從倫理視角看我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變

【摘要】黨的十七大提出要加快行政管理體制改革，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，建設(shè)服務(wù)型政府。文章在分析我國(guó)政府職能主要問(wèn)題的基礎(chǔ)上，從行政倫理角度審視政府職能轉(zhuǎn)變之趨向，并探討了兩者互動(dòng)關(guān)系的構(gòu)建。

【關(guān)鍵詞】行政倫理；政府職能；互動(dòng)關(guān)系

【中圖分類號(hào)】 P402【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1674-1145（2008）02-0007-03

一、我國(guó)政府職能問(wèn)題分析

政府職能是政府職責(zé)與功能的總稱，反映的是政府應(yīng)起什么作用、能做什么和不能做什么以及如何做好該做的事。按照臺(tái)灣張金鑒教授的研究，政府職能一般意義上可分為維持、保衛(wèi)、扶助、管制、服務(wù)、發(fā)展六個(gè)范疇，內(nèi)涵十分豐富。由于政府是歷史的產(chǎn)物，政府職能自國(guó)家出現(xiàn)以來(lái)即存在定位合理性問(wèn)題，即是否適應(yīng)時(shí)代和社會(huì)發(fā)展的需要。現(xiàn)代政府職能問(wèn)題產(chǎn)生于上世紀(jì)三十年代的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，隨著科技、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)迅速發(fā)展，“法律有限，人事無(wú)窮”，社會(huì)現(xiàn)象變得極為復(fù)雜，政府涉入社會(huì)各領(lǐng)域，政府職能得到極大擴(kuò)展。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善，特別是加入WTO之后，政府職能在五次大規(guī)模政府機(jī)構(gòu)改革中逐步轉(zhuǎn)變，定位趨于明晰，黨的十六大提出要完善政府的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”職能，這一職能定位涵蓋了行政所作用的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域、政府職能的主要范疇，積極適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)要求，符合科學(xué)發(fā)展觀的精神實(shí)質(zhì)。政府職能的定位根本取決于國(guó)家政體。我國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家，為人民服務(wù)和集體主義的主導(dǎo)社會(huì)價(jià)值觀必須長(zhǎng)期堅(jiān)持，政府職能必然要定位于為人民服務(wù)和為社會(huì)主義服務(wù)這個(gè)核心。政府職能定位的實(shí)質(zhì)是要找準(zhǔn)并確立政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、政府與公民和企業(yè)、政府與其他行政機(jī)構(gòu)之間的良性關(guān)系。

我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變處于一個(gè)緩慢過(guò)程，歷史遺留和現(xiàn)實(shí)激發(fā)的一些問(wèn)題仍然比較突出，根據(jù)國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究，這些問(wèn)題集中表現(xiàn)在：政府“缺位、越位、錯(cuò)位”的現(xiàn)象并存，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體特別是國(guó)有企業(yè)的直接干預(yù)還過(guò)多，政府仍是社會(huì)資源配置的主體，帶有明顯的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府特征，一些部門利益集團(tuán)化，市場(chǎng)規(guī)范和監(jiān)管的力度不夠，依法行政的統(tǒng)一性和透明度不高，在一些領(lǐng)域提供的公共服務(wù)不夠，政府職能的行為缺乏制度化和規(guī)范化，政策存在短期性和不連續(xù)性，機(jī)構(gòu)臃腫龐大、行政效率低下等，總之即一些不該管的事去管了，一些該管的事而又沒(méi)有管或未管好，政府自身一些該規(guī)范的行為沒(méi)有規(guī)范，社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能履行不夠。導(dǎo)致這些問(wèn)題的政府主體原因有：行政思想與行為存在慣性，仍受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度和思想影響；這種轉(zhuǎn)變是由政府推行的強(qiáng)制性變遷，缺乏社會(huì)力量的參與和互動(dòng)等。問(wèn)題實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間的作用力不平衡，政府部門與社會(huì)之間的利益分配不均衡。學(xué)者王延超提出，隨著形勢(shì)的發(fā)展，現(xiàn)行政府職能的定位已出現(xiàn)不適應(yīng)，認(rèn)為應(yīng)調(diào)整為“社會(huì)管理和公共服務(wù)”或“社會(huì)管理、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)”。即突出社會(huì)管理和公共服務(wù)，把它們擺在職能的首位，這有其合理性和科學(xué)依據(jù)。當(dāng)然這一系列問(wèn)題的解決涉及到政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化諸領(lǐng)域深層次的矛盾，關(guān)鍵在于利益格局的重新調(diào)整。從最終的解決上說(shuō)，要靠改革、發(fā)展、創(chuàng)新，靠行政倫理對(duì)政府職能的整合及互動(dòng)發(fā)展。

二、行政倫理發(fā)展成為政府職能轉(zhuǎn)變的契機(jī)

行政倫理指行政主體在依法對(duì)社會(huì)實(shí)施公共管理和提供公共服務(wù)過(guò)程中，處理主體內(nèi)部之間、內(nèi)外部之間關(guān)系時(shí)實(shí)際遵循的道德規(guī)律以及應(yīng)如何按照道德原則來(lái)規(guī)范行政行為，它指向行政美德，推動(dòng)行政主體完善行政人格。它在行政體系中具有“靈魂”之稱，行政價(jià)值、德治與法治之平衡、公務(wù)員素質(zhì)的全面發(fā)展均須通過(guò)行政倫理來(lái)實(shí)現(xiàn)。行政倫理在西方經(jīng)歷了從隱性到顯性、從細(xì)微到巨著的歷史發(fā)展過(guò)程。19世紀(jì)末西方處于崇尚科學(xué)、技術(shù)和效率正興時(shí)期，“價(jià)值領(lǐng)域”與“事實(shí)領(lǐng)域”分離，行政主導(dǎo)價(jià)值觀是以科學(xué)方法追求高效率，行政倫理價(jià)值在顯性狀態(tài)下被忽視，行政單純作為執(zhí)行國(guó)家意志的政治工具。20世紀(jì)30年代起，政治與行政二分法開(kāi)始受到挑戰(zhàn)，效率至上與價(jià)值中立的觀點(diǎn)被學(xué)者批判。60年代末，針對(duì)西方社會(huì)出現(xiàn)的一系列社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與政治問(wèn)題，以弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派提出把公平與效率相結(jié)合，對(duì)效率進(jìn)行矯正；將“社會(huì)公平”作為政府管理的目標(biāo)和核心的價(jià)值，實(shí)行民主行政。80年代中后期新的社會(huì)與政治問(wèn)題出現(xiàn)的背景下，以戴維·奧斯本為代表的新公共管理學(xué)派提出實(shí)行績(jī)效管理，把市場(chǎng)機(jī)制引入政府，以顧客為導(dǎo)向，政府是掌舵而非劃槳，在模糊政府與其他部門的界限時(shí)，突出了行政的價(jià)值定位。進(jìn)入90年代后，以羅伯特·登哈特為代表的新公共服務(wù)學(xué)派對(duì)新公共管理進(jìn)行超越，主張政府的職能是服務(wù)而非掌舵，應(yīng)追求和維護(hù)公共利益，重視公民權(quán)利等，進(jìn)一步凸顯了行政倫理的價(jià)值。西方行政倫理學(xué)的發(fā)展歷程表明行政倫理價(jià)值從被忽視到被重視，并發(fā)展到被確立為行政之核心，充分體現(xiàn)了“政府再造從外部控制到價(jià)值中立，再到注重價(jià)值觀及內(nèi)部控制”的行政發(fā)展歷史趨向。全球化形勢(shì)下的西方國(guó)家與我國(guó)行政倫理的發(fā)展方向呈現(xiàn)一定的趨同性，即經(jīng)歷統(tǒng)治行政、管理行政后，開(kāi)始轉(zhuǎn)向服務(wù)行政，把行政倫理關(guān)系立足點(diǎn)投向社會(huì)公眾，這一趨勢(shì)將促進(jìn)我國(guó)行政倫理發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變。

行政倫理是關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的集合，與政府職能在本質(zhì)要求上是一致的。根據(jù)劉祖云學(xué)者的研究，行政倫理關(guān)系包括政府與自然、社會(huì)、市場(chǎng)、企業(yè)、第三部門、學(xué)府、公民，政府之間，政府官員上下級(jí)、政府與官員這十大關(guān)系。行政過(guò)程中，政府如何處理好錯(cuò)綜復(fù)雜的行政倫理關(guān)系，既是對(duì)政府職能的考驗(yàn)，也是行政倫理發(fā)展的內(nèi)在要求。例如，政府與自然的關(guān)系范疇中，我國(guó)政府逐漸注重環(huán)境保護(hù)，把環(huán)保納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程，納入人們的日常生活，體現(xiàn)了人與自然和諧相處的行政理念，但實(shí)踐當(dāng)中還有許多尖銳問(wèn)題亟待解決，主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與短期利益的矛盾、代際之間利益的矛盾、政績(jī)考核體制與用人導(dǎo)向和機(jī)制的矛盾等，因此極有必要深入學(xué)習(xí)研究貫徹科學(xué)發(fā)展觀，把政府職能的重心轉(zhuǎn)向保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。又如政府與社會(huì)及公民的關(guān)系，核心問(wèn)題在政府是否依法行政，是否與社會(huì)公民形成良性互動(dòng)關(guān)系。從有限型政府、服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)看，必然要求政府合理分配與社會(huì)的權(quán)及利，充分尊重公眾，重視民生。這些行政倫理關(guān)系網(wǎng)處在一個(gè)變化、互動(dòng)、發(fā)展?fàn)顟B(tài)中，建設(shè)服務(wù)型政府須深入細(xì)致把握各種關(guān)系，從組織層面、公務(wù)員個(gè)體層面、政策制定層面、行政措施實(shí)施層面進(jìn)行科學(xué)考量，落實(shí)行政倫理精神。從發(fā)展方向看，行政倫理的終極目標(biāo)是要保障并促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，中間性或手段性目標(biāo)應(yīng)落在保障公共利益和促進(jìn)社會(huì)自治上，充分實(shí)現(xiàn)公平與正義。

三、行政倫理與政府職能互動(dòng)關(guān)系的構(gòu)建

黨的十七大后，社會(huì)主義和諧社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)、現(xiàn)代服務(wù)型政府的建設(shè)力度將顯著加大，社會(huì)公眾分享發(fā)展成果的實(shí)效會(huì)明顯增強(qiáng)。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善、國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人民生活水平的快速提高，政府公共服務(wù)、社會(huì)管理的職能必然凸顯，相應(yīng)地經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管職能會(huì)逐步退居次位。在社會(huì)主義文化大發(fā)展、新一輪行政管理體制改革實(shí)施的背景下，行政倫理價(jià)值必將歷史性地極大張揚(yáng)，并為政府職能的轉(zhuǎn)變提供道德精神指導(dǎo)。今后一個(gè)時(shí)期，政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)將圍繞提高公共服務(wù)和社會(huì)管理水平進(jìn)行，從現(xiàn)代行政理念闡述、行政倫理發(fā)展、行政價(jià)值觀建設(shè)、職能保障機(jī)制建立等方面作出實(shí)質(zhì)性的規(guī)定。與此同時(shí)，政府對(duì)社會(huì)的調(diào)節(jié)將從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)、政治、文化、生態(tài)環(huán)境的全方位調(diào)節(jié)，從政府本位管理和服務(wù)轉(zhuǎn)向社會(huì)、公民、企業(yè)自我管理、自我完善和自我發(fā)展。縱觀行政倫理精神在現(xiàn)代行政發(fā)展中的作用，從“應(yīng)然”角度看，行政倫理與政府職能需注重三個(gè)方面的互動(dòng)。

首先，以加強(qiáng)行政倫理建設(shè)促進(jìn)政府職能實(shí)現(xiàn)。我國(guó)政府行政領(lǐng)域較為普遍地存在倫理失范問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者一般認(rèn)為其本質(zhì)是權(quán)力的異化，集中表現(xiàn)為腐敗現(xiàn)象在一些地方和部門比較嚴(yán)重。除腐敗外，更為深層的問(wèn)題在于行政責(zé)任包括客觀責(zé)任和主觀責(zé)任的缺失，尤其是主觀責(zé)任方面公務(wù)員缺乏內(nèi)心道德律令，表現(xiàn)出一系列不負(fù)責(zé)任、不愿負(fù)責(zé)任、沒(méi)人負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象。這種行政倫理狀況極大防礙政府職能的轉(zhuǎn)變。社會(huì)管理和公共服務(wù)是對(duì)現(xiàn)代政府的基本職能要求，也是現(xiàn)代政府之本質(zhì)規(guī)定，在行政倫理失范狀態(tài)下，政府對(duì)社會(huì)及自身內(nèi)部的管理和服務(wù)勢(shì)必難以落實(shí)現(xiàn)代行政應(yīng)有的公平、公正、效率、民主精神。行政倫理失范的根本主觀成因還在于行政倫理價(jià)值觀出現(xiàn)異化，偏離了應(yīng)然狀態(tài)。我國(guó)目前需大力樹(shù)立和弘揚(yáng)以為人民服務(wù)、集體主義為導(dǎo)向、體現(xiàn)政府公共服務(wù)和社會(huì)管理職能的行政倫理價(jià)值觀，通過(guò)發(fā)揮價(jià)值觀的導(dǎo)向、規(guī)范、整合、約束作用，促進(jìn)行政倫理建設(shè)。積極運(yùn)用教育手段，加強(qiáng)行政倫理教育，除使行政倫理制度化外，更為根本的是要培育公務(wù)員自覺(jué)的行政倫理意識(shí)，使行政倫理精神內(nèi)化成公務(wù)員良好的行政人格。行政倫理是德治的核心部分，與依法行政構(gòu)成治政之兩翼，只有在行政倫理比較成熟、公務(wù)員行政倫理精神較為高尚的情況下，“行政自由裁量權(quán)”才能公正實(shí)施，政府職能才會(huì)真正轉(zhuǎn)變到位。

其次，以政府職能履行彰顯行政倫理精神。行政的過(guò)程實(shí)質(zhì)是行政倫理過(guò)程，外部行政法律規(guī)范和內(nèi)部倫理規(guī)范均須通過(guò)公務(wù)員的行政道德意識(shí)來(lái)施行。行政倫理要求公務(wù)員按照道德原則來(lái)不斷規(guī)范行政行為，這是解決行政問(wèn)題、完善和發(fā)展行政的內(nèi)在規(guī)定。我國(guó)政府職能于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不必要的干涉還比較多，本應(yīng)由社會(huì)、市場(chǎng)和企業(yè)依靠制度實(shí)行自我管理的事項(xiàng)還過(guò)多地牽涉了政府的人力物力財(cái)力，政府公共服務(wù)職能履行受到相當(dāng)程度的影響。在全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程中，醫(yī)療、就學(xué)、就業(yè)等社會(huì)保障領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、生態(tài)文明等可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域，城市與農(nóng)村、強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體等統(tǒng)籌發(fā)展領(lǐng)域，都是各級(jí)政府最需下力氣之處，許多矛盾和問(wèn)題亟待政府去指導(dǎo)、規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督解決。政府應(yīng)從公共政策、法律法規(guī)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的制定到具體組織實(shí)施，從社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造到社會(huì)、財(cái)政資源的分配，從效率到公平，均切實(shí)履行“公共人”的角色與職責(zé)。政府和行政是社會(huì)實(shí)踐的產(chǎn)物，政府職能的轉(zhuǎn)變和履行既是行政實(shí)踐發(fā)展的主線，同時(shí)也促使政府組織和公務(wù)員在處理與社會(huì)、公民、企業(yè)、自然生態(tài)等各方關(guān)系中不斷豐富和完善其社會(huì)規(guī)定性，顯化行政倫理精神。政府主體和社會(huì)公眾在行政倫理關(guān)系實(shí)踐中的行政道德、行政倫理、行政價(jià)值觀念系統(tǒng)相互碰撞與交流，共同提升發(fā)展。

最后，以“人”的全面發(fā)展為核心提升政府行政功能。政府是由社會(huì)的人組成的特殊集合體，其成員具有行政主體與社會(huì)成員的雙重角色。由于個(gè)體利益需求的復(fù)雜多樣性、行政公共性與社會(huì)生活私人性的內(nèi)在矛盾等，公務(wù)員在行政過(guò)程中經(jīng)常發(fā)生角色沖突，其核心即行政倫理沖突。消彌這種沖突是人的素質(zhì)全面發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步、政府自身全面完善的歷史過(guò)程。這種沖突解決的程度及有效性是衡量政府行政功能的一個(gè)重要指標(biāo)，如果解決有效，相關(guān)政府的行政功能必然增強(qiáng)，行政運(yùn)行效率、社會(huì)公正度隨之提高；如果沖突的矛盾和問(wèn)題重重，則相關(guān)政府的內(nèi)部管理和外部行政行為必然加重失范。政府行政功能作為政府職能的有機(jī)組成部分，在職責(zé)明確條件下，其功能發(fā)揮狀況關(guān)鍵取決于政府主體即政府組織及公務(wù)員的綜合素質(zhì)與能力。有效解決角色沖突于政府行政功能的發(fā)揮具有相當(dāng)重要性，根本因素取決于公務(wù)員的全面發(fā)展。馬克思把實(shí)現(xiàn)“人”的全面發(fā)展作為畢生最高理想追求，在政府主導(dǎo)型社會(huì)的當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)公務(wù)員的素質(zhì)問(wèn)題、全面發(fā)展問(wèn)題應(yīng)予擺上建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家、全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略地位，全面加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的科學(xué)文化、業(yè)務(wù)知識(shí)、思想道德建設(shè)，提綱契領(lǐng)即著力加強(qiáng)行政倫理及其行政文化建設(shè)。

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【作者簡(jiǎn)介】康柳林（1973－），男，江西遂川人，江西省環(huán)境保護(hù)局經(jīng)濟(jì)師，研究方向：行政管理。