國(guó)外中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置研究

左　然

當(dāng)代西方國(guó)家處于較為成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境之中和民主監(jiān)督之下，其對(duì)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)和接納在滿足本國(guó)的各方需求的過(guò)程中，也折射出某些共同的特性。考察西方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，首先是要考察和研究居于決策地位的內(nèi)閣機(jī)構(gòu)，因?yàn)樗鼈兪钦暮诵暮凸羌?。但是，僅僅只有內(nèi)閣機(jī)構(gòu)還不行，還必須有大量機(jī)構(gòu)的支持和支撐，執(zhí)行內(nèi)閣機(jī)構(gòu)的決策，反饋執(zhí)行決策中的問(wèn)題，并對(duì)決策的改進(jìn)提出建議。這些圍繞在內(nèi)閣機(jī)構(gòu)周圍的數(shù)量眾多的機(jī)構(gòu)，有的國(guó)家稱之為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，有的稱法定機(jī)構(gòu)，有的稱執(zhí)行機(jī)構(gòu)。此外，還有一些咨詢機(jī)構(gòu)，承擔(dān)信息收集和整理、提出建議和意見的功能。

一、中央政府內(nèi)閣機(jī)構(gòu)設(shè)置

西方國(guó)家的內(nèi)閣機(jī)構(gòu)相當(dāng)于我國(guó)的政府組成部門，其增和減在政府提出動(dòng)議后，需要經(jīng)過(guò)議會(huì)的辯論和投票通過(guò)。過(guò)程復(fù)雜，時(shí)間漫長(zhǎng)，因此除非絕對(duì)必要，政府一般不經(jīng)常進(jìn)行內(nèi)閣機(jī)構(gòu)的調(diào)整。所以，內(nèi)閣機(jī)構(gòu)的數(shù)量較少，比較穩(wěn)定。這是內(nèi)閣機(jī)構(gòu)的第一個(gè)特點(diǎn)。世界上經(jīng)濟(jì)、政治和軍事力量最強(qiáng)的美國(guó)，內(nèi)閣機(jī)構(gòu)卻很精干，一共才15個(gè)。曾經(jīng)為政治和軍事實(shí)力世界第二且在世界上仍然具有巨大影響的俄羅斯政府內(nèi)閣機(jī)構(gòu)也只是15個(gè)。目前經(jīng)濟(jì)上居于世界第二強(qiáng)國(guó)的日本，其內(nèi)閣機(jī)構(gòu)僅為12個(gè)。英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、加拿大、澳大利亞和西班牙等國(guó)家政府的內(nèi)閣機(jī)構(gòu)都在14～19個(gè)之間（見表1）。

第二個(gè)特點(diǎn)，世界上很多國(guó)家的內(nèi)閣機(jī)構(gòu)的設(shè)置相同或基本相同?？疾毂泵馈W洲和亞洲主要國(guó)家的內(nèi)閣機(jī)構(gòu)，可以看出它們中有三分之一名稱和職能相同，三分之一名稱和職能基本相同。這一現(xiàn)象說(shuō)明，無(wú)論是在哪一個(gè)國(guó)家，無(wú)論是大國(guó)或小國(guó)，也無(wú)論是聯(lián)邦制或是單一制，其政府面臨的管理的主要內(nèi)容基本相同。國(guó)防、外交、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生、內(nèi)政、司法、運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、商務(wù)、文化、退伍軍人安置等，是每一個(gè)國(guó)家都必須面對(duì)、必須承擔(dān)的管理職能。

第三個(gè)特點(diǎn)，依據(jù)本國(guó)情況設(shè)置個(gè)別獨(dú)特機(jī)構(gòu)。各個(gè)國(guó)家也有自己獨(dú)特的問(wèn)題，這與本國(guó)的國(guó)情相關(guān)。但是這種獨(dú)特的問(wèn)題是很少量的。如新西蘭的毛利人服務(wù)、加拿大的印地安人服務(wù)等部門、韓國(guó)的統(tǒng)一部等。

西方國(guó)家內(nèi)閣機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，反映了這些國(guó)家政府管理的共同性和特殊性。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和不斷融入世界經(jīng)濟(jì)體系的中國(guó)，其政府組成部門的設(shè)置也應(yīng)當(dāng)照應(yīng)和遵循世界上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府內(nèi)閣機(jī)構(gòu)設(shè)置的一般性特點(diǎn)，因?yàn)檎疹櫫诉@些特點(diǎn)，就照應(yīng)了共性，照應(yīng)了國(guó)際發(fā)展的客觀趨勢(shì)。

二、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中的大部門制度

西方國(guó)家的內(nèi)閣機(jī)構(gòu)之所以較為精干， 除了政府管得少外，還得益于大部門制度。所謂大部門制，就是西方國(guó)家把一些職能相近的部門或職能相關(guān)的部門重組為一個(gè)大部，把原來(lái)的部委或改革為內(nèi)設(shè)的職能司局，或改為部委管理的又具有一定獨(dú)立地位的機(jī)構(gòu)。

澳大利亞的大部門制:澳大利亞的工業(yè)、旅游和資源部， 澳大利亞通訊、信息和藝術(shù)部是澳大利亞聯(lián)邦政府中兩個(gè)較為典型的大部。

英國(guó)的大部門制:英國(guó)的大部稱超級(jí)部（giant department ）,特指那些具有廣泛管理職能的部門。目前的超級(jí)部主要有環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部及貿(mào)易和工業(yè)部等。前者于2002年以后由原來(lái)的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部與環(huán)境、運(yùn)輸和地區(qū)部整合而成。主要負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)、牲畜飼養(yǎng)與加工衛(wèi)生、動(dòng)植物防疫、種植業(yè)、食品和酒業(yè)、農(nóng)村事務(wù)、鄉(xiāng)村景觀與旅游、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和統(tǒng)計(jì)等政策和管理。該部?jī)H執(zhí)行機(jī)構(gòu)就有21個(gè)，如環(huán)境、漁業(yè)、海洋生物科學(xué)中心，英國(guó)土豆委員會(huì)，環(huán)境保護(hù)局，本土種植谷物管理局，漁業(yè)管理局，肉類和牲畜委員會(huì)，殺蟲劑安全管理局，酒業(yè)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)。該部還有幾十個(gè)咨詢委員會(huì)。

日本的大部門制始于1998年國(guó)會(huì)通過(guò)2001年1月正式實(shí)施的行政改革。目前大部有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、國(guó)土交通省等。國(guó)土交通省由原運(yùn)輸省、建設(shè)省、北海道開發(fā)廳和國(guó)土廳合并而成，在12個(gè)省中塊頭最大。主要負(fù)責(zé)國(guó)家有關(guān)土木、建筑、國(guó)內(nèi)外海陸空運(yùn)輸事務(wù)管理、國(guó)土整治、開發(fā)和利用等，下轄氣象廳和海上保安廳等。

法國(guó)的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政和工業(yè)部是一個(gè)超級(jí)大部，被人們戲稱為“一個(gè)不可攻破的大城堡”。它負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)政策、財(cái)政政策和工業(yè)政策，還負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)宏觀管理、財(cái)政預(yù)算和決算、轉(zhuǎn)移支付、國(guó)際貿(mào)易、稅收管理、第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的政策和協(xié)調(diào)。其下屬機(jī)構(gòu)眾多，包括海關(guān)、稅收、統(tǒng)計(jì)、貿(mào)易、公平交易監(jiān)督等，僅在巴黎本部工作人員就有近萬(wàn)人。

三、中央政府的獨(dú)立機(jī)構(gòu)、法定機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)

除了內(nèi)閣機(jī)構(gòu)之外，在政府組織系統(tǒng)中還存在著數(shù)量眾多的機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)在不同的國(guó)家有不同的稱呼。在美國(guó)等一些國(guó)家稱為獨(dú)立機(jī)構(gòu)或管制機(jī)構(gòu)；在英國(guó)等一些國(guó)家稱監(jiān)管機(jī)構(gòu);在新加坡等一些國(guó)家稱法定機(jī)構(gòu)。無(wú)論稱呼如何，它們?cè)谡芾硐到y(tǒng)中也是不可或缺的。上述機(jī)構(gòu)涉及的領(lǐng)域和范圍、履行的職責(zé)和行使的權(quán)力多種多樣，但是它們的法律地位基本相同:即獨(dú)立于政府的部委機(jī)構(gòu)之外，履行法律賦予的職責(zé)，直接向議會(huì)負(fù)責(zé)，可以依據(jù)法律不受內(nèi)閣部門的指手畫腳。其共同的特點(diǎn)是：第一，具有法律地位，依法負(fù)責(zé)某一項(xiàng)或某一領(lǐng)域的具體的管理事務(wù)。第二，具有規(guī)章制定權(quán)力，等于獲得了制定政策的權(quán)力。第三，它們具有執(zhí)行權(quán)力，監(jiān)督社會(huì)執(zhí)行并可以對(duì)違法行為進(jìn)行處罰。第四，依法向公眾公開工作報(bào)告，獲取公眾的支持，體現(xiàn)獨(dú)立、公開和公正的理念，樹立一種道義權(quán)威。

（一）美國(guó)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)

(independent agency)

美國(guó)獨(dú)立機(jī)構(gòu)由聯(lián)邦法律建立，具有獨(dú)立的法律地位，直接對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。美國(guó)獨(dú)立機(jī)構(gòu)分為兩類：一是獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)。它們依據(jù)法律對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行廣泛的管理和監(jiān)督。管制機(jī)構(gòu)一般實(shí)行委員會(huì)制，其成員由總統(tǒng)提名，參議院批準(zhǔn)?？偨y(tǒng)只能因訴訟的原因而不能因政策或觀點(diǎn)的不同撤換委員會(huì)成員。二是行政事務(wù)性機(jī)構(gòu)。主要為政府或公眾提供特殊或?qū)ｉT的服務(wù)。這類機(jī)構(gòu)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，其正職和副職主要負(fù)責(zé)人由總統(tǒng)任命，參議院批準(zhǔn)。如田納西流域管理局、美國(guó)郵政局、聯(lián)邦總務(wù)署、環(huán)境保護(hù)署等。獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)與行政事務(wù)性機(jī)構(gòu)的區(qū)別是，前者具有廣泛的權(quán)力。

獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)具有“三權(quán)”：1.準(zhǔn)立法權(quán)，管制機(jī)構(gòu)在國(guó)會(huì)“委任立法”的授權(quán)下，可以依據(jù)國(guó)會(huì)的立法，制定實(shí)施條例或規(guī)章。這種權(quán)力一般由法律中宣告性授予或由法律特別授予。2.行政權(quán)，管制機(jī)構(gòu)還負(fù)責(zé)執(zhí)行有關(guān)法律，或依據(jù)法律授權(quán)進(jìn)行行政管理活動(dòng)。主要包括，發(fā)布行政命令和決定，分配資金，核發(fā)各種許可證，征集稅款，批準(zhǔn)專利，做出處罰決定等。規(guī)定其管轄范圍內(nèi)工商企業(yè)的價(jià)格和運(yùn)費(fèi)，控制價(jià)格，檢查質(zhì)量。檢查監(jiān)督有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行情況，并對(duì)違法情況進(jìn)行處理和處罰。3.準(zhǔn)司法權(quán)，或稱行政裁判權(quán)?！堵?lián)邦行政程序法》賦予管制機(jī)構(gòu)的行政裁判權(quán)以突出的法律地位，規(guī)定一般行政案件不經(jīng)過(guò)管制機(jī)構(gòu)的行政裁判，不得向法院提起訴訟，法院也不予受理，使此種裁判成為行政訴訟的前置條件。管制機(jī)構(gòu)還可以應(yīng)國(guó)會(huì)和行政部門的要求，開展專項(xiàng)調(diào)查。目前，管制機(jī)構(gòu)約30個(gè)，如聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)(局)、證券交易委員會(huì)等。

（二)法國(guó)的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)

(independent regulatory agency)

法國(guó)的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)一般設(shè)在公法人的內(nèi)部。它自己沒(méi)有法人資格，不能夠單獨(dú)提起訴訟。獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)在預(yù)算上也不能直接對(duì)財(cái)政部，而要通過(guò)所屬的公法人進(jìn)行。但是法國(guó)的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)不受所屬公法人的領(lǐng)導(dǎo)，也不受其他行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。它們的活動(dòng)不受行政等級(jí)權(quán)力的監(jiān)督。對(duì)它們的唯一監(jiān)督措施是它們必須如實(shí)公開自己的工作報(bào)告。法國(guó)的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)可以分為兩大類：一類負(fù)責(zé)規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這是它們優(yōu)先進(jìn)行干預(yù)的領(lǐng)域，如股票交易委員會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)、法蘭西銀行等。另一類是負(fù)責(zé)保護(hù)公民的權(quán)利，如作為接受公民申訴的共和國(guó)調(diào)停人等。

（三)新加坡的法定機(jī)構(gòu)

（Statutory agency）

新加坡的法定機(jī)構(gòu)是由專門的法律成立，其職責(zé)也由專門的法律規(guī)定。有些法定機(jī)構(gòu)行使對(duì)某一領(lǐng)域的監(jiān)管職責(zé)，如會(huì)計(jì)和公司監(jiān)管局、新加坡民航監(jiān)管局、建筑和建設(shè)監(jiān)管局等；有些法定機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，如新加坡競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)、新加坡體育委員會(huì)、新加坡旅游委員會(huì)、新加坡醫(yī)療委員會(huì)；還有的法定機(jī)構(gòu)是教學(xué)、科研及咨詢機(jī)構(gòu)，如文官學(xué)院、東南亞研究院、技術(shù)教育學(xué)院、新加坡國(guó)立大學(xué)、南洋理工學(xué)院、南洋技術(shù)大學(xué)、國(guó)家圖書館委員會(huì)等。目前新加坡法定機(jī)構(gòu)有76個(gè)。

四、 中央政府部門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)

執(zhí)行機(jī)構(gòu)是英國(guó)和英聯(lián)邦國(guó)家的特色機(jī)構(gòu)。上世紀(jì)80年代末期，英國(guó)政府發(fā)起了提高公共服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)效率，公開向市民的服務(wù)承諾等一系列活動(dòng)，突破了傳統(tǒng)的管理模式，將執(zhí)行性、服務(wù)性和商業(yè)性、甚至監(jiān)管性部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和職能成建制地轉(zhuǎn)為行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這些執(zhí)行機(jī)構(gòu)仍然屬于政府公務(wù)員的一部分，仍然是主管部門的一個(gè)機(jī)構(gòu)，其負(fù)責(zé)人仍然由主管部門的部長(zhǎng)任命。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)立是由主管部門的部長(zhǎng)提出，經(jīng)過(guò)內(nèi)閣辦公室和財(cái)政部審核批準(zhǔn)，形成正式文件，清晰界定部門與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)力和義務(wù)、財(cái)政預(yù)算，并授權(quán)執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人選擇人員和重新組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的權(quán)力、自主支配財(cái)政資源的權(quán)力。因而，執(zhí)行機(jī)構(gòu)在其職權(quán)范圍內(nèi)，在與主管部門簽訂的合約框架之內(nèi)，具有很大的自主權(quán)，主管部門各司局一般不能干預(yù)。有些重要執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以就其職權(quán)范圍的事項(xiàng)直接接受議會(huì)的咨詢。目前，英國(guó)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)數(shù)量很多，執(zhí)行監(jiān)管工作的人員數(shù)量已經(jīng)超過(guò)英國(guó)中央政府公務(wù)員總數(shù)的四分之三。

英聯(lián)邦國(guó)家在行政改革中深受英國(guó)的影響。執(zhí)行機(jī)構(gòu)也在這些國(guó)家政府改革中大行其道。它們都依據(jù)自己的情況，設(shè)立了大量的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能范圍廣泛，主要包括以下幾種：

1.承擔(dān)行政管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。如英國(guó)的海關(guān)總署、國(guó)內(nèi)稅務(wù)局、高速公路局等， 澳大利亞漁業(yè)管理局、移民代理機(jī)構(gòu)注冊(cè)管理局，加拿大邊境服務(wù)局，新西蘭政府通訊安全局等。

2.承擔(dān)監(jiān)管職能的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。如英國(guó)金融服務(wù)監(jiān)管局、天然氣和電力監(jiān)管辦公室、公平交易辦公室等，澳大利亞金融管理辦公室、通訊和媒體監(jiān)管局、體育藥品監(jiān)管局等，加拿大運(yùn)輸局，新西蘭公路運(yùn)輸安全局等。

3.承擔(dān)咨詢職能的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。如英國(guó)國(guó)家公園聯(lián)席會(huì)、警察局聯(lián)席會(huì)，澳大利亞的土地照料委員會(huì)、法律改革委員會(huì)、國(guó)防儲(chǔ)備和支持委員會(huì)， 加拿大危險(xiǎn)物品評(píng)估委員會(huì)，新西蘭的婦女就業(yè)國(guó)家咨詢委員會(huì)等。

4.承擔(dān)服務(wù)職能的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。如英國(guó)的文官學(xué)院，澳大利亞的海上博物館，加拿大國(guó)際開發(fā)研究中心，新西蘭的交響樂(lè)團(tuán)、奧克蘭大學(xué)等。

英國(guó)和英聯(lián)邦國(guó)家的執(zhí)行機(jī)構(gòu)與美法等國(guó)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)不同，它們沒(méi)有獨(dú)立的法律地位，而是仍然隸屬于政府的某個(gè)部門，受主管部門的領(lǐng)導(dǎo)，預(yù)算經(jīng)費(fèi)和人事任免受主管部門的直接約束。但是，執(zhí)行機(jī)構(gòu)也有其優(yōu)點(diǎn)，就是在服務(wù)內(nèi)閣決策部門，決策和執(zhí)行分開，形成政府整體合力，通過(guò)主管部門向議會(huì)負(fù)責(zé)等方面具有更強(qiáng)的一致性。

五、 內(nèi)閣的委員會(huì)和部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)構(gòu)

為了加強(qiáng)政府決策的整體性和一致性、科學(xué)性和可行性，減少交叉和互相掣肘，各國(guó)中央政府在內(nèi)閣中普遍成立了一些專門委員會(huì)，成員按照不同的委員會(huì)由內(nèi)閣成員組成。這些委員會(huì)不單設(shè)辦事機(jī)構(gòu)， 而由內(nèi)閣辦公室承擔(dān)日常的文秘工作。部際聯(lián)席會(huì)議也是一個(gè)議事機(jī)構(gòu)，沒(méi)有專門的辦事機(jī)構(gòu)， 而由牽頭的部門承擔(dān)日常的秘書工作。雖然，這些委員會(huì)和聯(lián)席會(huì)議沒(méi)有專門的人員和機(jī)構(gòu)，但是在政府運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中卻起著十分重要的作用。

六、國(guó)外中央政府機(jī)構(gòu)設(shè)置對(duì)我們的幾點(diǎn)啟示

（一）政府內(nèi)閣機(jī)構(gòu)或組成部門的設(shè)置要精干。內(nèi)閣機(jī)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)部門、政務(wù)部門、社會(huì)部門數(shù)量大致平衡。當(dāng)代政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置具有一定的共性，遵循一定的規(guī)律。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，在世界經(jīng)濟(jì)不斷走向一體化的歷史進(jìn)程中，國(guó)外政府的決策機(jī)構(gòu)具有綜合性、宏觀性，數(shù)量少。除了內(nèi)閣辦公室（內(nèi)閣府或總理和內(nèi)閣部）外，多數(shù)國(guó)家的內(nèi)閣決策機(jī)構(gòu)在12個(gè)至19個(gè)。內(nèi)閣部門中一些部門往往實(shí)行大部門制，用大部來(lái)協(xié)調(diào)和指揮某些相關(guān)的業(yè)務(wù)，整合行政資源。在內(nèi)閣機(jī)構(gòu)之外和之下，設(shè)置了各類機(jī)構(gòu)，進(jìn)行監(jiān)管、管理、服務(wù)、咨詢。它們圍繞內(nèi)閣機(jī)構(gòu)，共同形成中央政府的整體。

（二）決策機(jī)構(gòu)的大部門制度因國(guó)家的關(guān)注重點(diǎn)的不同而不同。有的國(guó)家把外交與對(duì)外貿(mào)易職能相融合，有的把財(cái)政與宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能相融合，有的把國(guó)土整治與運(yùn)輸和環(huán)境保護(hù)等職能相融合，有的把農(nóng)林水職能融合，有的把運(yùn)輸、建筑和城市發(fā)展的職能融合。因此，大部門制的內(nèi)容并沒(méi)有統(tǒng)一的情形。

（三）政府決策、執(zhí)行、監(jiān)管適當(dāng)分開，而不是決策、執(zhí)行和監(jiān)督分開。特別要注意分開的形式。決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)管職能相對(duì)分開是國(guó)外政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的通行做法。其形式有兩種：一是決策與執(zhí)行的大分開。它是指內(nèi)閣機(jī)構(gòu)與所有其他的機(jī)構(gòu)，如獨(dú)立機(jī)構(gòu)、法定機(jī)構(gòu)等都要分開。所有內(nèi)閣機(jī)構(gòu)作為政府的一個(gè)決策整體進(jìn)行決策，其他所有機(jī)構(gòu)都是政府決策的執(zhí)行者。二是決策與執(zhí)行的小分開，它是指每一個(gè)內(nèi)閣機(jī)構(gòu)之下都所屬或指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)著眾多的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)都是按照主管部門和主管部門首長(zhǎng)制定的政策行事。三是監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以是獨(dú)立機(jī)構(gòu)，由法律直接設(shè)立，也可以是政府管理下的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，或者是一個(gè)部門下的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。四是監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)涵不同。前者是對(duì)社會(huì)事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的監(jiān)管，后者是對(duì)政府自身的監(jiān)督。在西方國(guó)家對(duì)政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)督除了設(shè)置少量的申訴專員辦公室、仲裁委員會(huì)、行政仲裁廳外，最重要的是司法部門的法律監(jiān)督。

（四）機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、編制、機(jī)構(gòu)之間相互關(guān)系的法定化。政府機(jī)構(gòu)的地位、職能、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、與其他部門的關(guān)系、主要負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生和免除都由法律規(guī)定，受人為因素影響較小。

(摘自《中國(guó)行政管理》

作者單位：中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室)