專家眼中的“大部門制”

楊　純　左　維

“大部門制”如何進(jìn)行改革？以什么內(nèi)容為重點(diǎn)？政府職能機(jī)構(gòu)將進(jìn)行怎樣的調(diào)整以及重組合并？它能解決現(xiàn)行政府行政管理體制當(dāng)中存在的什么問(wèn)題？

翟校義：部門合并拓寬管理幅度

（中國(guó)政法大學(xué)行政管理研究所副所長(zhǎng)）

“大部門制”是相對(duì)于現(xiàn)有政府行政管理體制而言的，“大小”指的是政府行政管理的幅度，管理幅度拓寬，機(jī)構(gòu)相應(yīng)減少，是“大部門制”的一個(gè)特點(diǎn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，為了宏觀經(jīng)濟(jì)管理方便，分設(shè)了職能交叉的許多部門。而“大部門制”將職能相對(duì)接近的部門進(jìn)行橫向合并，設(shè)立所謂的“大部門”來(lái)統(tǒng)籌原來(lái)幾個(gè)部門的職能，從而拓寬管理幅度。部門合并重組主要是根據(jù)政府職能業(yè)務(wù)的雷同性，以及職能的共性和重合性，但相互監(jiān)督的部門不能融合到一個(gè)部門里。

“大部門制”能解決的一個(gè)重要問(wèn)題是行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)過(guò)快。目前有統(tǒng)計(jì)顯示，該經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)比率已經(jīng)超過(guò)30％，高于GDP和財(cái)政增長(zhǎng)，“大部門制”通過(guò)合并精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，能把職能重合的部門省略，通過(guò)縮小機(jī)構(gòu)規(guī)模從而節(jié)省行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支；還可以精簡(jiǎn)人員，可以提高政府行政效率，減少各部門之間原來(lái)職能交叉相互推諉責(zé)任的情況，更明確權(quán)責(zé)，有利于區(qū)分責(zé)任，便于提高行政效率和進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)。

毛壽龍：可有多種重組方案

（中國(guó)人民大學(xué)行政管理學(xué)系教授）

目前政府行政體系當(dāng)中突出的問(wèn)題是行政機(jī)構(gòu)偏多，行政效率低下。本是某個(gè)部門的職責(zé)，往往很多部門參與其中，結(jié)果導(dǎo)致職能上互相扯皮，或者是同屬某類社會(huì)事務(wù)的責(zé)職相互分割。比如鐵道部主管鐵路運(yùn)輸，民航總局負(fù)責(zé)管理機(jī)場(chǎng)，鐵路運(yùn)輸和機(jī)場(chǎng)建設(shè)以及管理同屬交通運(yùn)輸，但陸路和空中交通卻沒(méi)有有效連接。

調(diào)整的思路主要是政府部門減少,將部門進(jìn)行合并重組等等，可有多種調(diào)整方案。

任建明：仍面臨先改革后膨脹的怪圈

（清華大學(xué)廉政與治理研究中心主任）

每隔5年一次機(jī)構(gòu)改革似乎是一個(gè)周期，之前1998年和2003年的政府機(jī)構(gòu)改革，在很大程度上主要精力都是圍繞著精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行，但卻沒(méi)有能夠走出精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)之后再次膨脹的循環(huán)，“大部門制”也面臨這樣的怪圈。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府職能部門，一般不到20個(gè)，而我們國(guó)家設(shè)立的政府相關(guān)職能部門卻很多。

當(dāng)前政府行政管理體系存在的主要問(wèn)題是政府職能部門數(shù)量偏多，劃分過(guò)細(xì)，相當(dāng)多的職務(wù)被領(lǐng)導(dǎo)崗位占據(jù)，而真正從事具體事務(wù)的人手并不充足?！按蟛块T制”的設(shè)想，實(shí)際上就是更大程度上整合機(jī)構(gòu)。這將對(duì)解決政府職能交叉起到積極作用，能夠杜絕各職能部門相互踢皮球的現(xiàn)象，降低協(xié)調(diào)成本。

“大部門制”與改革開(kāi)放以來(lái)的5次政府機(jī)構(gòu)改革有什么重大區(qū)別和明顯特點(diǎn)？對(duì)集中和綜合決策，提高決策科學(xué)有效性有何重大意義？是否使得行政管理更加符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理模式？

毛壽龍：已到轉(zhuǎn)型的必要時(shí)刻

在確定政府職能轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理時(shí)候，受到了巨大的阻力，部門當(dāng)中的特殊利益導(dǎo)致這樣的行政體系改革不能有效執(zhí)行。政府機(jī)構(gòu)改革需要政府的組織系統(tǒng)改變，政府職能向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)毋庸置疑。當(dāng)前政府有些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)職能無(wú)法有效體現(xiàn)，主要的原因是組織體系沒(méi)有很好構(gòu)建，因此到了把組織體系轉(zhuǎn)型的必要時(shí)刻。倡導(dǎo)“大部門制”的政府機(jī)構(gòu)改革，是個(gè)全新的提法，與過(guò)去的5次改革完全不同，過(guò)去政府機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)在政府職能轉(zhuǎn)變。比如政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政市分開(kāi)，以及從管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，而“大部門制”則是側(cè)重改變政府職能機(jī)構(gòu)繁多、職能交叉的現(xiàn)象，通過(guò)減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，降低各部門協(xié)調(diào)困難，可使政府運(yùn)作更有效率，更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理角色定位。

翟校義：限制了機(jī)構(gòu)再膨脹的可能

“大部門制”實(shí)際上是一次新的行政管理體制，是新一次政府機(jī)構(gòu)的改革。實(shí)行“大部門制”，必然要帶來(lái)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和重組，政府機(jī)構(gòu)也勢(shì)必面臨重新組合和人員配置，但政府行政管理體制改革僅僅精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是不夠的。明確提出“大部門制”的概念來(lái)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)改革，實(shí)際上限制了政府職能機(jī)構(gòu)再膨脹的可能。過(guò)去政府機(jī)構(gòu)改革有不徹底性，因?yàn)橐紤]到平穩(wěn)過(guò)渡。而如果“大部門制”也過(guò)分考慮平穩(wěn)過(guò)渡，則也有可能存在不徹底性。

改革面臨兩方面阻力，一是部門利等益;另一個(gè)是關(guān)鍵崗位的關(guān)鍵人員調(diào)整。這實(shí)際上是權(quán)力關(guān)系的重組，如果不能有效處理和平衡部門利益，“大部門制”的改革仍會(huì)受阻或者停滯不前。

范亞峰：政府改革需要法制化

（社科院法學(xué)研究所研究員）

政府機(jī)構(gòu)改革最核心的地方是制度轉(zhuǎn)型思路的轉(zhuǎn)換。“大部門制”基本上還是屬于行政改革，而政府職能的真正轉(zhuǎn)型才是深層的轉(zhuǎn)型。我們過(guò)去的政府職能轉(zhuǎn)型和機(jī)構(gòu)改革更缺乏的是制度的創(chuàng)新，缺乏規(guī)范制約和監(jiān)督。政府的改革需要法治化，政府各職能部門的職權(quán)擴(kuò)張，以及財(cái)權(quán)稅權(quán)等職權(quán)的分配等等，都需要深層制度的變革和法治化的途徑來(lái)解決。

是否會(huì)因“大部門制”使得政府公權(quán)力過(guò)大？政府的公權(quán)力通過(guò)什么來(lái)界定？把過(guò)多職能集中于一個(gè)大的部門，會(huì)不會(huì)為職權(quán)尋租腐敗帶來(lái)新的空間？怎么監(jiān)督和保證這種集中的權(quán)力不被亂用？

翟校義：界定公權(quán)力不依賴于機(jī)構(gòu)改革

政府公權(quán)力的限制和界定從來(lái)不是靠政府行政管理體制改革和行政機(jī)構(gòu)的重組來(lái)落實(shí)和解決的。政府行政管理體系的“大部門制”改革，與如何防止政府權(quán)力機(jī)構(gòu)亂用公權(quán)力導(dǎo)致腐敗是兩個(gè)問(wèn)題?！按蟛块T制”改革能否使腐敗行為減少，體現(xiàn)了民眾期望，但“大部門制”僅僅是政府機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，而不是公權(quán)力和社會(huì)關(guān)系的調(diào)整。僅僅靠“大部門制”中內(nèi)部的自我制約，靠行政系統(tǒng)機(jī)構(gòu)的職能調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)公權(quán)力的制約和界定是不能夠?qū)崿F(xiàn)的。

政府的公權(quán)力究竟該有多大是非常復(fù)雜的問(wèn)題，涉及到政府與社會(huì)的邊界，政府該管什么，不該管什么，需要合理的邊界。政府與社會(huì)以及各類社會(huì)主體之間的邊界，往往會(huì)隨著社會(huì)的需求在不斷變化。限制和監(jiān)督公權(quán)力的通常渠道是通過(guò)公權(quán)力來(lái)限制公權(quán)力，即依賴立法和司法等外部監(jiān)督的手段去實(shí)現(xiàn)，并發(fā)揮輿論監(jiān)督來(lái)完成。不能期望通過(guò)“大部門制”的改革、政府部門職能落實(shí)和明晰來(lái)完成?！按蟛块T制”通過(guò)合并相關(guān)部門，為行政效率的提高提供了可以借鑒的模式，但其本身不能對(duì)公權(quán)和私權(quán)進(jìn)行界定。

毛壽龍：公權(quán)力在改革中逐漸減小

政府的公共權(quán)力在歷次改革中是逐漸減小的。從上世紀(jì)80年代的政府機(jī)構(gòu)改革開(kāi)始，政府職能就一直在轉(zhuǎn)變，一直延續(xù)到1998年以后的政府改革，都在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)中逐漸考慮了加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變。歷次的政府機(jī)構(gòu)改革中，一方面，在不斷減少專業(yè)的政府管理部門，比如逐漸撤銷煤炭部、石油部、機(jī)械部等；另一方面，也根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)管理和市場(chǎng)配置資源的需要，相應(yīng)地增加了適應(yīng)市場(chǎng)的機(jī)構(gòu)，比如審計(jì)署、藥監(jiān)局,包括證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)。腐敗產(chǎn)生的很重要原因，一方面是人的因素，另一方面是由于權(quán)力分散，職責(zé)不清晰相互交叉，加上行政決策效率落后，導(dǎo)致存在很多尋租的空間?！按蟛块T制”將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)進(jìn)行集中和明確，可對(duì)腐敗問(wèn)題產(chǎn)生一定的抑制。

任建明：權(quán)力集中不會(huì)導(dǎo)致腐敗增加

“大部門制”的機(jī)構(gòu)改革方向，一是精簡(jiǎn)部門，另一方面是建設(shè)一些適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的部門，這對(duì)構(gòu)建符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的行政管理意義重大。在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)下，政府的公共權(quán)力在整體收縮，腐敗的機(jī)會(huì)也會(huì)隨之降低。因此“大部門制”職能的集中不會(huì)導(dǎo)致腐敗機(jī)會(huì)增加，客觀上反而會(huì)促使腐敗減少，可以抑制職能權(quán)利的濫用。當(dāng)然，反腐敗更應(yīng)該依靠政府制度建設(shè)，如行政審批制度更加透明，監(jiān)督機(jī)制建設(shè)更加到位。還應(yīng)加強(qiáng)行政制度的改革和人事制度的改革，政府本身也應(yīng)該建立把決策、執(zhí)行、監(jiān)管相分離相制約相協(xié)調(diào)的制度。

范亞峰：公權(quán)力本身抗拒公權(quán)力的改革

我們現(xiàn)代化的國(guó)家架構(gòu)還沒(méi)有完成，其中很重要的方面是對(duì)民眾公共權(quán)利的保護(hù)，而我們歷來(lái)的政府政治體制改革沒(méi)有把握住這個(gè)要害。公權(quán)力的邊界應(yīng)該是公民說(shuō)了算，而不是國(guó)家機(jī)構(gòu)自己說(shuō)了算。除此之外，政府內(nèi)部需要權(quán)力的制衡，立法權(quán)力和司法權(quán)力需要分工。政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵，不是職能部門的大小，而在于權(quán)力是否得到監(jiān)督。腐敗產(chǎn)生的原因，最主要的就是權(quán)力不受監(jiān)督，監(jiān)督權(quán)力機(jī)制是約束腐敗最有效的辦法，現(xiàn)代化的國(guó)家是用法制和民主原則構(gòu)筑的。監(jiān)督機(jī)制的建立包括開(kāi)放輿論監(jiān)督、開(kāi)放官員的選拔過(guò)程，以及用社會(huì)關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)來(lái)監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)。比如環(huán)境污染需要環(huán)保組織的介入，有些地方污染企業(yè)賄賂了環(huán)保局，社會(huì)組織的介入會(huì)監(jiān)督這種腐敗現(xiàn)象。改革的最大阻力就是公權(quán)力本身抗拒公權(quán)力的改革。目前更多的是行政主導(dǎo)，某些官員集團(tuán)本身反對(duì)改革就是癥結(jié)所在，“大部門制”作為行政改革是好的立足點(diǎn)，但對(duì)遏止腐敗作用不大。

（摘自《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》）