法律保障；網絡的普及與發(fā)展為公民參與開辟了更加廣闊空間。因為，網絡使人們可以擺脫地域疆界的限制，自由地表達自己的意見和利益要求；網絡的開放性使得政府部門的信息共享成為可能；公眾通過網絡，可以掌握政府各方面的信息，參與政策的制定。

三、公民參與公共政策制定的價值

學者們從多方位對公民參與公共政策的意義或價值進行了闡述。從本質上講，公共政策的制定過程實際上就是把社會上各種利益請訴求輸入決策系統(tǒng)之中并轉化為政策輸出。然而，社會的各種利益要求形形色色，決策中樞面臨的問題紛紜復雜。決策者要在紛繁復雜的社會問題中發(fā)現和確認政策問題實非易事，通過公民參與可以將進入公眾議程的社會問題盡快提交政府并使之成為正式議程，從而促進政策問題的發(fā)現和確認；公民參與有助于公民將自己的意愿和利益要求通過多種途徑轉化為政策問題，強化政策系統(tǒng)對民意的代表性和回應性，增進公眾對政府的信任感；公民參與政策制定還能打破政府內部政策制定人員對政策制定權的壟斷，從而使政策制定過程透明化，防止公共政策制定過程中的壟斷和腐敗。公民普遍參與政策制定，還有利于形成各種利益力量和利益集團之問的博弈制衡局面，促使政府在政策制定過程中不得不考慮多方面的利益因素，形成代表公共利益的公共政策，李學余認為，公眾參與還是治道變革——政府治理工具選擇轉變的需要，隨著技術變革和全球化進程的推動，公共部門所面對的組織環(huán)境，開始變得越來越復雜且動蕩不安。像環(huán)境問題、毒品問題以及種類繁多的公共治理問題，公共部門憑借自身的資源已經無法有效地進行控制和解決。公民參與有利于擴大決策資源的提取范圍，并為公共決策者提供智力支持，從而降低因決策者的“有限理性”而引發(fā)的政策失敗的概率、提高政府決策的理性化程度，從而為政策的順利執(zhí)行提供保障，并增強組織的凝聚力。另外，公民參與政策制定也是我國社會民主政治發(fā)展的必然要求，是實踐“三個代表”重要思想的具體體現。

四、公民參與公共政策制定的途徑

學者們從不同角度對公民參與政策制定的途徑進行了分類。朱德米指出，從中國目前的實踐來看，參與的主要形式可以概括為三種方式：告知、咨詢和積極參與。告知即政府發(fā)布信息給公民，政府與公民之間是單向關系。咨詢是政府與公民之間的一種雙向關系，公民要提供反饋信息給政府。積極參與是建立在公民與政府伙伴關系的基礎上，在政策制定過程中，公民與公民之間以及公民與政府之間都能夠形成一種公開的對話。盡管積極參與意味著公民對決策發(fā)揮出重要影響，但是最終的決定權還掌握在政府手中。王建軍從公民參與政策制定的程度及影響力角度將公民參與分為單向或雙向信息交流、民主協商和共同決策。孫永恰、劉勇智、周麗君、張鳳軍等則傾向于將公民參與政策制定的渠道劃分為制度內與制度外途徑。制度內途徑是政府創(chuàng)建和主導的公民參與途徑，它有嚴格的程序和內容限制；制度外途徑是社會主導、公民個體或群體自發(fā)形成的公民參與途徑。它不存在特定的程序和內容限制，具有較大的隨意性和自主性。制度內途徑又有直接途徑與間接途徑之別。間接途徑主要包括通過人民代表大會、人民政治協商會議、參加社團活動、官方、半官方政策咨詢機構來參與；直接途徑是指決策者在制定政策時通過聽證、信訪、公示、政務信息網等途徑搜集、征求有關政策相對人意見的活動。當然，基層群眾自治也是我國公民制度內直接參與途徑的一個非常重要的方面。制度外公民參與途徑主要有：用輿論擴散對政策的制定、調整施加影響；通過民問咨詢機構推動政策的制定與調整；借助特殊的社會關系網和非正常的手段對政策施加影響；通過激烈的參與方式對公共政策施加影響。除此之外，上書請愿和用腳投粟也屬于公民政策參與的制度外途徑。當然，對于公民參與政策制定的途徑，更多的學者是從外在表現形式來加以列舉的。

五、公民參與公共政策制定在實踐中存在的問題

通過歸納總結，可以發(fā)現國內關于當前中國公民參與政策制定在實踐中存在的問題主要有如下四方面：

1．公民參與的非均衡性。這種非均衡性表現在：政策輸出性參與過多、輸入性參與明顯不足；不重視政策制定過程的參與而偏重政策執(zhí)行過程的參與；不重視制度化參與而重視非制度化參與；舊公民的政策參與存在著地域、行業(yè)、階層上的巨大不平衡性；教育程度高、經濟狀況好、社會地位高的公民參與意識較強。

2．公民參與的任意性。我國法律對公民參與公共決策的規(guī)定大都是任意性的，而非強制性的。這樣會很容易造成公民參與權的喪失和剝奪。一些政府官員有嚴重的官僚主義思想，不尊重公民應有的政治權利，把公民當作公共政策的客體，認為公民理所當然應絕對接受和服從公共政策，使公民參與流于形式。

3．社團參與作用的有限性。在西方國家，“政府決策過程實際上是各種利益集團爭取影響政策的過程，在這種情況下，政策便成為各種利益集團競爭后所造成的均衡”。我國情況卻并非如此，當代中國的各種意見表達團體，它們既代表一部分群眾向中國共產黨和各級政府表達意見，又常常反過來協助黨和政府做自己代表的那部分群眾的工作，并且后部分職能常常是主要的。因此，公民借助各種社會團體參與政策制定的作用極其有限。正因為如此，也才導致了我國公民政策參與的組織化程度很低。在我國目前情況下，許多主體在表達利益并促使自己利益實現的時候往往并不以利益群體的模式去行動，而是以個體為單位直接影響甚至以收買官員的辦法來達到實現利益的目的。

4．公民參與意識淡薄，參與的主動性、自覺性和理性化程度都較低。噌通公民個人對政策制定的影響甚微，只是在某些特殊情況下對決策發(fā)生直接或間接作用；況且，有限的公民參與并不是基于公民的責任感，也不是出于對自己權利和義務的認識。他們的參與或是憑著感情的沖動，或是只為了發(fā)泄心中的不滿情緒，或是為了社會利益分配對自己有利、具有明顯的利益驅使性。由于不能采取規(guī)范化、程序化的參與形式，從而導致我國政策制定中的公民參與從總體上呈現出無序狀態(tài)。

六、制約我國公民參與公共政策制定的因素

影響我國公民參與政策制定的因素主要表現在四個方面：

1．傳統(tǒng)政治文化的負面影響。我國傳統(tǒng)的政治文化是封建政治文化，封建政治文化是與個人崇拜、權威崇拜、專制作風、高度集權、輕視法制、不問政事、輕視民主和形形色色的官僚主義現象相適應的。兩千多年的封建政治文化深深地扎根在我國的土壤之中，其思想殘余成為制約我國公民政治參與的重要因素。

2．制度設計上的障礙。一是公民現有正式參與渠道狹窄，目前僅有兩種可以利用的正式渠道，第一種是人民代表大會和政治協商會議，人民通過選舉人民代表和推薦政協委員的方式參與政策過程；第二種是黨和政府開設的來信來訪、領導接待日、各種不定期的座談會等渠道。前者為主要渠道，對于普通公民來說能夠直接參與的機會畢竟太少；后者為輔助渠道，很大程度上是為了黨和政府密切聯系群眾，解決人民群眾與領導機關和領導者官僚主義作風的矛盾而開設的。二是選舉制度不夠健全。選舉中的“惟上性”使人民群眾的利益需求難以得到真正體現和反映，在基層決策過程中尤其突出。而且，人民代表直接選舉的層次低，縣級以上的地級市、省、全國三級人大代表由間接選舉產生。這種多層、多重間接選舉使得人民群眾所表達的利益需求信息在自下而上的傳遞過程中不可避免地產生遺漏、擱置或失真等現象，造成信息傳遞阻礙，從而使人民群眾的意愿可能得不到真正的體現和反映。這樣一來，我國公民通過選舉參與影響公共政策制定的效力受到不同程度的制約。三是“內輸入”式的精英決策體制。目前，中國的決策過程基本取決于權力精英的作用，在決策過程中不存在大的社會集團從事利益表達活動，政策制定完全由共產黨組織中的權力精英所把握，而且重大決策往往取決于黨的領袖。亦即當代中國“人民的利益”是由權力精英“為民作主”的，它所依靠的不是多元決策下的社會互動過程，而是權力精英的政治折中。

3．決策者的主觀阻撓。在現實的政策制定過程中，政府也是多元利益主體之一，也有自身的利益，表現為部門利益、地方利益、官員利益和小集團利益等。在政策制定過程中，政府會在自身利益同公共利益之間進行取舍，當二者矛盾時，政府部門及其官員就有可能以自身利益為價值取向而置公共利益于不顧。在這種情況下，政府官員就有可能利用各種手段阻止公民對政策制定的參與，提高公民參與成本，設置公民參與的壁壘。決策者反對公民參與，可能源自政策制定者對公民參與在思想上存在顧慮。如認為公民意見的“近視效應”會影響決策效率，公民參與會動搖政府的權威，甚至導致社會無序。

4．公民自身的原因。一是公民整體文化素質偏低。我國文盲占世界文盲總數的四分之一。因為文化水平低，再加上受傳統(tǒng)政治文化的影響，公民的參與意識還不強，民主法治意識淡薄。有一部分公民甚至把自己當作國家和政治的附屬物，意識不到自己是國家的主人，崇拜權力、依附權力，進而失去了參與的主體資格。二是公民參與能力有限。許多公民不熟悉政治規(guī)范，對自己在政治系統(tǒng)中的作用不清楚，也沒有參與政治活動的技能。他們不了解政策過程，對政策所要解決的問題及背景沒有清楚的認識，對政策目標實現的可能性及途徑理解不深，對政策制定、調整所帶來的利益格局的變化和可能引發(fā)的沖突不能預知。三是公民參與的自利性與非理性化。從理論上說，公民參與公共政策制定是確保政策公共利益取向的內在要求，但是在實踐中，公民參與卻不一定代表著公共利益，他們更多地是作為理性“經濟人”出現的，其追求的是自身利益的最大化。并且在許多情況下，往往試圖通過各種手法進行尋租，或者采用暴力等非常規(guī)和非法的手段來引起政府對問題的關注，以此謀求自己問題的解決。

七、完善我國公民政策參與的對策

楊志認為，促進當前中國公民政策制定中的公民參與，可從制度和技術兩個層面來加以完善。在制度層面，需要改革完善人民代表大會制度，提高人大代表的直選層次，使代表真正來自于人民；完善決策聽證制度，擴大舉行公民聽證會的政策問題的范圍，完善聽證會公民代表的遴選制度、聽證程序制度和會后反饋制度；建立政務公開制度；改革和完善民間社團參與制度，使民間社團獲得行政合法性。在技術層面，一是要確定不同政策問題的不同參與方式，二是大力推行電子政務。

馬小娟提出要克服公民參與中存在的問題，必須從如下幾方面著手：一是保障公民參與權利，強化公民參與意識，提升公民參與能力；二是適度開放政策系統(tǒng)，構建政府回應機制；三是通過完善公民間接參與的制度路徑和不斷創(chuàng)新公民直接參與的途徑，加強公民參與的制度化建設，降低公民參與成本；四是大力發(fā)展基層民主參與，打造公民參與的現實平臺，擴大可參與平臺；五是充分利用現代技術條件，增強公民參與的可行性。

除此之外，還有人提議加強公民參與的程序化建設；推行公共政策制定信息公開、促使政府信息公開化，提高政策制定透明度，加強政府與公民、社會的互動；加強公民參與的組織建設；破除封建思想殘余，營造公民積極參與的政治文化，樹立行政官員正確對待公民參與的理念。

八、小結

綜觀我國公共政策制定中公民參與研究現狀，可以得出如下特點：一是對公共政策制定中公民參與的討論常常與公民政治參與攪和在一起。當然，這與西方學者將政治參與界定為公民對政府決策的影響密切相關。但隨著公共政策學的逐步成熟，在本學科的語境中探討公民參與乃是必然的發(fā)展趨勢。二是對公共政策制定中公民參與的研究還主要停留在泛泛而談的宏觀層面，重復性論述比較多，創(chuàng)新性觀點鮮見，實證性分析嚴重匱乏。三是未能將公共政策制定作為一個由諸多環(huán)節(jié)組織的動態(tài)過程來對待，從而也沒能對公民參與在政策議程設立、政策規(guī)劃、政策采納和政策合法化中的作用進行深入分析。

[基金項目：上海市教委人文社科規(guī)劃重點項目(項目編號：06ZS39)階段性成果。

[責任編輯：王潤秋]