多中心治理：我國城市治理的新模式

內(nèi)容提要：在城市公共事務(wù)日益復(fù)雜，公民權(quán)日益彰顯的今天，單純依靠“單中心”的政府組織去提供公共服務(wù)、管理經(jīng)濟與社會公共事務(wù)，其局限性是顯而易見的。因而有必要將多中心治理模式引入到我國城市治理中。城市多中心治理的基本點，是改變政府對于社會的行政性管理和控制，讓城市的自主性力量在公共服務(wù)供給、社會秩序維系、沖突矛盾化解等多種領(lǐng)域充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

關(guān)鍵詞：多中心；城市治理；民間組織；公眾參與；公共精神

中圖分類號：C912.81文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-4161(2008)01-0047-04

1.我國城市治理的現(xiàn)狀

“城市治理是政府協(xié)調(diào)非正式組織、私人利益集團(tuán)，實現(xiàn)集體目標(biāo)的過程，是政府與市民，社會公共部門與私營機構(gòu)的互動過程，它反映了政權(quán)與市民社會，傳統(tǒng)的約束與被約束、管理者與被管理者之間的新型關(guān)系”。［1］良好的城市治理不僅要求城市政府的效率、有效性、責(zé)任性、透明性和回應(yīng)性，而且要求非政府部門的充分發(fā)展和服務(wù)水平的提高，以及市民社會的廣泛參與和民主意識的增強。本文所指的城市治理就是在摒棄傳統(tǒng)城市管理一元價值觀及其“單中心”運行模式的基礎(chǔ)上，堅持城市治理的多元價值取向，強調(diào)在城市政府主導(dǎo)下，多元主體共同治理城市公共事務(wù)，以實現(xiàn)城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境的善治，最終達(dá)到城市的可持續(xù)發(fā)展。

城市治理的特點就在于它既要有正式的賦予各主體合法進(jìn)行城市管理權(quán)利的體系和制度、又要有非正式的各主體間自主的網(wǎng)絡(luò)，通過政府部門、營利組織和公眾群體之間的博弈、綜合和安排來建立一種共同的戰(zhàn)略目標(biāo)和利益。城市治理與傳統(tǒng)的城市管理的區(qū)別在于傳統(tǒng)的城市管理把城市政府作為唯一的權(quán)力中心，包攬一切關(guān)于城市發(fā)展建設(shè)的決策過程，并依賴其嚴(yán)格的城市政府組織的等級結(jié)構(gòu)來執(zhí)行，忽略了城市社會中各個主體的共同利益和個別利益。而城市治理則除了城市政府的決策，還包含著非政府因素在內(nèi)的多元化決策，它一方面顯示了傳統(tǒng)城市政府職能和角色的轉(zhuǎn)變，另一方面也體現(xiàn)了在城市功能不斷膨脹和城市利益主體范圍不斷擴大的情況下，有更多的城市利益相關(guān)者來主動參與城市的發(fā)展。

我國傳統(tǒng)的城市管理體制中的黨政不分、政企不分、非政府組織的行政化等集中體現(xiàn)了“單中心”的總體特征，它意味著城市公共物品和服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一元性、一體化、等級制、命令性的特點，只有一個單一的權(quán)力中心來決策，供給什么、供給多少、怎么供給公共物品和服務(wù)，只有一個單一的權(quán)力中心來決策、組織和生產(chǎn)，這個單一的決策中心就是政府（只不過在改革開放前的高度集權(quán)中央計劃經(jīng)濟體制下，這個“政府”是中央政府；而在改革開放后，逐漸實行地方分權(quán)體制后，這個“政府”是城市政府）。政府作為供給方，擁有權(quán)威，采取壟斷方式，提供作為消費方的全社會成員或一定區(qū)域內(nèi)的社會成員所需要的公共物品和服務(wù)。

可以說，我國傳統(tǒng)的城市治理是一種“單中心”治理模式，其突出特征是公共權(quán)力資源配置的單極化和公共權(quán)力運用的單向性。基層政府以完成上級政府的指令為主，其管理手段主要采取行政命令的方式，而不是對話、協(xié)商、協(xié)調(diào)的方式。在傳統(tǒng)的“單中心”治理模式下，上級領(lǐng)導(dǎo)作決策，技術(shù)部門規(guī)劃，專家進(jìn)行論證，行政部門行政式地安排發(fā)展項目的主要活動，社區(qū)居民按部就班地完成任務(wù)。許多發(fā)展項目沒有得到當(dāng)?shù)鼐用竦睦斫夂椭С?，也未能充分考慮到他們的切實利益，因而他們沒有積極性，對政府部門設(shè)計的發(fā)展項目缺乏責(zé)任感和擁有感，其行為缺乏持續(xù)性。因此，“單中心”治理模式極易陷入一系列困境難以自拔：“首先，集中化的行政權(quán)力只能使它治理下的公眾萎靡不振，因為它在不斷消磨公眾的公民精神和基本民主權(quán)利；其次，行政組織的全面官僚化和層級化將越來越多的經(jīng)濟與社會事務(wù)管理納入其控制的體系中，使得市場機制自我調(diào)節(jié)和公民的自主管理能力發(fā)生了同步的蛻化；再次，單中心政府所具有的權(quán)力擴張的天然缺陷，不僅意味著其在傳統(tǒng)的行政范圍內(nèi)，依行政固有屬性增強其管理事項的廣度和深度，而且在于它已超越出行政原有的屬性大舉侵入到立法和司法領(lǐng)域，取得了通過委任立法而得來的行政立法和裁判糾紛的行政司法權(quán)。這給作為法治主義前提的有限政府思想和權(quán)力制約思想構(gòu)成了沖擊，損害了文明社會的法律理性?！保?］對此，美國學(xué)者麥金尼斯就曾憂心忡忡地論述道：“在家長式治理下，政府本身可能變成一種私人財產(chǎn)。因為如果統(tǒng)治權(quán)集中于一個單一的權(quán)力中心，那么政治就變成一個決定誰可以運用這種權(quán)力以及誰擁有這一職位的簡單的問題。一旦實施法律和規(guī)則的能力變成政府官員的一種收入來源，則爭奪和保持權(quán)力就至關(guān)重要了。如果選舉墮落成那些孜孜以求統(tǒng)治權(quán)的自私的代理人之間的爭斗，那么即使是一個自由民主的秩序也會變成一種暴政?！保?］

隨著城市發(fā)展環(huán)境的變化，城市化的加快，城市之間的競爭加劇，城市競爭力、城市管理的績效和城市管理的科學(xué)性問題都突顯出來，單純依靠“單中心”的政府組織去提供公共服務(wù)、管理經(jīng)濟與社會公共事務(wù)，其局限性是顯而易見的。因而有必要將多中心治理模式引入到我國城市公共服務(wù)和公共事務(wù)的管理中。

2.城市治理：從“單中心”走向“多中心”

在現(xiàn)代城市社會中，存在許多單純的政府行為所不能干預(yù)的領(lǐng)域，如公司、社區(qū)、俱樂部、職業(yè)社團(tuán)等民間組織、國際社會等，這些都不在政府限制的范圍之內(nèi)，政府如何才能把這些團(tuán)體和資源有效地利用和結(jié)合起來，為城市的經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展發(fā)揮其應(yīng)有的作用并形成一個自主的網(wǎng)絡(luò)? 以奧斯特羅姆為代表的制度分析學(xué)派提出多中心治理的概念并論證了在大城市地區(qū)實行多中心自主治理的必要性和可行性。他們認(rèn)為，“多中心”治理結(jié)構(gòu)意味著有許多在形式上相互獨立的決策中心，意味著公共組織為了有效地進(jìn)行公共事務(wù)管理和提供公共服務(wù)，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的績效目標(biāo)，由社會中多元的獨立行為主體要素(個人、商業(yè)組織、公民組織、政黨組織、利益團(tuán)體、政府組織)基于一定的集體行動規(guī)則，通過相互博弈、相互調(diào)適、共同參與合作等互動關(guān)系，形成多樣化的公共事務(wù)管理制度或組織模式。［4］

多中心治理模式打破了傳統(tǒng)單中心治理方式中最高權(quán)威只有一個的權(quán)力格局，形成了一個由多個權(quán)力中心組成的治理網(wǎng)絡(luò)，以承擔(dān)特定范圍內(nèi)的城市公共管理與公共服務(wù)的職責(zé)。與傳統(tǒng)的單中心治理相比，多中心治理的優(yōu)點在于：（1）治理主體的多元性?！岸嘀行闹卫斫Y(jié)構(gòu)為公民提供機會組建許多治理當(dāng)局。”［5］多中心自主治理的主體既可以是公共機構(gòu)也可以是私人機構(gòu)，還可以是公共機構(gòu)和私人機構(gòu)的合作。這就是說，管理社會并不只是政府一個公共權(quán)力中心，除政府以外，社會上還有一些志愿性的或?qū)儆诘谌块T的所謂非政府組織以及其他社會組織。他們共同來負(fù)責(zé)維持秩序、參與政治、經(jīng)濟與社會事務(wù)的管理和調(diào)節(jié)。（2）治理權(quán)力的非壟斷性。無論政府官員、普通公眾、企業(yè)家，還是政府以及其他組織，在決策上都只享有有限的且相對自主的決策權(quán)。每一個治理主體在法律的允許范圍內(nèi)擁有平等的決策權(quán)力，擁有自己自主作出決定的自由。（3）治理方式的民主性。多中心強調(diào)決策中心下移，以制度化、協(xié)商、適度競爭為治理方式，自主為治理基礎(chǔ)，治理范圍可大可小，事務(wù)多樣。治理主體多元性提供了實現(xiàn)多種不同規(guī)模經(jīng)濟、表達(dá)不同組織與公眾利益偏好的機會。多中心治理存在著多個選擇機會，公民能夠“用腳投票”或“用手投票”來享受類似消費者權(quán)益一樣的更多的權(quán)利。多元主體在競爭與合作、沖突與協(xié)調(diào)過程中共同發(fā)揮管理公共事務(wù)的重要作用，使得民主力量得以壯大、民主意識不斷增強。

可見，在城市公共事務(wù)管理過程中，并非只有政府一個主體，而是存在著包括中央政府單位、各種地方政府單位、各種非政府組織、各種私人機構(gòu)及公民個人在內(nèi)的許多決策中心，他們在一定規(guī)則約束下，以多種形式共同行使主體性權(quán)力。事實上，目前有很多國家的城市政府將“多中心理論”引入城市治理，相繼采取了許多新的應(yīng)對策略：政府將公共服務(wù)委托給私營部門進(jìn)行經(jīng)營管理，讓其介入到城市管理中來，這在各國已經(jīng)取得了明顯的成效；動員社會力量參與城市管理，力求公眾和非政府組織參與到城市管理中來。這種城市多中心治理的基本點，是改變政府對于社會的行政性管理和控制，讓城市的自主性力量在公共服務(wù)供給、社會秩序維系、沖突矛盾化解等多種領(lǐng)域充分發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。從而拉近地方政府與居民之間的距離，恢復(fù)草根民主和公共精神，盡可能地實行多層次的地方治理，依靠多元治理，通力合作，共同解決地方性問題。

3.實現(xiàn)我國城市多中心治理的路徑 

多中心治理結(jié)構(gòu)的制度安排實際上有兩層含義：(1)在政府內(nèi)部，強調(diào)多中心的、分級的政府制度。對于這個論題，奧斯特羅姆作了非常經(jīng)典的闡述。在他看來，多中心是指為公民提供機會組建許多個(不是一個)治理當(dāng)局，每一個政府可能會在特定地理區(qū)域的權(quán)限范圍內(nèi)行使重要的獨立權(quán)力去制定和實施規(guī)則。其內(nèi)涵在于：一是把有局限的但獨立的規(guī)則制定和規(guī)則執(zhí)行權(quán)分配給無數(shù)的管轄單位；二是在單個政府單位行使獨立權(quán)力的地方，每個政府官員的選任獨立于其他地區(qū)管轄單位的選舉過程；三是不同管轄單位中的公務(wù)員具有平等法律地位。多中心制度實際上是一種復(fù)合型的制度安排。其特有的優(yōu)勢在于“提供了一種雖不完美但卻很重要的手段，來聚集時間和地點信息以用于決策”，［6］因而能夠減少投機成本，并遏制搭便車的現(xiàn)象。(2)在公共組織內(nèi)部，強調(diào)治理空間的多中心。這種治理結(jié)構(gòu)是多中心的、自主的、分工合作、互為補充的，在公共生活中，存在私人經(jīng)濟部門和以民間組織為主體的第三部門或公民社會的自治、自主管理的秩序和力量，這些力量分別作為獨立的決策主體圍繞著認(rèn)同或共同的公共問題，采取彈性的、靈活的、多樣性的集體行動組合，以尋求高績效的公共問題解決途徑?？臻g的多中心必然要求各空間維度中主體強勢分布。其中，政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)力，政府之外，社會上還有一些其他機構(gòu)和單位負(fù)責(zé)維持秩序，參加經(jīng)濟和社會調(diào)節(jié)。

多中心城市治理模式認(rèn)為，傳統(tǒng)的單中心的城市治理模式之所以效率低、缺乏可持續(xù)性，首當(dāng)其沖的就是，城市政府治理范圍的漫無邊界，對城市公共物品和私人物品缺少必要的區(qū)分，導(dǎo)致了長期以來政府在城市管理領(lǐng)域的界限模糊。因此，多中心治理模式強調(diào)城市治理的對象就是具有公益性的城市公共服務(wù)與城市公共事務(wù)。城市多中心治理模式的核心是實現(xiàn)城市政府由“劃槳的政府”向“掌舵的政府”的轉(zhuǎn)變，經(jīng)過適當(dāng)分權(quán)或授權(quán)，還權(quán)于企，還權(quán)于社，實現(xiàn)從生產(chǎn)性向調(diào)控性的轉(zhuǎn)變。城市政府應(yīng)該對城市管理進(jìn)行宏觀控制，從宏觀上把握和分析城市發(fā)展的總體態(tài)勢，就像“掌舵人”那樣不斷引導(dǎo)城市治理走向“善治”；而對具體的微觀領(lǐng)域，政府則應(yīng)該盡可能地退出，引入市場機制，實行社會自治，鼓勵更多的參與者參與到城市治理過程中來。

一是區(qū)分城市公共物品的“提供”與“生產(chǎn)”，推行城市公用事業(yè)的市場化與社會化。在公共服務(wù)體系中有三個基本參與者：（1）公共服務(wù)的消費者（也叫委托人、服務(wù)用戶、顧客）。他們是直接接受服務(wù)的個人，特定地域的所有人，政府機構(gòu)，私人組織，或者各類社會階層等等。（2）公共服務(wù)的生產(chǎn)者（也叫供應(yīng)商）。他們直接向消費者提供服務(wù)，可能是政府單位、私人企業(yè)、非盈利機構(gòu)，有時也可以是消費者自身。（3）公共服務(wù)的安排者（也叫代理人、提供者）。他們指派生產(chǎn)者給消費者，或者反過來指派消費者給生產(chǎn)者，對公共服務(wù)的供應(yīng)承擔(dān)著重要的責(zé)任。［7］

由于服務(wù)提供和生產(chǎn)之間的區(qū)別，我們可以清楚地發(fā)現(xiàn)政府在公共服務(wù)供給中的角色和責(zé)任。政府除了可以作為公共服務(wù)的生產(chǎn)者之外，還可以作為公共服務(wù)的安排者。對許多公共物品和公共服務(wù)來說，政府本質(zhì)上是一個安排者或提供者，是一種社會工具，用以決定什么應(yīng)該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度或什么水平，怎樣付費等問題。政府可以做出用公共開支來提供某種服務(wù)的決定，并不意味著必須依靠政府雇員和設(shè)施來提供這種服務(wù)。正如威廉姆森所說：“當(dāng)安排者和生產(chǎn)者合一時，官僚制的成本就產(chǎn)生了，即維持和管理層級系統(tǒng)的成本。當(dāng)安排者和生產(chǎn)者不同時，又產(chǎn)生了交易成本，即聘用和管理獨立生產(chǎn)者的成本，兩種成本的相對值決定了安排和生產(chǎn)功能分開是否值得?！保?］具體而言：(1)對于絕大多數(shù)私人物品的供給，市場本身會做出最恰當(dāng)?shù)陌才?，政府的?zé)任只在于提供一個良好的交易環(huán)境，包括公正的交易制度和有效率的市場管理。(2)對于自然壟斷物品的供給，傳統(tǒng)觀念認(rèn)為應(yīng)該由政府直接提供。但實踐證明政府供給常常導(dǎo)致資源配置的低效率。因此，最好的做法是建立一個有嚴(yán)厲的政府監(jiān)督體制的市場供給體制。其產(chǎn)品的供給仍由企業(yè)負(fù)責(zé)，但政府對產(chǎn)品的價格、數(shù)量、質(zhì)量有嚴(yán)格的要求，企業(yè)必須嚴(yán)格遵循。(3)對于共有資源和純粹公共物品的供給，傳統(tǒng)的觀點強調(diào)這些物品必須由政府供給。但政府提供并不簡單地意味著由政府必須采取直接生產(chǎn)的形式。政府可以利用合同承包、特許經(jīng)營、政府補助、憑單制、自由市場、志愿服務(wù)、自我服務(wù)等方式委托私營部門進(jìn)行建造和經(jīng)營。因此，城市政府應(yīng)做好決策、監(jiān)督、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)等工作，把公共物品的許多具體生產(chǎn)職能讓渡給企業(yè)或半行政性的機構(gòu)去做，甚至在適當(dāng)?shù)那闆r下，鼓勵社區(qū)或公民組織自愿去組織某些公共物品的供給與生產(chǎn)。

二是培育民間組織，實行城市公共事務(wù)治理的非正式制度安排。近年來，伴隨著全球化和社群思潮的促動，城市中的志愿團(tuán)體、非營利機構(gòu)、非政府組織、社區(qū)企業(yè)及社區(qū)互助組織等廣泛興起，要求與政府對話、合作，要求不僅僅只是通過正式的制度安排來解決集體行動的問題，還應(yīng)靠各種團(tuán)體組織同意或符合其共同利益的非正式制度安排來解決。

作為城市多中心治理的多元主體之一，民間組織的主要職能就在于彌補市場和政府部門的不足，完成市場、企業(yè)和政府部門不能或不能有效完成的社會職能，包括：（1）生產(chǎn)和提供公共物品。與政府生產(chǎn)和提供的公共物品不同的是，民間組織生產(chǎn)和提供的公共物品能夠滿足不同的需要，尤其是特殊利益群體的利益要求。例如消除貧困、尊老扶殘、保護(hù)婦女兒童、幫助下崗職工再就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、教育培訓(xùn)和衛(wèi)生保健等各類公益性服務(wù)，從而滿足城市社區(qū)居民多元化需求等。（2）協(xié)調(diào)利益，化解矛盾，維持城市的安定有序。民間組織是政府與社區(qū)及城市公民的橋梁和紐帶，能起到信息溝通的作用。一方面，民間組織通過及時、如實地反映和表達(dá)居民利益訴求，來影響社區(qū)公共事務(wù)的決策，提高社區(qū)公共事務(wù)決策的正確性和可行性，減少矛盾的發(fā)生；另一方面，民間組織是社會交融的“黏合劑”，能夠通過非正式的渠道，對城市利益主體之間已產(chǎn)生的矛盾加以協(xié)調(diào)，從而使矛盾得以緩沖和化解。（3）培養(yǎng)公益意識，提高城市自主治理能力。民間組織的成員是在自愿的基礎(chǔ)上自由結(jié)社、自我管理的，這種運作方式能逐步培育公益意識，建立公共道德，同時培育出人們的民主意識和價值觀，并且提高城市自主治理能力，從而為公民的廣泛參與創(chuàng)造了條件，使政府處于公民的有力監(jiān)督之下。

由于我國民間組織發(fā)展尚處在初級階段，普遍存在人才缺乏、經(jīng)費緊張、專業(yè)性不強、層次不高、內(nèi)部管理不規(guī)范等一些問題，城市民間組織的發(fā)展壯大還需要政府的培育與扶持，政府對民間組織要從監(jiān)督控制向培育發(fā)展的制度和政策方向轉(zhuǎn)變，為民間組織的發(fā)展創(chuàng)造寬松、和諧的制度環(huán)境，并適時地推進(jìn)民間組織自主性、自治化的發(fā)展。

三是提高社會自主性，培育公眾參與意識。城市多中心治理與傳統(tǒng)的以控制和命令手段為主的“單中心”管理方式不同，其強調(diào)對話、合作、雙贏，直接面向公眾，要求實現(xiàn)政府與非政府組織、公共部門與私營部門的互動。公眾參與則是實現(xiàn)這一良好互動的最好方式，公眾參與就是城市中各個主體、不同利益團(tuán)體與城市政府一起在面對城市發(fā)展的公共問題時，都擁有提供信息、提出建議、進(jìn)行決策乃至執(zhí)行決策的權(quán)利和義務(wù)，這樣才能把種種非官方的勢力在各個層次上結(jié)成協(xié)調(diào)、互利、雙贏的網(wǎng)絡(luò)，謀求相互理解與共同發(fā)展，以實現(xiàn)公共利益和各主體間效益的最大化。

但是在我國的城市治理中，公眾參與無論是從人們的思想意識上，組織機制上，還是制度建設(shè)上，都明顯的缺乏與不足，使得城市治理從決策到執(zhí)行，從過程到結(jié)果都不能符合大多數(shù)人的利益，并造成公共資源的浪費和過度使用。因此，城市多中心治理模式的實施急需提高社會自主性，培育公眾參與意識。首先，城市管理者需要將城市管理公開、透明、允許并鼓勵公眾討論、評判；其次，社區(qū)管理也是提高城市居民自主性和市民參與意識的一條現(xiàn)實途徑，城市政府必須創(chuàng)設(shè)完善的社區(qū)參與機制，為社區(qū)參與城市公共政策制定、實施、評估和監(jiān)督提供制度上的便利。最后，政府必須創(chuàng)建信息流動的渠道與信息反饋機制。公眾可以過媒體、上網(wǎng)、聽證會、電話、信件等形式進(jìn)行最廣泛地參與，揭示出所討論的事項和要解決的深層次問題與矛盾，促使人們?nèi)ニ妓?、探討統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)解決這些問題的最佳方案，從而防止決策的片面性和利益失衡，加強政府與公眾的互動性。同時政府也應(yīng)該加強信息的反饋，讓公眾知道政府是否采納了他們的意見，為什么沒有采納，采納后的效果如何等等，以此來真正實現(xiàn)公眾參與，并進(jìn)一步提高他們參與城市管理的積極性。

四是構(gòu)建完善的城市治理網(wǎng)絡(luò)體系。在多中心治理模式下，參與城市決策和行動的主體包括城市所在的多級政府體系、城市私人營利組織、跨國公司、國際組織、城市非政府組織、城市市民等構(gòu)成了城市治理的網(wǎng)絡(luò)體系。事實上，這些多元治理主體可以還原為政府、市場(企業(yè))和社會三者，它們在城市公共事務(wù)治理中的關(guān)系可以用下圖來表示：

圖：“政府、市場和社會”三維框架下的多中心治理模式

如圖中(1)所示，由于免費搭車問題，市場機制無法解決公共物品的提供問題，即市場失靈，因此引出政府機制來改善這種局面。圖中(2)顯示，政府提供的公共物品雖然能夠滿足一部分人的一部分需要，但是余下的部分卻無法解決。政府失靈和市場失靈的存在，說明政府和市場在治理部分城市公共服務(wù)方面是低效的，或者是無效的，又或者是某一方不愿意介入、甚至是無法介入的。在此，社會也許比政府和市場更有作為。然而社會組織在城市治理中也會出現(xiàn) “非營利性組織失靈”，主要表現(xiàn)為公共利益的局限性，一些第三部門違背非營利的原則，為某些個人謀取私利，財務(wù)混亂，貪污腐敗，導(dǎo)致第三部門功能扭曲，角色變形，社會公信度不高等現(xiàn)象。由此，城市治理需要政府、市場與社會共同發(fā)揮作用，即“政府、市場和社會” 三維框架下的多中心治理模式。

在多中心城市治理模式中，城市政府依然是城市公共事務(wù)管理不可替代的組織者和指揮者；中央政府和城市所在的多級政府體系是城市治理的影響者和參與者；跨國公司和國際組織成為越來越國際化的城市的當(dāng)然治理主體；營利性企業(yè)和非政府組織則是配合政府為城市治理提供或生產(chǎn)公共服務(wù)和物品的組織，它們的介入可以克服政府包攬管理事務(wù)的傳統(tǒng)弊端而提高城市管理的效率與效益；社會公眾則是城市管理主體中的基礎(chǔ)細(xì)胞，他們的參與使城市管理的機制從被動外推轉(zhuǎn)為內(nèi)生參與，城市社區(qū)自治的發(fā)展分擔(dān)了城市政府的責(zé)任，是現(xiàn)代化城市自主治理的基礎(chǔ)。正如文森特·奧斯特羅姆所指出的，“每一個公民都不由一個政府服務(wù)，而是由大量的各不相同的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)所服務(wù)?！蠖鄶?shù)公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)都有重要的私人成分?！保?］這意味著隨著經(jīng)濟領(lǐng)域和社會領(lǐng)域自組織力量的發(fā)展，政府作為公共領(lǐng)域壟斷者的治理模式已經(jīng)發(fā)生改變，由以政府為核心的單中心管制模式向政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式轉(zhuǎn)變。政府、企業(yè)、社會三者可以充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢：“政府在政策管理、規(guī)章制度、保障平等、防止歧視或剝削、保障服務(wù)的連續(xù)性和穩(wěn)定性以保持全社會的凝聚力等方面更勝一籌；企業(yè)界在創(chuàng)新、推廣成功經(jīng)驗、適應(yīng)迅速的變化，拋棄不成功的和過時的活動，完成復(fù)雜和技術(shù)性任務(wù)方面往往更勝一籌，而第三部門則在完成微利或無利可圖的任務(wù)，需要同情心和對個人關(guān)心和尊重的任務(wù)，需要顧客或當(dāng)事人方面具有廣泛信任的任務(wù)，需要親自動手和直接關(guān)心的任務(wù)以及牽涉到貫徹道德準(zhǔn)則和個人行為職責(zé)的任務(wù)方面傾向于更勝一籌。”［10］由此，我們認(rèn)為，城市多中心治理即充分發(fā)揮政府、市場和社會的作用，政府傾向于用磋商、談判、解釋、說服的方式，致力于政府與市場、政府與社會、政府與企業(yè)、政府與公民之間的互動狀態(tài)的構(gòu)建與實現(xiàn)，最大限度地調(diào)動和發(fā)揮各種社會力量。民間組織在政府與社會之間充當(dāng)“緩沖器”、“過渡器”和“調(diào)節(jié)器”的角色，使得大眾的意愿得到表達(dá)，促進(jìn)城市公眾理性地參與城市公共事務(wù)的治理。在城市政府主導(dǎo)下，多元主體共同治理城市公共事務(wù)，以實現(xiàn)城市經(jīng)濟、社會、環(huán)境的善治，最終達(dá)到城市的可持續(xù)發(fā)展。

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參考文獻(xiàn)：

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［作者簡介］張文禮（1962-），男，甘肅康樂人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士生，西北師范大學(xué)政法學(xué)院教授，研究方向為政府經(jīng)濟學(xué)、公共政策與公共管理。

［收稿日期］2007-10-20（責(zé)任編輯：梅文）