流動兒童教育政策執(zhí)行的制度瓶頸

流動兒童的教育現(xiàn)狀

《中國九城市流動兒童發(fā)展與需求調(diào)查》結(jié)果顯示，流動兒童的失學(xué)率高達(dá)9.3%。在校流動兒童的“超齡”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，6歲未上學(xué)者占6歲組流動兒童的46.9%，13和14周歲還在小學(xué)就讀者占相應(yīng)年齡流動兒童的31.5%和10.0%。

2005年底，北京市打工子弟在公辦中小學(xué)就讀的比例為62%，上海市的這一比例2006年為50.7%，武漢市2006年已達(dá)81.5%，可能是全國最高的，仍然有相當(dāng)多的流動兒童難以進(jìn)入公辦學(xué)校。同時(shí)，打工子弟初中后的教育問題也已經(jīng)出現(xiàn)。盡管政府對流動兒童問題高度重視，通過制定政策為保障實(shí)現(xiàn)流動兒童受教育的合法權(quán)益做了許多工作，但不少問題仍然存在：義務(wù)教育階段，流動兒童受教育狀況仍然不及全國適齡兒童少年的平均水平，全國流動兒童中未按照要求入學(xué)接受義務(wù)教育的比例（4.8%）高于全國兒童的相應(yīng)比例（3.3%）。

政策的制定并不等于政策問題的解決，從政策的規(guī)劃和合法化到目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之間還存在著一個(gè)十分復(fù)雜的過程，即政策的執(zhí)行。政策執(zhí)行是政策生命周期中的重要階段，只有通過有效執(zhí)行，才能保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而流動兒童問題就是因?yàn)樵谡邎?zhí)行中遇到了一些影響執(zhí)行效果的因素，在其中制度瓶頸是最關(guān)鍵、影響最為深遠(yuǎn)的，所以針對這些制度因素提出一些解決方案，將對政策的執(zhí)行有很大的益處。

影響政策執(zhí)行的制度瓶頸

1.戶籍制度。(1)在現(xiàn)行的戶籍制度下，公安部沒有對流動人口辦理16周歲以下的少年兒童登記，因此各地都沒有準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，使教育行政部門無法準(zhǔn)確判斷流動少年兒童就學(xué)的需求量，在研究對策、調(diào)整學(xué)校布局時(shí)缺乏依據(jù)。

(2)戶籍制度也導(dǎo)致了流動兒童升學(xué)問題。按流入地有關(guān)規(guī)定，流動兒童小學(xué)畢業(yè)應(yīng)該回老家讀書，但因?yàn)楦改妇诹魅氲?，子女不愿也難以回去讀書，面臨著無法升初中的問題。高考政策規(guī)定：考生以戶口所在地招生部門規(guī)定的時(shí)間到指定地點(diǎn)辦理報(bào)名手續(xù)，沒有當(dāng)?shù)貞艏牧鲃訉W(xué)生不能在流入地參加高考。

(3)戶籍制度還給學(xué)校對流動兒童的學(xué)籍管理工作帶來了困難。對于在公辦學(xué)校借讀的流動兒童，尚未建立正常的學(xué)籍管理制度，同時(shí)有些流動兒童“流動頻繁”，學(xué)籍不能隨人流動，管理很困難。

2.教育財(cái)政體制。目前我國義務(wù)教育階段實(shí)行的是“分級辦學(xué)，分級管理，以縣為主”的辦學(xué)體制。在這種體制下，當(dāng)流動兒童隨父母遷徙時(shí)，流出地政府就不再負(fù)擔(dān)其義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，流入地政府只負(fù)責(zé)籌措本地戶籍學(xué)生的教育經(jīng)費(fèi)，所以流動兒童的教育陷入“尷尬境地”。

從政府的義務(wù)教育撥款來看，中央及省政府在計(jì)算義務(wù)教育撥款時(shí)，僅以“戶籍人口”為統(tǒng)計(jì)口徑，流動兒童沒有流入地戶口，無法享受由流入地政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)和資源，同時(shí)流入地接收流動兒童也并不能得到中央政府的相應(yīng)財(cái)力支援故積極性不高，因此我國的教育財(cái)政制度是和戶籍制度相對應(yīng)的。

3.政策中中央與地方的責(zé)任不清。(1)2003年的《意見》里國家只是籠統(tǒng)地規(guī)定了各部門的相關(guān)任務(wù)，并沒有相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)上的承諾，同時(shí)將經(jīng)費(fèi)責(zé)任下放給了下級政府。如經(jīng)費(fèi)的籌措：“流入地政府財(cái)政部門要對接收流動兒童較多的學(xué)校給予補(bǔ)助，城市教育費(fèi)附加中安排一部分用于流動兒童教育工作?！睂τ诹鞒龅卣摹拜o助”責(zé)任，也是原則性地提出“積極配合”，其中涉及流出地、流入地政府最核心的責(zé)任分擔(dān)、協(xié)調(diào)管理等內(nèi)容卻未明確設(shè)計(jì)。

(2)2004年規(guī)定收費(fèi)“一視同仁”但沒有具體標(biāo)準(zhǔn)，給予公立學(xué)校很大的回旋余地；同時(shí)也沒有提及政策目標(biāo)達(dá)不到相關(guān)責(zé)任人（單位）的責(zé)任追究問題。各省級政府在傳達(dá)政策時(shí)，則把責(zé)任和籌措經(jīng)費(fèi)的任務(wù)分配給下一級政府。基層政府在沒有經(jīng)費(fèi)承諾和保障的情況下，在政策的執(zhí)行上可能會大打折扣。

(3)新的《義務(wù)教育法》中“兒童就近入學(xué)”還是沒有突破以戶籍為主的入學(xué)原則。雖然明確了流入地政府“提供平等接受義務(wù)教育的條件”的責(zé)任，但是相關(guān)的戶籍管理、教育財(cái)政制度并沒有進(jìn)行變革，從入學(xué)到經(jīng)費(fèi)保障等關(guān)鍵問題如何落實(shí)，則交由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

新法第二條規(guī)定實(shí)施義務(wù)教育，不收學(xué)費(fèi)、雜費(fèi)。國家建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。中央政府對流動兒童有義務(wù)教育的責(zé)任，仍然需要給他們提供一定的財(cái)政支持來保證義務(wù)教育實(shí)施，但新法并沒有提出這樣的解決辦法。

對策

1.戶籍制度改革。06年，國務(wù)院出臺《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，放寬了農(nóng)民工入城落戶的條件。對于流動兒童最重要的是希望二元戶口制度取消后，他們能在流入地考高中繼續(xù)讀書。在此基礎(chǔ)上建立全國統(tǒng)一的中小學(xué)生學(xué)籍檔案，并加強(qiáng)各級教育管理機(jī)構(gòu)的橫向溝通，使案能隨學(xué)生而流動。

截止到06年，全國共有12個(gè)省市、自治區(qū)先后取消了二元戶口劃分。也有專家指出戶籍制度改革要想切實(shí)取得成效，要著眼于搞好綜合配套改革，應(yīng)該在住房、社會保障等方面推進(jìn)相關(guān)的配套改革，取消農(nóng)民工子女入學(xué)的戶籍歧視。

2.教育財(cái)政改革探索。中央及省政府的義務(wù)教育撥款在計(jì)算的時(shí)候，應(yīng)以“常住人口”為統(tǒng)計(jì)口徑，中央和地方成比例劃分各自的責(zé)任。同時(shí)城市和區(qū)縣要有一個(gè)合理的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)。做教育預(yù)算的時(shí)候，應(yīng)該把流動兒童也算在內(nèi)。

“兩為主”的政策，建議考慮到權(quán)利與義務(wù)平等的原則，流出地也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，拿到的中央財(cái)政專項(xiàng)資金要轉(zhuǎn)到相應(yīng)的流入地。

3.各級政府的責(zé)任。義務(wù)教育是強(qiáng)制教育也是國民教育，在舊體制無法適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的新時(shí)期，國家必須主動擔(dān)負(fù)全民義務(wù)教育的責(zé)任。為流動人口子女創(chuàng)造接受義務(wù)教育的機(jī)會，同時(shí)涉及公安、物價(jià)、工商、城市規(guī)劃等相關(guān)的政府職能部門。國家不能將流動人口兒童的義務(wù)教育推給地方政府，更不能將責(zé)任推向市場。

國家要制訂流動兒童教育法，規(guī)定各級政府的職責(zé)，關(guān)鍵還要引入問責(zé)制，對不履行職責(zé)的政府或部門給予一定的懲罰，使流動兒童教育有法可依。

中央?yún)f(xié)調(diào)建立流出、流入地共同協(xié)作的工作制度，即流出人口較多的?。ㄊ校┱c流入地政府共同出資，創(chuàng)辦和管理流動兒童學(xué)校。

流出、入地政府成立專門政策落實(shí)機(jī)構(gòu)，由固定負(fù)責(zé)人協(xié)調(diào)政策、組織落實(shí)，政府在政策和財(cái)務(wù)上給予傾斜。中央、流出、入地政府建立專項(xiàng)基金用于流動兒童教育。

建立流動兒童登記和管理制度，定期為教育行政部門提供流動兒童的基本情況，教育行政部門要根據(jù)情況采取措施，保證每個(gè)流動兒童都能接受義務(wù)教育。

本文被納入北京市教育科學(xué)規(guī)劃十一五青年專項(xiàng)課題（CAA07010）的階段性成果之一。

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