城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究

關(guān)鍵詞：城市軌道交通；可持續(xù)發(fā)展；評(píng)價(jià)指標(biāo)；公眾參與；非政府組織；項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)

摘要：中國(guó)的城市軌道交通已開(kāi)始新一輪的建設(shè)高潮，此時(shí)更應(yīng)充分重視各項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)，以確保軌道交通項(xiàng)目的健康發(fā)展。城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵包括廣大民眾的接受性、環(huán)境生態(tài)的兼容性和經(jīng)濟(jì)效益的合理性。在已有研究文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙庖?jiàn)和國(guó)內(nèi)城市軌道交通項(xiàng)目的具體情況，城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括以下8個(gè)指標(biāo)：咨詢(xún)規(guī)劃的合理性、整體設(shè)計(jì)的科學(xué)性、運(yùn)營(yíng)管理的連貫性、消費(fèi)者效用、環(huán)境影響后評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)分析、公眾參與程度。作為公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，為彌補(bǔ)政府公共決策在該領(lǐng)域的不足，在城市軌道交通項(xiàng)目的各個(gè)階段都應(yīng)鼓勵(lì)公眾，特別是非政府組織的廣泛參與。

中圖分類(lèi)號(hào)：F503

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009—4474(2008)05—0022—05

城市軌道交通能有效減少交通擁堵、節(jié)約停車(chē)費(fèi)用、降低交通事故、提高無(wú)車(chē)者的可移動(dòng)性、節(jié)能減排、有利公眾健康。它主要有地鐵與輕軌兩種方式，因其具有載客量大、發(fā)車(chē)密度高、到發(fā)站準(zhǔn)時(shí)、有效連接中心城區(qū)與市郊等其他交通方式無(wú)法比擬的優(yōu)點(diǎn)，正在被越來(lái)越多的國(guó)家積極采用。就地鐵而言，它已有百余年的歷史，紐約、東京、倫敦、巴黎、莫斯科等國(guó)際大都市都修建了數(shù)百公里長(zhǎng)的城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)，地鐵已成為這些城市居民的主要出行工具。從地鐵出行方式所占的比重看，東京為87％，倫敦為61％，莫斯科為54％。相比之下，中國(guó)的城市軌道交通起步較晚，軌道交通運(yùn)輸業(yè)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的密度效應(yīng)和幅員效應(yīng)普遍偏低，公民乘坐地鐵或輕軌出行的比例也遠(yuǎn)低于上述城市。

自“十一五”開(kāi)始，中國(guó)各大城市開(kāi)始新一輪的軌道交通建設(shè)高潮，北京、上海、廣州是國(guó)內(nèi)最早建設(shè)軌道交通線網(wǎng)的城市，其他跟進(jìn)的有深圳、重慶、武漢、南京、天津、成都、沈陽(yáng)、杭州、青島、西安、蘇州、寧波等城市，有的剛建成一小段，有的才進(jìn)行實(shí)驗(yàn)段或線網(wǎng)的編制工作，以軌道交通為主體的城市公共交通服務(wù)體系建設(shè)尚處于起步階段。

城市軌道交通項(xiàng)目涉及多學(xué)科、多門(mén)類(lèi)、多部門(mén)，它的建設(shè)周期長(zhǎng)、沉淀成本高，其位于地下的構(gòu)筑物一旦落成具有不可逆性，且對(duì)所在城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展影響巨大，如修建過(guò)程中對(duì)其某一細(xì)小環(huán)節(jié)考慮不周，就會(huì)給公共利益帶來(lái)難以估量的損失，也會(huì)給后代人留下許多遺憾。因此，研究城市軌道交通項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展性能，不僅對(duì)項(xiàng)目本身，而且對(duì)項(xiàng)目所在城市這個(gè)“大系統(tǒng)”，均有著重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。但是，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)軌道交通可持續(xù)發(fā)展方面的研究還很鮮見(jiàn)，在可持續(xù)發(fā)展實(shí)現(xiàn)途徑上亦有眾多觀點(diǎn)。按照構(gòu)建節(jié)約型社會(huì)的總體要求，為全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，有必要對(duì)城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展性能進(jìn)行研究，總結(jié)以往工程的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為后續(xù)工程提供有力的決策參考。

一、城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵及國(guó)內(nèi)主要影響因素

1.城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展內(nèi)涵

1987年挪威首相布倫特蘭夫人在她任主席的聯(lián)合國(guó)世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)的報(bào)告《我們共同的未來(lái)》中，把可持續(xù)發(fā)展(Sustainable Development)定義為“既滿(mǎn)足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿(mǎn)足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。這一定義得到廣泛的接受，并在1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上取得共識(shí)?？沙掷m(xù)發(fā)展所要解決的核心問(wèn)題有：人口問(wèn)題、資源問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題與發(fā)展問(wèn)題；簡(jiǎn)稱(chēng)PRED問(wèn)題?？沙掷m(xù)發(fā)展包含兩個(gè)關(guān)鍵的組成部分：“需要”和“對(duì)需要的限制”。滿(mǎn)足需要，首先是要滿(mǎn)足貧困人民的基本需要；對(duì)需要的限制主要是指對(duì)未來(lái)環(huán)境需要的能力構(gòu)成危害的限制，這種能力一旦被突破，必將危及支持地球生命的自然系統(tǒng)如大氣、水體、土壤和生物。

社會(huì)層面的可持續(xù)發(fā)展觀為城市軌道交通項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的理論基礎(chǔ)。世界銀行的研究結(jié)果表明，城市軌道交通的可持續(xù)性應(yīng)涉及三個(gè)方面的內(nèi)容：一是社會(huì)可持續(xù)性，要求提高交通的可通達(dá)性，惠及全體民眾；二是環(huán)境與生態(tài)可持續(xù)性，要求全面考慮交通發(fā)展所帶來(lái)的負(fù)面影響；三是經(jīng)濟(jì)與財(cái)政可持續(xù)性，要求相關(guān)資源的有效利用和資產(chǎn)的妥善維護(hù)。

因此，城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展可以理解為：廣大民眾的接受性、環(huán)境生態(tài)的兼容性和經(jīng)濟(jì)效益的合理性。也就是說(shuō)，城市軌道交通作為公共服務(wù)項(xiàng)目，社會(huì)福利性應(yīng)當(dāng)是居于第一位的，不管是營(yíng)銷(xiāo)策略還是運(yùn)營(yíng)策略，都應(yīng)顧及普通民眾特別是中低收入階層的有效需求；項(xiàng)目的實(shí)施，要為后續(xù)工程預(yù)留施工空間，并努力融入周邊的人文環(huán)境和生態(tài)環(huán)境；在高效配置系列資源的前提下，項(xiàng)目可以有一定的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。

2.國(guó)內(nèi)城市軌道交通項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中的不協(xié)調(diào)因素

由于城市軌道交通項(xiàng)目生命周期長(zhǎng)，涉及環(huán)節(jié)多，對(duì)它的可持續(xù)性產(chǎn)生影響的因素也是多種多樣的?？偟膩?lái)看，觀念因素、經(jīng)濟(jì)因素、規(guī)劃因素和設(shè)備因素對(duì)國(guó)內(nèi)城市軌道交通項(xiàng)目的影響較為深遠(yuǎn)。

(1)觀念因素。當(dāng)前，中國(guó)的軌道交通建設(shè)速度是史無(wú)前例的，前期論證不足和人為壓縮建設(shè)工期，造成線網(wǎng)規(guī)劃不合理，建設(shè)費(fèi)用居高不下，由此遺留的問(wèn)題以后很難解決。在車(chē)站的建設(shè)規(guī)模上，各個(gè)城市互相攀比，追求兩層甚至三層設(shè)計(jì)，豪華裝修，屏蔽門(mén)齊全，不僅大大提高了車(chē)站的工程造價(jià)，而且運(yùn)營(yíng)時(shí)的耗電量巨大。

(2)經(jīng)濟(jì)因素。城市軌道交通線路項(xiàng)目投資巨大，一般高達(dá)幾百億人民幣，其中土建設(shè)施的投資是沉淀成本，不能產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益；機(jī)電設(shè)備進(jìn)口比率過(guò)高會(huì)占用大量的重置成本。即使不考慮前期投資的利息和折舊，僅靠票務(wù)收入一般也難于彌補(bǔ)正常的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。但是，軌道交通卻有顯著的社會(huì)效益，它可以減少交通擁堵，降低資源消耗，提高城市土地的利用效率。如何協(xié)調(diào)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的矛盾，將外部效益內(nèi)部化，避免給當(dāng)?shù)刎?cái)政造成沉重負(fù)擔(dān)，已成為各國(guó)人民普遍關(guān)注的問(wèn)題。同時(shí)，為取得經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的和諧統(tǒng)一，軌道交通有必要堅(jiān)持低票價(jià)以考慮到低收入家庭和弱勢(shì)群體的有效需求，因此，應(yīng)制定全面的發(fā)展戰(zhàn)略。而我國(guó)城市軌道交通的融資模式比較單一，基本是政府注資形成資本金，拆遷補(bǔ)償由線路經(jīng)過(guò)各區(qū)、縣折算出資，不足的缺口靠國(guó)內(nèi)銀行中長(zhǎng)期貸款彌補(bǔ)，即使有國(guó)際融資協(xié)議，大多也是以進(jìn)口某跨國(guó)公司的機(jī)電設(shè)備為前提的附加貸款。這種資本結(jié)構(gòu)的結(jié)果是城市軌道交通項(xiàng)目的高負(fù)債率，如上海地鐵M7線，資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)60％。

(3)規(guī)劃因素。中國(guó)目前的城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃仍處于探索階段，常游離于城市總體規(guī)劃之外，變更頻繁，缺乏權(quán)威性。由此造成在站點(diǎn)分布上與其他交通方式銜接不暢，地下空間破壞嚴(yán)重等問(wèn)題，直接限制了軌道交通網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)特性的發(fā)揮。如上海R1線徐家匯車(chē)站規(guī)劃初期，沒(méi)有為后續(xù)建設(shè)預(yù)留工程條件和施工用地，使接下來(lái)的R9線和R11線的施工難度增大，各線換乘距離增長(zhǎng)。

(4)設(shè)備因素。城市軌道交通涉及工程機(jī)械、機(jī)車(chē)車(chē)輛、牽引供電、通信信號(hào)、自動(dòng)控制、通風(fēng)空調(diào)、安全防災(zāi)等眾多相關(guān)產(chǎn)業(yè)，目前的國(guó)產(chǎn)設(shè)備在性能上與世界先進(jìn)水平還存在一定差距，如列車(chē)自動(dòng)控制系統(tǒng)，主要掌握在阿爾斯道、西門(mén)子和龐巴迪等幾個(gè)跨國(guó)公司手中。由于中國(guó)不同的線路甚至同一線路的不同車(chē)站，引進(jìn)的設(shè)備來(lái)自不同的供應(yīng)商，結(jié)果是機(jī)電設(shè)備的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)制式不統(tǒng)一，兼容性差，難于管理。這在一定程度上增加了既有線更新?lián)Q代的難度，也阻礙了軌道交通設(shè)備國(guó)產(chǎn)化的進(jìn)程。

二、城市軌道交通項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

城市軌道交通項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)具有跨學(xué)科的研究特點(diǎn)，它涉及工程學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境學(xué)、社會(huì)學(xué)等各學(xué)科門(mén)類(lèi)，因此應(yīng)運(yùn)用系統(tǒng)的觀點(diǎn)加以整合，可持續(xù)評(píng)價(jià)指標(biāo)實(shí)際上就是以上述學(xué)科為依托而設(shè)立的。

1.指標(biāo)體系建立原則

(1)系統(tǒng)性原則。城市軌道交通項(xiàng)目是涉及多學(xué)科、多領(lǐng)域的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，因此應(yīng)當(dāng)以系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，將城市軌道交通和城市的功能定位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和宏觀經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、自然環(huán)境及人文景觀保護(hù)等問(wèn)題通盤(pán)考慮，處處體現(xiàn)軌道交通和各分系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性。

(2)科學(xué)性原則。科學(xué)性原則是確定指標(biāo)體系的基本原則，它要求指標(biāo)明確，指標(biāo)體系的確立要以可持續(xù)發(fā)展理論為依據(jù)，注重軌道交通系統(tǒng)項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施對(duì)城市今后發(fā)展的長(zhǎng)久影響。

(3)重點(diǎn)突出原則。城市軌道交通項(xiàng)目微觀上是一個(gè)線性的、點(diǎn)點(diǎn)相連的交通體系，宏觀上還受區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平、配套基礎(chǔ)設(shè)施、相關(guān)法律法規(guī)等諸多條件的限制，可以說(shuō)，對(duì)它產(chǎn)生直接或間接影響的因素是多方面的。因此，指標(biāo)體系的確立應(yīng)當(dāng)全面，不得遺漏重要的影響因素。但是，指標(biāo)體系也不可能包羅萬(wàn)象，為了抓住主要矛盾和反映事物的主要問(wèn)題，那些細(xì)微的、次要的影響因素可以被適當(dāng)忽略。

2.指標(biāo)體系的構(gòu)成

本文采用層次分析法(AHP)，以城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展作為目標(biāo)層，結(jié)合研究成果，并對(duì)軌道交通及其相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，確定用以下8個(gè)指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)城市軌道交通項(xiàng)目的可持續(xù)性。

(1)咨詢(xún)規(guī)劃的合理性。咨詢(xún)規(guī)劃的主要工作有：成立由技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、政策等領(lǐng)域相關(guān)人員組成的項(xiàng)目公司，編制軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃、軌道交通建設(shè)規(guī)劃，編制投資機(jī)會(huì)研究報(bào)告、初步可行性研究報(bào)告，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與評(píng)估、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告，進(jìn)行資金估算和提交融資方案，委托工程勘查設(shè)計(jì)、完成拆遷安置，開(kāi)始招投標(biāo)和采購(gòu)等。城市軌道交通項(xiàng)目的咨詢(xún)規(guī)劃是項(xiàng)目科學(xué)決策的最重要環(huán)節(jié)，其合理性直接決定軌道交通的可持續(xù)性。

(2)整體設(shè)計(jì)的科學(xué)性。整體設(shè)計(jì)主要包括線網(wǎng)設(shè)計(jì)和施工設(shè)計(jì)兩部分。其中，線網(wǎng)設(shè)計(jì)主要涵蓋網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、線路走向、線路長(zhǎng)度、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)時(shí)序等；施工設(shè)計(jì)主要涵蓋線路埋深、車(chē)站站位、土地控制、車(chē)輛段位置、電力供應(yīng)、景觀布置、人防工程、文物保護(hù)、環(huán)評(píng)方案、融資計(jì)劃的合理性等。

(3)土建安裝的協(xié)調(diào)性。土建安裝貫穿項(xiàng)目的合同管理，風(fēng)險(xiǎn)控制，工程質(zhì)量、進(jìn)度和造價(jià)控制，安全保障，環(huán)境保護(hù)，項(xiàng)目變更，資金撥付，竣工驗(yàn)收全過(guò)程。在土建施工階段，要注意地面沉降、棄渣揚(yáng)塵、廢水排放、施工噪聲、交通擁堵、地下管線輾移等環(huán)節(jié)對(duì)周?chē)用裆a(chǎn)生活的影響；設(shè)備安裝應(yīng)提高機(jī)車(chē)與車(chē)輛的國(guó)產(chǎn)化率、機(jī)電設(shè)備的經(jīng)濟(jì)安全與適用性等指標(biāo)。

(4)運(yùn)營(yíng)管理的連貫性。重點(diǎn)分析運(yùn)營(yíng)管理的模式、作用及效果對(duì)軌道交通項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的影響，其中包括客流調(diào)查與預(yù)測(cè)，編制列車(chē)運(yùn)行圖，車(chē)站接發(fā)列車(chē)和調(diào)度工作，票務(wù)管理，環(huán)控系統(tǒng)管理，節(jié)能降耗措施，也包括軌道交通與公交線路的接駁、站點(diǎn)周?chē)闹敢龢?biāo)志和疏導(dǎo)措施等。

(5)消費(fèi)者效用。消費(fèi)者效用指消費(fèi)者在消費(fèi)某種商品時(shí)的滿(mǎn)意程度，它具有一定的主觀性，對(duì)其的統(tǒng)計(jì)須堅(jiān)持以人為本、關(guān)注民生。它反映軌道交通項(xiàng)目對(duì)居民的就業(yè)、收入、生活水平和生活質(zhì)量的影響，分析項(xiàng)目與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)環(huán)境、人文條件的接受程度和互相適應(yīng)的關(guān)系，以及當(dāng)?shù)鼐用?、政府支持軌道交通?xiàng)目存在和發(fā)展的程度。消費(fèi)者效用主要用一系列民生指標(biāo)來(lái)表述，如旅客舒適度和滿(mǎn)意度、交通時(shí)間的節(jié)約成本等。

(6)環(huán)境影響后評(píng)價(jià)。軌道交通項(xiàng)目的實(shí)施不但影響城市的生態(tài)環(huán)境和自然環(huán)境，而且影響城市的美學(xué)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境，這里主要檢驗(yàn)工程建設(shè)中降低環(huán)境破壞程度，生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中減少環(huán)境污染取得的效果。

(7)經(jīng)濟(jì)分析。項(xiàng)目的財(cái)務(wù)分析只是分析項(xiàng)目本身的贏利狀況，但它并不能評(píng)價(jià)項(xiàng)目建成后對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響，所以，城市軌道交通項(xiàng)目更需要從宏觀角度考察它客觀產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效果，這不僅有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，而且有利于社會(huì)資源的高效配置。項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)分析，通常運(yùn)用影子價(jià)格、影子匯率、社會(huì)貼現(xiàn)率、影子工資等通用參數(shù)，計(jì)算軌道交通項(xiàng)目的實(shí)施給城市帶來(lái)的社會(huì)凈效益。

(8)公眾參與程度。城市軌道交通改變居民出行方式的同時(shí)，也無(wú)時(shí)無(wú)刻不對(duì)人們的工作和生活造成潛移默化的影響。它在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)各階段，會(huì)產(chǎn)生振動(dòng)、噪聲、電磁輻射、地面沉降等環(huán)境問(wèn)題，還會(huì)出現(xiàn)新的城市移民、影響沿線周邊用地的開(kāi)發(fā)梯度、破壞歷史古跡等社會(huì)問(wèn)題。而以非政府組織(Non-governmental Organizations，NGO)為代表的公眾參與公共決策可彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈的不足，又闊寬了民眾社會(huì)參與的渠道，有利于中國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建。所以，政府主導(dǎo)下的城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目更應(yīng)積極聽(tīng)取社會(huì)各階層特別是NGO的合理化建議，力爭(zhēng)均衡考慮，減少失誤，讓軌道交通項(xiàng)目給當(dāng)代人帶來(lái)便利的同時(shí)，也為后代人留下發(fā)展空間。

三、結(jié)論及政策建議

對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生影響的因素是多方面的，既有決策、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)等內(nèi)部影響因素，又有環(huán)境保護(hù)、公眾參與、宏觀經(jīng)濟(jì)、消費(fèi)者效用等外部影響因素。本文通過(guò)深入挖掘城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵，建立了比較全面的系列評(píng)價(jià)指標(biāo)，并就有代表性的權(quán)重指標(biāo)展開(kāi)了論述，特別是NGO代表社會(huì)各階層參與特大型城市建設(shè)項(xiàng)目的提出，更具有可操作性和實(shí)用價(jià)值。針對(duì)我國(guó)城市軌道交通項(xiàng)目的具體環(huán)境及經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，為促進(jìn)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)特別注重項(xiàng)目規(guī)劃的合理性及拓寬公眾、特別是NGO的參與渠道。

(1)就城市軌道交通項(xiàng)目規(guī)劃的合理性而言，應(yīng)著重做好以下工作：對(duì)軌道交通及其沿線土地等公共資源要進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，轉(zhuǎn)變?cè)缙凇熬€跟人走”的單純滿(mǎn)足出行需求的開(kāi)發(fā)模式，成功運(yùn)用交通導(dǎo)向發(fā)展(TOD)模式，使軌道交通與常規(guī)交通、商業(yè)開(kāi)發(fā)、市政建設(shè)一體化，充分利用軌道交通大運(yùn)量、高速度的運(yùn)輸特性，配合城市整體規(guī)劃和未來(lái)的發(fā)展方向，改造舊城區(qū)和開(kāi)發(fā)新城區(qū)并舉，沿線建設(shè)若干公共交通主導(dǎo)的綜合社區(qū)，既可保證客流來(lái)源，又提高了土地等稀缺公共資源的利用效率，實(shí)現(xiàn)城市的集約可持續(xù)發(fā)展。

(2)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，拓寬城市軌道交通項(xiàng)目中公眾的參與渠道，特別是將NGO的參與時(shí)間提前至咨詢(xún)規(guī)劃和整體設(shè)計(jì)階段，此時(shí)的效果明顯。但是，我們也應(yīng)看到當(dāng)前中國(guó)NGO發(fā)展存在的諸多問(wèn)題：法律法規(guī)的缺失使NGO的生存缺乏制度和資金保障；NGO自身治理結(jié)構(gòu)的不完善嚴(yán)重影響了其能力發(fā)揮；國(guó)際交流與合作渠道不暢使得我國(guó)NGO國(guó)際影響力低下。對(duì)于城市軌道交通這樣一個(gè)龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單個(gè)NGO的影響力、持久力十分有限。它們大多在拆遷安置和環(huán)境保護(hù)等少數(shù)階段進(jìn)行表層參與，主要表現(xiàn)在：過(guò)分注重提高拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)而忽略重新安置居民的心里撫慰、生活恢復(fù)和社區(qū)文化整合；過(guò)分關(guān)注施工揚(yáng)塵、列車(chē)噪音而忽視歷史古跡保護(hù)、生態(tài)群落平衡和城市形態(tài)的重構(gòu)。

NGO涵蓋的范圍很廣，包括文化娛樂(lè)、教育研究、衛(wèi)生保健、社會(huì)服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、發(fā)展與住宅、法律宣傳、慈善中介、專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)、志愿者組織等許多門(mén)類(lèi)。在我國(guó)，NGO主要包括兩大類(lèi)：社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位。隨著中國(guó)政治體制改革進(jìn)程的加快，不僅有“自上而下”政府推動(dòng)型的NGO，而且“自下而上”拉動(dòng)型的草根NGO數(shù)量大幅增加，公共決策聽(tīng)到了越來(lái)越多的民間聲音。事實(shí)上，在城市軌道交通項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，政府動(dòng)用的社會(huì)資源畢竟有限，這為NGO的參與提供了生存空間；同時(shí)，政府政策的失靈、信息不對(duì)稱(chēng)和尋租行為等問(wèn)題的存在使這些決策不可能兼顧社會(huì)各階層的利益，沖突和矛盾在所難免，這也為NGO的介入提供了有效的社會(huì)需求。NGO依靠其組織類(lèi)型的細(xì)分、凝聚專(zhuān)業(yè)人才、廣泛聯(lián)系社區(qū)群眾等優(yōu)勢(shì)進(jìn)行的全程參與，有利于社會(huì)福利最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)分析和篩選，抓住主要問(wèn)題和問(wèn)題的主要方面，除了涉及公共機(jī)密和國(guó)家安全的部分，NCO可以在城市軌道交通項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行不同程度的決策參與。

(責(zé)任編輯：葉光雄)