和諧社會(huì)視野下行政執(zhí)法方式的變革

關(guān)鍵詞：和諧社會(huì)；行政執(zhí)法；執(zhí)法方式；綜合執(zhí)法；常態(tài)化執(zhí)法；民主化執(zhí)法

摘要：社會(huì)和諧的關(guān)鍵在于行政和諧。目前，要促進(jìn)依法行政，實(shí)現(xiàn)行政和諧，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，構(gòu)建和諧社會(huì)，就必須正確認(rèn)識(shí)行政執(zhí)法的目的和功能，正確處理行政執(zhí)法主體與行政相對(duì)人的關(guān)系，變革行政執(zhí)法方式，推動(dòng)行政執(zhí)法方式由分散執(zhí)法向綜合執(zhí)法、由運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法向常態(tài)化執(zhí)法、由高權(quán)執(zhí)法向民主化執(zhí)法的轉(zhuǎn)變。

中圖分類號(hào)：DF31

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009—4474(2008)05—0039—06

行政執(zhí)法是行政主體依法將行政權(quán)力直接作用于行政相對(duì)人從而實(shí)施的各類行政處理行為的總稱。行政執(zhí)法領(lǐng)域是官民接觸最為頻繁、社會(huì)矛盾最容易激化的領(lǐng)域。從這個(gè)意義上講，社會(huì)和諧的關(guān)鍵在于行政和諧。然而影響行政和諧的關(guān)鍵因素除了規(guī)則本身以外，就是行政執(zhí)法權(quán)力的表達(dá)形態(tài)或?qū)崿F(xiàn)形式——行政執(zhí)法方式。行政執(zhí)法方式服務(wù)于行政執(zhí)法的目的，直接影響著行政執(zhí)法目的的實(shí)現(xiàn)程度和最終效果。建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，構(gòu)建和諧社會(huì)，必須在重新認(rèn)識(shí)行政執(zhí)法主體與行政相對(duì)人關(guān)系的基礎(chǔ)上，規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)的行使，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式。

一、由分散執(zhí)法向綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)變

在我國(guó)現(xiàn)行行政執(zhí)法實(shí)踐中，為執(zhí)法主體所熟知和慣用的執(zhí)法方式是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制不斷改革而發(fā)展變化的階段性產(chǎn)物。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)實(shí)行的是高度中央集權(quán)的行政管理體制。改革開放以后，為推動(dòng)和深化經(jīng)濟(jì)體制改革，必須轉(zhuǎn)變政府職能，克服管得過多、統(tǒng)得過死的行政管理弊端。為此，我國(guó)對(duì)原有的行政管理體制進(jìn)行了以放權(quán)為主題的改革，這一改革最終使行政執(zhí)法體制“形成了一事一立法，一法一設(shè)權(quán)，一權(quán)一建隊(duì)的總體格局”。主要體現(xiàn)為：在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，按社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行業(yè)門類劃分和組建管理部門，甚至一些行政管理部門還專門設(shè)置了享有行政執(zhí)法權(quán)的事業(yè)單位作為其具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)；在行政管理權(quán)的配置上，政府將其掌控的行政管理權(quán)分散到各職能部門。這種行政執(zhí)法體制給行政執(zhí)法方式帶來了一個(gè)重要的變化：較以前高度集中的行政管理方式而言，行政執(zhí)法權(quán)實(shí)現(xiàn)了集權(quán)化向分散化的躍遷。筆者將這種行政執(zhí)法權(quán)分散化行使的執(zhí)法方式稱為分散執(zhí)法方式。由于分散執(zhí)法是在相對(duì)明確各部門、各單位職能權(quán)限的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，因此，它一方面可以發(fā)揮各執(zhí)法主體的積極性，提高行政管理的效率，從而避免一個(gè)全能政府管得過多又無法有效管理的問題；另一方面，對(duì)于行政相對(duì)方而言，隨著執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限的進(jìn)一步廓清，其自由權(quán)利也進(jìn)一步明確，主體性得到進(jìn)一步增強(qiáng)。

盡管分散執(zhí)法在克服執(zhí)法權(quán)限過度集中等行政執(zhí)法的弊端方面發(fā)揮了重要作用，但隨著分散執(zhí)法方式的廣泛推行，一些潛在的體制性問題逐漸暴露出來。隨著行政執(zhí)法部門的精細(xì)化發(fā)展，同一行政事務(wù)往往受多個(gè)法律規(guī)范，涉及多個(gè)行政執(zhí)法主體的管轄權(quán)，同一個(gè)行政管理領(lǐng)域有多個(gè)部門來發(fā)揮作用或由同一個(gè)部門的多個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)參與執(zhí)法；不同的行政執(zhí)法主體卻行使大體相同的職權(quán)，管理相同的行政事務(wù)。因此，各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)職權(quán)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、執(zhí)法擾民、責(zé)任不明等執(zhí)法弊端就隨之顯現(xiàn)出來。建立在機(jī)構(gòu)分散、權(quán)力分散基礎(chǔ)上的分散執(zhí)法方式必然導(dǎo)致行政執(zhí)法力量分散，行政執(zhí)法效率低下，難以形成有效的經(jīng)常性管理。同時(shí)，在執(zhí)法中，行政執(zhí)法往往與利益掛鉤，形成有利爭(zhēng)著管、無利相互推的局面。這既不利于各執(zhí)法部門間的協(xié)調(diào)，也不利于行政相對(duì)人合法權(quán)利的保護(hù)，且有損政府的形象，有悖于執(zhí)法為民的理念，從而妨礙行政和諧的形成和維護(hù)以及和諧社會(huì)的構(gòu)建。

隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的日益頻繁和社會(huì)關(guān)系的不斷復(fù)雜化，分散執(zhí)法方式的弊端愈加明顯。如何消除分散執(zhí)法方式的弊端，是一個(gè)值得深入探討的理論問題和實(shí)踐問題。但根據(jù)國(guó)外行政執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)踐，有一點(diǎn)是明確的，即行政執(zhí)法方式必須由分散走向集中。必須突破行業(yè)和部門及領(lǐng)域的界限，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政管理的實(shí)際需要科學(xué)設(shè)置執(zhí)法機(jī)構(gòu)，劃分管轄權(quán)限；并在此基礎(chǔ)上，相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)，盡可能將行政許可、征收、強(qiáng)制、處罰等各項(xiàng)執(zhí)法權(quán)力及其主體、機(jī)制、制度等加以綜合，推行綜合行政執(zhí)法(綜合執(zhí)法)?！爱?dāng)今社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)結(jié)果就是政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的綜合化和權(quán)力配置的綜合化。從世界范圍看，行政執(zhí)法權(quán)整合是大勢(shì)所趨?！?/p>

我國(guó)為創(chuàng)新行政執(zhí)法方式也做了長(zhǎng)期積極的探索，如實(shí)行聯(lián)合執(zhí)法、行政處罰權(quán)相對(duì)集中行使等。尤其是自我國(guó)《行政處罰法》頒行以后，在試行和推廣相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)方面積累了許多有益的經(jīng)驗(yàn)，并取得了一些成就。例如，成立了一些專門的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其職能和管轄范圍涉及到一定行政區(qū)域的城市規(guī)劃、土地管理、房屋拆遷、建筑施工、市政設(shè)施、園林綠化、公共交通、環(huán)境保護(hù)、市容衛(wèi)生、社會(huì)治安和工商行政等多方面的社會(huì)事務(wù)或某一行政管理領(lǐng)域內(nèi)問題突出、集中的行政事務(wù)。就目前來看，綜合執(zhí)法的權(quán)力主要還局限于行政檢察權(quán)與行政處罰權(quán)。隨著我國(guó)《行政許可法》的頒行，目前人們正在積極探索行政許可權(quán)的相對(duì)集中。對(duì)行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)的相對(duì)集中行使方式的有益探索，為全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革奠定了基礎(chǔ)。目前正在推行的大部制改革也必將加速推進(jìn)行政執(zhí)法的綜合化。

綜合執(zhí)法可以有效地實(shí)現(xiàn)執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限的整合；同時(shí)，與專業(yè)執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法相比，綜合執(zhí)法事項(xiàng)大多屬于特定區(qū)域內(nèi)大量存在的但情節(jié)較輕、查處難度不大的違法行為，多適用簡(jiǎn)易程序和現(xiàn)場(chǎng)處理，因而具有程序簡(jiǎn)易的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)。另外，綜合執(zhí)法是行政一體性原則的必然要求。雖然，隨著行政管理的日益專業(yè)化，行政執(zhí)法客觀上存在著職能和地域分工，然而，作為某一政治共同體的整體行政，必須貫徹行政一體性原則，在行政執(zhí)法中必須政令統(tǒng)一，盡可能地將所有相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)集中于一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使。實(shí)踐證明，綜合執(zhí)法在一定程度上消除了分散執(zhí)法的弊端，統(tǒng)一了地方政府執(zhí)法職能。當(dāng)然，由于我國(guó)行政綜合執(zhí)法尚處于實(shí)踐摸索階段，因而還存在很多方面的問題。比如，綜合執(zhí)法主體如何定位，它與原相關(guān)職權(quán)的行政主體是何種關(guān)系，綜合執(zhí)法主體與原相關(guān)職權(quán)的行政主體以及不同綜合執(zhí)法主體之間的職權(quán)如何劃分，如何規(guī)范綜合執(zhí)法主體的執(zhí)法行為，如何設(shè)定并且落實(shí)綜合執(zhí)法主體的執(zhí)法責(zé)任等，都還需要進(jìn)一步探討。

作為一種新的行政執(zhí)法方式，綜合執(zhí)法是相對(duì)于分散執(zhí)法而言的。與分散執(zhí)法方式相比較，綜合執(zhí)法涉及到執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)力、監(jiān)督制約機(jī)制等全方位的制度創(chuàng)新，不能簡(jiǎn)單將綜合執(zhí)法等同于聯(lián)合執(zhí)法或相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)。聯(lián)合執(zhí)法僅僅是幾個(gè)執(zhí)法主體在約定的時(shí)間一起執(zhí)法，并未實(shí)現(xiàn)相關(guān)執(zhí)法主體的有機(jī)整合，并未從根本上突破分散執(zhí)法在執(zhí)法權(quán)限、協(xié)同行動(dòng)、監(jiān)督制約等方面各自為政的局限。如果說聯(lián)合執(zhí)法有一定的綜合性的話，也僅僅是執(zhí)法主體的簡(jiǎn)單結(jié)合。相對(duì)于聯(lián)合執(zhí)法，實(shí)踐中推行的行政處罰權(quán)的相對(duì)集中以及我們正在積極探索的行政許可權(quán)的相對(duì)集中更具有綜合執(zhí)法的特點(diǎn)，二者是對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的整合。但是，行政執(zhí)法不僅僅局限于行政處罰、行政許可，行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)、行政征收、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)等等都屬于行政執(zhí)法的范疇，因此，也不能把綜合執(zhí)法簡(jiǎn)單地等同于綜合行政處罰權(quán)或行政許可權(quán)?！熬C合行政執(zhí)法，在本來的意義上應(yīng)當(dāng)包含行政執(zhí)法的外延所涵蓋的內(nèi)容，即行政許可權(quán)、行政征收權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政處罰權(quán)等方面的權(quán)力及其主體、機(jī)制、制度等方面的綜合。”

二、由運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法向常態(tài)化執(zhí)法轉(zhuǎn)變

在執(zhí)法實(shí)踐中，行政執(zhí)法常常表現(xiàn)出“運(yùn)動(dòng)化”的特點(diǎn)，如各種所謂的“集中整治”、“專項(xiàng)治理”等執(zhí)法形式就是典型。這種圍繞某些專門的行政管理事項(xiàng)或行政管理中的某些突出問題所進(jìn)行的非常態(tài)化集中執(zhí)法方式，常被稱之為運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法(運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法)方式。運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式顯著的優(yōu)點(diǎn)是使用便利，社會(huì)影響大，短期效果好，局部見效快。它集一時(shí)的物力、財(cái)力、人力而為之，注重高權(quán)作用，突出了行政權(quán)的強(qiáng)制性。在這種疾風(fēng)暴雨式的執(zhí)法期間，產(chǎn)生短時(shí)的效果順理成章。它對(duì)于打擊違法行為、恢復(fù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序、增強(qiáng)社會(huì)安全感、平息公眾的不滿、滿足社會(huì)的需求有一定的積極意義。同時(shí)，在行政執(zhí)法實(shí)踐中，有些地方政府或相關(guān)執(zhí)法部門充當(dāng)違法者的保護(hù)傘，搞地方保護(hù)主義的現(xiàn)象比較突出，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法對(duì)于打擊地方保護(hù)主義、監(jiān)督基層執(zhí)法、推動(dòng)依法行政也有一定益處。正是由于運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式的上述優(yōu)點(diǎn)，使其長(zhǎng)期受到許多行政管理部門的青睞，被廣泛應(yīng)用于城管、文化、食品、旅游、環(huán)保、醫(yī)藥等各行各業(yè)的管理中。然而，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的優(yōu)點(diǎn)并不能掩蓋其固有的缺陷：

第一，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法治標(biāo)而不治本，效果難以持久。雖然運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法可以在短時(shí)間內(nèi)奏效，但由于它具有臨時(shí)性、突擊性、反復(fù)性等特點(diǎn)，來得急，去得快，來時(shí)層層動(dòng)員，去時(shí)無聲無息。實(shí)踐中，對(duì)于行政相對(duì)人來講，他們面對(duì)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法已經(jīng)得出了一個(gè)“經(jīng)驗(yàn)”或行為預(yù)期：執(zhí)法就是一陣風(fēng)，風(fēng)頭到時(shí)避一避或者臨時(shí)轉(zhuǎn)移一下“戰(zhàn)場(chǎng)”，風(fēng)頭一過便卷土重來甚至變本加厲。執(zhí)法機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人似乎在玩貓鼠游戲。這種運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法使行政執(zhí)法陷入“違法—查處—再違法—再查處”的怪圈，其強(qiáng)勢(shì)作用帶來的效果是短暫的，長(zhǎng)期效益并不明顯。而且，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法還會(huì)助長(zhǎng)執(zhí)法主體的怠惰心理：行動(dòng)與否取決于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度，怎樣行動(dòng)取決于領(lǐng)導(dǎo)的批示。這就進(jìn)一步妨礙了行政執(zhí)法長(zhǎng)效作用的發(fā)揮。

第二，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法有悖于行政法治的基本精神。首先，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的“運(yùn)動(dòng)”色彩決定了這種執(zhí)法方式具有時(shí)硬時(shí)軟、隨意性較大的特征。然而，法治社會(huì)強(qiáng)調(diào)形成并維護(hù)一定的秩序，注重社會(huì)關(guān)系的延續(xù)性。因此，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法有違法治對(duì)一致性的要求。其次，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法大多以行政機(jī)關(guān)的紅頭文件為依據(jù)，領(lǐng)導(dǎo)的批示成了執(zhí)法的唯一標(biāo)準(zhǔn)，法律的權(quán)威性得不到普遍認(rèn)同?！斑\(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法把執(zhí)法異化為臨時(shí)政策，用以代替長(zhǎng)久生效的法律原則，使得法律變?yōu)榭伤?、可緊、可寬、可嚴(yán)、可硬、可軟的橡皮泥?！边\(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的這一弊端使其背離了依法行政這一行政法治原則的基本要求。再次，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法思維向度單一，行政相對(duì)人的權(quán)益難以得到充分的體現(xiàn)和維護(hù)，這與以保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益為核心價(jià)值理念的現(xiàn)代行政法理不協(xié)調(diào)?！拔覈?guó)現(xiàn)行行政法，以命令型行政權(quán)力為主要規(guī)范對(duì)象，以保護(hù)公民個(gè)體自主權(quán)和自由權(quán)為中心?！倍\(yùn)動(dòng)式執(zhí)法可能在一味強(qiáng)調(diào)社會(huì)公共利益時(shí)，忽視行政相對(duì)人的合法權(quán)益。尤其是在運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法中，執(zhí)法主體往往將執(zhí)法異化為臨時(shí)政策的推行，借文件政策隨意擴(kuò)充自己的權(quán)力，加之受到“從重、從快、從嚴(yán)、寧枉勿縱”思想的支配，就進(jìn)一步增加了造成錯(cuò)案、損害行政相對(duì)人合法權(quán)益的可能性。

第三，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法加大了執(zhí)法成本。由于事先缺乏深入、系統(tǒng)的研究，進(jìn)而缺乏科學(xué)性的制度安排，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法難免在人力、物力、財(cái)力的調(diào)動(dòng)方面出現(xiàn)盲目性，從而造成行政資源的極大浪費(fèi)，增加執(zhí)法成本。同時(shí)，由于行政執(zhí)法資源有限，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法必然造成“一手硬、一手軟”的現(xiàn)象。執(zhí)法期間由于一切工作都圍繞著特定執(zhí)法任務(wù)展開，必然會(huì)放松甚至?xí)呵覕R置對(duì)其他行政事務(wù)的管理，使運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的短期效果建立在其他違法行為泛濫和某些市場(chǎng)秩序被破壞的基礎(chǔ)上，從而變相地加大了整個(gè)社會(huì)的執(zhí)法成本。

運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式的存在有一定的現(xiàn)實(shí)合理性，但其顯現(xiàn)出來的弊端表明，這種執(zhí)法方式“人治”色彩濃厚，與法治精神不符，甚至有損法治精神，不利于建立法治政府、實(shí)現(xiàn)依法行政和構(gòu)建和諧社會(huì)。凡是公共行政行為都必須在法律幕布前的正義舞臺(tái)上穩(wěn)健而有效地進(jìn)行，此乃法治文明的基本要求，也是行政和諧乃至社會(huì)和諧的關(guān)鍵。英美等發(fā)達(dá)國(guó)家在行政執(zhí)法上都是常態(tài)化的。如英國(guó)倫敦，執(zhí)法人員有警察，也有數(shù)量較少的類似于我國(guó)城管執(zhí)法人員的民事警察，他們的執(zhí)法主要通過抽查進(jìn)行，很少有“刮風(fēng)式”的執(zhí)法。美國(guó)的行政執(zhí)法也不像中國(guó)在執(zhí)法中經(jīng)常運(yùn)用“運(yùn)動(dòng)式”(campaign Style)的方法，而“表現(xiàn)出持久的規(guī)范化”。實(shí)現(xiàn)“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，必須變革運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法方式的常態(tài)化。

就目前我國(guó)法治建設(shè)的實(shí)際情況而言，基于制度的慣性以及現(xiàn)實(shí)的需要，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式的生存還有一定的土壤，徹底革除運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式、實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法方式的常態(tài)化需要一個(gè)過程。為了加速執(zhí)法常態(tài)化的進(jìn)程，首先，行政執(zhí)法部門應(yīng)轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，將行政執(zhí)法日常化。具體來說，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須克服怠惰心理——平時(shí)疏于盡職，等到問題出來以后，寄希望于運(yùn)動(dòng)式的專項(xiàng)打擊；樹立正確的執(zhí)法效果評(píng)價(jià)觀念，轉(zhuǎn)變片面強(qiáng)調(diào)查處案件數(shù)量的數(shù)字化評(píng)價(jià)觀念；樹立注重內(nèi)涵、注重整體社會(huì)效益的評(píng)價(jià)觀念，把是否有利于具體行政目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)、有利于行政相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)、有利于法治政府與和諧社會(huì)的構(gòu)建以及有利于促進(jìn)科學(xué)發(fā)展作為衡量執(zhí)法效果的最終標(biāo)準(zhǔn)。其次，推進(jìn)制度創(chuàng)新，將日常執(zhí)法制度化。要真正實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法的常態(tài)化，做到依法行政，必須建立一套科學(xué)、嚴(yán)格、規(guī)范的監(jiān)管制度，建立一種具有可操作性的長(zhǎng)效機(jī)制，使嚴(yán)格執(zhí)法成為一種常態(tài)，將執(zhí)法活動(dòng)納入正常制度之中，置于公眾監(jiān)督之下，從而為執(zhí)法常態(tài)化提供制度保障。現(xiàn)在，雖然我們?cè)谶@方面進(jìn)行了大量有益的探索并取得了一些成果，但仍然無法徹底擺脫運(yùn)動(dòng)化治理局面，其主要原因在于制度缺失，法律本身不夠完備和可操作性較差，尤其是由于行政體制和財(cái)政體制的制約，沒有健全行政執(zhí)法體制，因此，還需要加強(qiáng)這方面的建設(shè)。三、由高權(quán)執(zhí)法向民主化執(zhí)法轉(zhuǎn)變

在以德國(guó)為代表的公權(quán)力行政理論中，有一類公權(quán)力行政被稱之為高權(quán)行政(Hoheitlichte Verwahung)，即行政主體為達(dá)到公共目的，立于統(tǒng)治權(quán)之主體地位，單方面對(duì)人民發(fā)布具有拘束力之命令或以強(qiáng)制手段限制人民權(quán)利，課以義務(wù)之行政。其特征在于國(guó)家居于統(tǒng)治主體和優(yōu)越于相對(duì)人的地位，且運(yùn)用具片面拘束力的規(guī)制措施，強(qiáng)制相對(duì)人服從，例如行政機(jī)關(guān)采取征收稅捐、讓相對(duì)人依法服兵役等行政命令、行政處分等行為方式。長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)等行政事務(wù)的管理方式都是規(guī)制主導(dǎo)型的，其顯著特征就是倚重高權(quán)作用，以“命令一強(qiáng)制”為行為模式。由此不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)傳統(tǒng)的行政執(zhí)法方式還是一種高權(quán)主導(dǎo)的行政執(zhí)法方式。

高權(quán)執(zhí)法方式對(duì)于提高行政管理效率、維護(hù)行政秩序與權(quán)威、克服市場(chǎng)的滯后性和盲目性具有重要意義。即使在西方自由法治國(guó)家，自二十世紀(jì)二三十年代經(jīng)濟(jì)大蕭條以后，隨著自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、“市場(chǎng)萬能”神話的破滅，以國(guó)家干預(yù)為政策導(dǎo)向的凱恩斯主義也成為其拯救“市場(chǎng)失靈”、解決社會(huì)問題的一劑良藥。但是，高權(quán)執(zhí)法方式是以弱化行政法律關(guān)系中行政相對(duì)人一方的作用為基礎(chǔ)的，片面突出了行政權(quán)的權(quán)力屬性，注重行政執(zhí)法的結(jié)果和實(shí)效，忽視了對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。實(shí)踐中，當(dāng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序混亂、違法行為猖獗時(shí)，我們往往想到的只是加大執(zhí)法力度，嚴(yán)查重罰。審批、收費(fèi)、處罰成為行政執(zhí)法的三大法寶，致使許多人認(rèn)為行政執(zhí)法行為“在性質(zhì)上是一種損益行為”，甚至實(shí)踐中人們將“執(zhí)法局”戲稱為“只罰局”。總之，這種執(zhí)法方式在缺乏有效的監(jiān)督和行政相對(duì)人參與等機(jī)制制約的情況下過度使用，極易使行政執(zhí)法權(quán)異化為一種干擾社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益、危害行政和諧的消極力量。我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的失敗、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中暴露出來的一些問題，以及行政相對(duì)人合法權(quán)益得不到有效保護(hù)等，充分地證明了這一點(diǎn)。

隨著行政法治的深入發(fā)展和人們權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)，民主化執(zhí)法已成為人們的普遍期待并日益成為現(xiàn)代行政發(fā)展的一個(gè)必然趨勢(shì)。民主化執(zhí)法是民主政治的必然要求，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)行政和諧、構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求，它對(duì)于有效監(jiān)督行政執(zhí)法、提高行政決定的可接受性、減少對(duì)抗、達(dá)成行政目的具有重要意義。同時(shí)，由于行政執(zhí)法權(quán)具有自由裁量性，易受具體執(zhí)法者的個(gè)人意圖和判斷的影響，因而克服這一弊端以保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益也在很大程度上依賴于執(zhí)法方式的民主化。在實(shí)踐中，民主化執(zhí)法要求：

第一，樹立人權(quán)保障觀念。執(zhí)法主體要尊重行政相對(duì)人的人格，落實(shí)行政相對(duì)人獨(dú)立的行政法律關(guān)系主體地位。

第二，保障行政相對(duì)人的行政參與權(quán)。傳統(tǒng)的行政執(zhí)法片面強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)是公共利益的判斷者和提供者。然而，據(jù)美國(guó)學(xué)者分析，“可確定的、先驗(yàn)超然的‘公共利益’是不存在的，社會(huì)中只存在不同個(gè)人和團(tuán)體的獨(dú)特利益。根據(jù)這一假設(shè)，立法過程體現(xiàn)出來的僅僅是彼此沖突之利益團(tuán)體相互撞擊而形成的妥協(xié)。這種分析指出，如果行政機(jī)關(guān)為所有受行政決定影響之利益提供了論壇，就可能通過協(xié)商達(dá)成可以為所有人普遍接受的妥協(xié)，因此也就是對(duì)立法過程的一種復(fù)制。充分考慮所有受影響的利益之后所作出的行政決定，就在微觀意義上基于和立法一樣的原則而獲得了合法性”。因此，行政執(zhí)法必須貫徹決策過程民主化的原則，其主要途徑是引人行政相對(duì)人的參與機(jī)制。相對(duì)人的參與程度決定著行政決策的正當(dāng)程度。

第三，弘揚(yáng)理性文化，引入必要的妥協(xié)機(jī)制和契約精神，弱化行政執(zhí)法權(quán)的強(qiáng)制色彩，追求政民和諧，注重行政謙抑。將溝通與協(xié)商機(jī)制引入行政執(zhí)法能夠促進(jìn)行政相對(duì)人對(duì)執(zhí)法過程的參與，提高行政執(zhí)法的民主化程度。公眾行政知情權(quán)和參與權(quán)的享有和實(shí)現(xiàn)程度，是衡量一個(gè)國(guó)家或社會(huì)行政民主化的重要指標(biāo)，而溝通與協(xié)商則是實(shí)現(xiàn)公眾充分知情和有效參與的途徑?！罢螀⑴c權(quán)利所涉及的，是用法律形式對(duì)公開的意見形成和意志形成過程加以建制化”，“這個(gè)原則具有認(rèn)知意義，即對(duì)提議和主題、理由和信息進(jìn)行篩選，這種篩選使所達(dá)成之結(jié)果被假定是具有合理的可接受性的”；同時(shí)這一原則更具有實(shí)踐意義，亦即“確立一種阿倫特所理解的‘無暴力’的、將交往自由的生產(chǎn)能力釋放出來的相互理解關(guān)系”。行政執(zhí)法在本質(zhì)上就是對(duì)法定的利益或價(jià)值所進(jìn)行的直接的權(quán)威性分配，不僅需要考慮利益協(xié)調(diào)的問題，更需要解決手段合理的問題。行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)允許行政相對(duì)人參與到行政執(zhí)法程序之中，只有這樣，方能消解行政執(zhí)法主體與行政相對(duì)人之間可能發(fā)生的不信任或潛在的沖突，節(jié)約執(zhí)法成本，使執(zhí)法的過程和結(jié)果獲得行政相對(duì)人的認(rèn)可并自覺接受。

第四，在對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)作出處分決定時(shí)，盡量避免采用損害相對(duì)人權(quán)益的方式；在依法必須作出負(fù)擔(dān)處分決定的情況下，必須充分貫徹比例原則，行政執(zhí)法的措施和手段也應(yīng)以必要和適當(dāng)為限度。

以高權(quán)作用為背景的執(zhí)法方式并非為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的唯一方式。具有濃厚強(qiáng)制色彩的高權(quán)行政執(zhí)法方式扭曲了公共權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系，進(jìn)而使行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系錯(cuò)置。行政執(zhí)法的民主化趨勢(shì)預(yù)示著：創(chuàng)新行政執(zhí)法方式必須淡化行政執(zhí)法的高權(quán)色彩，在行政執(zhí)法領(lǐng)域引人行政指導(dǎo)、行政合同等非權(quán)力執(zhí)法方式，并注重行政規(guī)劃、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政資助這類在行政執(zhí)法民主化背景下產(chǎn)生的柔性執(zhí)法方式的應(yīng)用(因?yàn)檫@些非權(quán)力的和柔性化的行政執(zhí)法方式貫串了人性化管理、規(guī)制緩和、尊重行政相對(duì)人法律地位等現(xiàn)代執(zhí)法理念和民主精神)，力求執(zhí)法方式多元化。要堅(jiān)持執(zhí)法為民，構(gòu)建和諧社會(huì)，就必須把握現(xiàn)代行政的基本走向，推進(jìn)執(zhí)法方式的創(chuàng)新，發(fā)展出新的既符合行政管理規(guī)律又符合人權(quán)保障原則的管理手段。

四、結(jié)束語

行政執(zhí)法是公法領(lǐng)域的重大課題，是行政法治這一系統(tǒng)工程的關(guān)鍵部分。行政法律制度作為重要的公法制度，其主要功能在于規(guī)范行政權(quán)，保障人權(quán)，維護(hù)秩序，促進(jìn)社會(huì)和諧。然而，這些功能的發(fā)揮有賴于具體的行政執(zhí)法。沒有行政執(zhí)法，法律無法實(shí)現(xiàn)從“書本上的法律”向“行動(dòng)中的法律”的轉(zhuǎn)變，公民權(quán)利無法實(shí)現(xiàn)從“應(yīng)然”向“實(shí)然”的轉(zhuǎn)變，社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序也無法實(shí)現(xiàn)從靜態(tài)設(shè)計(jì)向動(dòng)態(tài)建構(gòu)的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，行政執(zhí)法必須通過一定的方式進(jìn)行，行政執(zhí)法作用的發(fā)揮在很大程度上取決于行政執(zhí)法方式的法制化、民主化即文明程度。關(guān)注民生、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)公平正義、構(gòu)建和諧社會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨在新的歷史條件下的執(zhí)政目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須完善我國(guó)的法律制度，革除傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式的弊端，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，實(shí)現(xiàn)分散執(zhí)法向綜合執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法向常態(tài)化執(zhí)法、高權(quán)執(zhí)法向民主化執(zhí)法的轉(zhuǎn)變。

(責(zé)任編輯：劉永淑)