主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡研究

內(nèi)容提要：構(gòu)建以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域開發(fā)格局，是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑?？茖W(xué)配置政府掌握的經(jīng)濟(jì)資源，形成不同建設(shè)政策合理分工，相互促進(jìn)的格局，是又好又快地推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。主體功能區(qū)建設(shè)政策供給和建設(shè)政策需求是一對相互獨立又緊密關(guān)聯(lián)的范疇，主體功能區(qū)建設(shè)過程，就是在政府政策供給主導(dǎo)下追求政策均衡的過程。本文在追蹤主體功能區(qū)建設(shè)實踐和理論研究動態(tài)的基礎(chǔ)上，闡述了主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡研究的基本思路，初步構(gòu)建了建設(shè)主體功能區(qū)政策的均衡分析框架，并提出了促進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的對策建議。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)；政策供給；政策需求；政策均衡

中圖分類號：F127文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-4161(2008)01-0005-05

主體功能區(qū)，是指根據(jù)不同區(qū)域的發(fā)展?jié)摿唾Y源環(huán)境承載能力，按照區(qū)域分工和協(xié)調(diào)發(fā)展的原則劃定的具有某種主體功能的規(guī)劃區(qū)域。構(gòu)建以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域開發(fā)格局，是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出了推進(jìn)形成主體功能區(qū)的基本構(gòu)想，明確了優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)的發(fā)展方向，勾畫了實行分類管理的區(qū)域政策的基本思路。國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于開展全國主體功能區(qū)劃規(guī)劃編制工作的通知》（國辦發(fā)［2006］85號）對我國的主體功能區(qū)劃工作進(jìn)行了具體安排，《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》（國發(fā)［2007］21號）明確了各類區(qū)域政策的政策目標(biāo)，黨的十七大再次對主體功能區(qū)建設(shè)予以重點強(qiáng)調(diào)，主體功能區(qū)建設(shè)作為貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的一項重大舉措，被納入我國經(jīng)濟(jì)社會生活的重要議事日程。

黨的十七大將“主體功能區(qū)布局基本形成”作為實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的一項新要求，將主體功能區(qū)建設(shè)作為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的重要手段。十七大報告明確指出，“要加強(qiáng)國土規(guī)劃，按照形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域政策，調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局”，“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系”。筆者認(rèn)為，主體功能區(qū)建設(shè)涉及政府和市場兩個主體，包括推進(jìn)和形成兩個相互獨立、彼此又有密切聯(lián)系的過程；在推進(jìn)的過程中，政府起主導(dǎo)作用，在形成的過程中，市場起主導(dǎo)作用。推進(jìn)的速度，形成結(jié)果的完善程度都與政府和市場二者能否形成合力緊密關(guān)聯(lián)。“按照形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域政策”的過程，就是在政府政策供給主導(dǎo)下追求政策均衡，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府推進(jìn)和市場形成的過程。本文在追蹤主體功能區(qū)建設(shè)實踐和理論研究動態(tài)的基礎(chǔ)上，闡述了主體功能區(qū)建設(shè)政策研究的基本思路，初步構(gòu)建了建設(shè)主體功能區(qū)政策的均衡分析框架，提出了促進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的對策建議。

1.建設(shè)主體功能區(qū)的實踐探索與理論研究動態(tài)

推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是針對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中出現(xiàn)的空間失衡，旨在規(guī)范空間開發(fā)秩序，實現(xiàn)空間管制的重要舉措。二戰(zhàn)后，德國、法國、荷蘭、日本等國家在制定實施空間規(guī)劃，利用差別化的區(qū)域政策，通過“空間鼓勵”、“空間準(zhǔn)入”“空間限制”，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面有著豐富的實踐和大量的研究成果，為我國主體功能區(qū)建設(shè)提供了可資借鑒的經(jīng)驗。

在廣泛借鑒國外空間開發(fā)和空間管制經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，遵循國土部分覆蓋和適度突破行政區(qū)的原則，我國已經(jīng)初步劃定了對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有重大影響的四類國家級主體功能區(qū)。浙江、河南等主體功能區(qū)劃試點省也初步完成省域主體功能區(qū)劃，其他各省市的主體功能區(qū)劃工作也正在緊張地進(jìn)行中。由于推進(jìn)形成主體功能區(qū)是“十一五”規(guī)劃的重大創(chuàng)新，國家、省市的主體功能區(qū)劃方案也尚在制訂完善之中，主體功能區(qū)研究，特別是主體功能區(qū)配套政策研究總體上處于起步階段。

截至2007年底，國內(nèi)僅出版了2部研究主體功能區(qū)的專著，學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)收錄了40多篇以“主體功能區(qū)”為題的學(xué)術(shù)論文。兩部專著分別從經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)的角度，研究推進(jìn)形成主體功能區(qū)的理論基礎(chǔ)、主體功能區(qū)規(guī)劃及建設(shè)政策，主體功能區(qū)實踐。學(xué)術(shù)論文主要集中于六個方面的研究。一是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視野闡述主體功能區(qū)劃的必要性和重要性，研究推進(jìn)形成主體功能區(qū)的理論創(chuàng)新。二是依據(jù)“十一五”規(guī)劃提出的建設(shè)主體功能區(qū)的基本思路，對主體功能區(qū)劃的指標(biāo)和方法進(jìn)行研究。三是從區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的角度，研究主體功能區(qū)建設(shè)承擔(dān)的任務(wù)和功能，主體功能區(qū)從構(gòu)想到操作的途徑和方法。四是剖析國外區(qū)域開發(fā)和政策實踐，研究主體功能區(qū)建設(shè)的國際經(jīng)驗借鑒。五是結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，研究特定區(qū)域的主體功能區(qū)區(qū)劃和建設(shè)。六是從更加審慎、更加全面地反思主體功能區(qū)建設(shè)的角度，對主體功能區(qū)建設(shè)的作用、主體功能區(qū)建設(shè)可能遇到的難題、以及應(yīng)該注意的問題等方面進(jìn)行了初步研究。40余篇文獻(xiàn)中，只有三篇文獻(xiàn)分別從生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、水土保持、財政轉(zhuǎn)移支付三個角度，直接涉及主體功能區(qū)配套政策。

2. 主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡研究的客觀基礎(chǔ)

就一般意義而言，均衡是作用于同一物體的多種力量相互抵消，相互制約而形成的一種妥協(xié)狀態(tài)。將均衡分析的范式引入主體功能區(qū)建設(shè)政策研究，主要原因在于，建設(shè)主體功能區(qū)的政策是多種政策構(gòu)成的一個體系，主體功能區(qū)建設(shè)成效最終取決于這個體系的綜合結(jié)果，主體功能區(qū)建設(shè)政策實踐，不宜追求某一特定政策的效果最優(yōu)，而應(yīng)以政策體系的整體效果最優(yōu)為導(dǎo)向。具體說來，將均衡分析范式引入主體功能區(qū)建設(shè)政策研究，其客觀基礎(chǔ)主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

2.1 主體功能區(qū)建設(shè)政策需要與主體功能區(qū)規(guī)劃協(xié)調(diào)

對國土空間進(jìn)行主體功能區(qū)區(qū)劃、編制實施主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃、制定實施分類指導(dǎo)的區(qū)域政策，是推進(jìn)形成主體功能區(qū)的三個重要環(huán)節(jié)。從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府推進(jìn)和市場形成這個角度來看，這三個環(huán)節(jié)實際上是同一個問題的不同側(cè)面。主體功能區(qū)區(qū)劃格局、主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃對未來以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域開發(fā)格局的設(shè)計，決定了區(qū)域政策的需求；當(dāng)前政府的財力、政府與市場的協(xié)調(diào)程度，以及區(qū)域政策制定主體與實施主體之間的協(xié)調(diào)程度，決定了區(qū)域政策的有效供給能力。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主體功能區(qū)區(qū)劃、主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策，是平衡推進(jìn)形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策供給和政策需求，促使區(qū)域政策發(fā)揮最大效益的重要途徑。

在著手制定主體功能區(qū)區(qū)劃的同時，加強(qiáng)對主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃（不同主體功能區(qū)發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展重點、發(fā)展重點等）的研究，加強(qiáng)對推進(jìn)形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策的研究，一是可以在全面評估政府推進(jìn)形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策供給能力的基礎(chǔ)上，提出主體功能區(qū)劃方案的修改、調(diào)整建議；二是在深入研究各項區(qū)域政策的作用對象、作用效果的基礎(chǔ)上，為編制實施主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃提供科學(xué)依據(jù)；三是在仔細(xì)審視研究主體功能區(qū)劃、主體功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃和推進(jìn)形成主體功能區(qū)的區(qū)域政策彼此間的協(xié)調(diào)程度的基礎(chǔ)上，探索統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域政策的制定主體、實施主體、政策作用對象間的利益訴求的途徑，并為確定推進(jìn)形成主體功能區(qū)的階段性目標(biāo)提供科學(xué)依據(jù)。在主體功能區(qū)建設(shè)政策體系中，分類指導(dǎo)的區(qū)域績效考核政策居于核心地位，它不僅是政績考核的指針，也是確定其他區(qū)域政策的指針。推進(jìn)形成主體功能區(qū)，主體功能區(qū)劃是基礎(chǔ)和前提，主體功能區(qū)規(guī)劃是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主體功能區(qū)建設(shè)政策和績效考核是保障條件。如果沒有相應(yīng)的建設(shè)政策做支撐，沒有相應(yīng)的區(qū)域績效評估和政績考核辦法做引導(dǎo)，再美妙的主體功能區(qū)規(guī)劃都是一紙空文，難以真正得到有效實施；只有實現(xiàn)主體功能區(qū)建設(shè)政策與主體功能區(qū)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，才能實現(xiàn)建設(shè)主體功能區(qū)的偉大構(gòu)想。

2.2 建設(shè)主體功能區(qū)的不同政策需要合理分工和科學(xué)組合

推進(jìn)形成主體功能區(qū)的過程中，不同區(qū)域政策針對的區(qū)域問題，以及區(qū)域政策目標(biāo)都存在差異。人口管理管理政策主要針對經(jīng)濟(jì)布局和人口布局失衡、人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化失衡等問題，重在引導(dǎo)人口在空間內(nèi)合理分布，促使經(jīng)濟(jì)集聚和人口集聚協(xié)同發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)聚集區(qū)成為相應(yīng)的人口聚集區(qū)。財政政策主要針對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)公共服務(wù)水平較為落后、區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動存在外部性等問題，重在驅(qū)動區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制，保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正常運(yùn)行，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。投資政策主要針對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)資本形成能力不足、政府期望的社會資本投向和市場自發(fā)形成的資本投向存在差異等問題，重在加強(qiáng)政府投資的導(dǎo)向作用，按功能區(qū)安排投資和按領(lǐng)域相安排投資結(jié)合，引導(dǎo)社會資本合理流動，使不同主體功能區(qū)有充足的資本發(fā)揮其主體功能。產(chǎn)業(yè)政策主要針對區(qū)域產(chǎn)業(yè)選擇和區(qū)域資源稟賦不協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)區(qū)際轉(zhuǎn)移以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級存在障礙等問題，重在加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的引導(dǎo)，確保不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局符合區(qū)域主體功能定位。土地政策主要針對土地開發(fā)過快、土地使用不當(dāng)?shù)葐栴}，重在用土地供應(yīng)數(shù)量和土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體的行為，規(guī)范空間開發(fā)秩序，通過土地用途控制，保障區(qū)域主體功能的發(fā)揮。

推進(jìn)形成主體功能區(qū)的過程中，不同區(qū)域政策之間是緊密關(guān)聯(lián)的，特定區(qū)域政策的實施效果，不僅取決與政策設(shè)計本身，還取決于其它區(qū)域政策設(shè)計及政策實施效果。只有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同區(qū)域政策的政策目標(biāo)、政策重點，形成不同區(qū)域政策合理分工、彼此協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局，才能實現(xiàn)區(qū)域政策的整體效益最優(yōu)，進(jìn)而穩(wěn)步推進(jìn)形成主體功能區(qū)。

3.主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡界定及政策均衡研究的思路

建設(shè)主體功能區(qū)，一方面要通過空間管制，規(guī)范空間開發(fā)秩序，緩解資源環(huán)境承載力約束，另一方面要力求增強(qiáng)區(qū)域自身的發(fā)展能力，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，提高公共服務(wù)的整體水平和人民總體生活水平。主體功能區(qū)建設(shè)政策，是糾正經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)有的空間失衡、構(gòu)建以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域開發(fā)格局的重要保障。主體功能區(qū)劃格局、主體功能區(qū)建設(shè)目標(biāo)，集中反應(yīng)了國家對以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域開發(fā)格局的構(gòu)思；由于這種開發(fā)格局是在區(qū)域政策的驅(qū)動下逐步形成的，因此，主體功能區(qū)劃格局和建設(shè)目標(biāo)決定了政策需求。區(qū)域政策由不同的政府部門供給，當(dāng)不同政府部門制定的區(qū)域政策合理分工、彼此協(xié)調(diào)，且區(qū)域政策供給能夠最大限度滿足經(jīng)濟(jì)主體對政策的需求時，主體功能區(qū)建設(shè)政策就處于均衡狀態(tài)，政府的政策資源也就實現(xiàn)了最優(yōu)配置。

3.1 主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡的界定

在經(jīng)濟(jì)體系中，一個經(jīng)濟(jì)事物處在各種經(jīng)濟(jì)力量的相互作用之中，如果有關(guān)該經(jīng)濟(jì)事物各方面的各種力量能夠相互制約或者相互抵消，那么該經(jīng)濟(jì)事物就處于相對靜止?fàn)顟B(tài)，并將保持該狀態(tài)不變，此時我們稱該經(jīng)濟(jì)事物處于均衡狀態(tài)。在產(chǎn)品市場和要素市場中，市場均衡就是供需相等，市場出清時的狀態(tài)。一種產(chǎn)品、一種要素的供給量等于需求量時的價格，就是其均衡價格，對應(yīng)的數(shù)量就是均衡數(shù)量，均衡點就是供給曲線與需求曲線相交之處。微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)采用均衡分析的方法，分析價格機(jī)制的運(yùn)行過程，強(qiáng)調(diào)產(chǎn)品及要素的供需雙方要利用價格信號，調(diào)整自己的行為。

從理論上講，在建設(shè)主體功能區(qū)的過程中，當(dāng)市場主體對主體功能區(qū)建設(shè)政策的需求與政府對政策的供給一致時，主體功能區(qū)建設(shè)政策就處于均衡狀態(tài)。基于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，市場主體追求效用最大化、利潤最大化的欲望是無盡的，他們利用公共政策優(yōu)惠而獲利的欲望也是無盡的。在政策實踐中，市場主體往往是根據(jù)已有的政策供給調(diào)整政策需求，也就是說，政策需求常常是隨著政策供給變動而變化。如果將政府的政策供給與市場的政策需求在一定時點上形成的膠著狀態(tài)定義為政策均衡，雖然政策效率處于最大化時的政策均衡是客觀存在，但在政策實踐中，政策均衡往往是多方利益妥協(xié)的折衷均衡，這種折衷均衡是政府供給主導(dǎo)下的均衡，折衷均衡越接近于客觀的政策均衡，公共資源的配置效果越好。

實現(xiàn)主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡，既是對建設(shè)政策供給、不同建設(shè)政策間的關(guān)系提出的要求，也是對不同層級政府、同層級不同政府部門間的協(xié)調(diào)提出的要求。主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡，一是要求特定建設(shè)政策能夠有效解決其針對的區(qū)域問題，二是要求不同建設(shè)政策合理分工、彼此協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，三是要求建設(shè)政策供給符合主體功能區(qū)建設(shè)的需要，政策供給能夠最大限度滿足政策需求，建設(shè)政策總體效果最優(yōu)。將均衡分析引入主體功能區(qū)建設(shè)政策研究，其目的在于，利用微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的均衡分析范式，強(qiáng)調(diào)政策的供給主體和需求主體要善于根據(jù)區(qū)域政策的實際效果（類似于微觀經(jīng)濟(jì)分析中的價格）調(diào)整自己的行為，以實現(xiàn)政策效率的最大化，政策資源的最優(yōu)配置。

3.2 主體功能區(qū)建設(shè)政策的供給主體與需求主體

雖然主體功能區(qū)建設(shè)政策供需平衡的理論基點客觀存在，但由于主體功能區(qū)建設(shè)政策目標(biāo)和功能的特殊性，以及政策供給主體和需求主體的復(fù)雜性，主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡要比要素、產(chǎn)品市場均衡復(fù)雜得多。 

主體功能區(qū)建設(shè)政策，一是要彌補(bǔ)市場失靈，維護(hù)市場運(yùn)行秩序，二是要向市場傳遞政府意圖，強(qiáng)化對市場運(yùn)行的引導(dǎo)，疊加政策信號和市場信號，使市場主體的行為選擇既滿足其追求效用最大化、利潤最大化的內(nèi)在要求，又與政府的政策意圖一致。主體功能區(qū)建設(shè)政策是永遠(yuǎn)不可能完全滿足市場主體利用區(qū)域政策獲利的需求，推進(jìn)的速度，形成結(jié)果的完善程度一是取決于政府擁有的政策資源，二是取決于政策撬動市場的能力，取決于政府推動和市場形成二者的合力大小。主體功能區(qū)建設(shè)政策的特性和功能決定了其供給主體與需求主體的復(fù)雜性。

主體功能區(qū)建設(shè)政策有中央政府和省（直轄市）政府兩級制定主體，各級政府都是區(qū)域政策的實施主體。中央和?。ㄖ陛犑校┱贫ǖ慕ㄔO(shè)政策，除了本級政府外，更重要的是依靠下級政府實施。不同層級政府間、同層級的不同行政區(qū)政府間，以及行政區(qū)政府見的不同部門間往往存在價值取向的差異和利益訴求的沖突。因此，主體功能區(qū)建設(shè)政策的供給主體一是存在政府層級的差別，二是存在同層級的不同行政區(qū)間的差別，三是存在同一行政區(qū)政府的不同部門間的差別。從政策的需求主體看，相對與政府而言，企業(yè)、社會居民是政策需求主體；相對于中央政府、上級政府而言，地方政府、下級政府是政策的需求主體；相對于同層級的不同行政區(qū)而言，一個行政區(qū)是與之毗鄰的、存在利益關(guān)聯(lián)的其他行政區(qū)的政策需求主體；相對同一行政區(qū)的不同政府部門之間的利益分歧而言，一個部門是其他部門的政策需求主體。

3.3 主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡研究的基本框架

基于對主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡內(nèi)涵的界定，主體功能區(qū)建設(shè)政策研究大致分為區(qū)域政策需求研究、區(qū)域政策供給研究、不同區(qū)域政策分工格局研究三大部分，其中區(qū)域政策供給研究是重點。區(qū)域政策供給研究的主要內(nèi)容表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，區(qū)域政策供給能力研究。在全面清理政府掌握的政策資源，摸清政府財政家底的基礎(chǔ)上，對政府建設(shè)主體功能區(qū)的能力進(jìn)行全面評估。其次，區(qū)域政策的針對性研究。全面審視空間失衡的現(xiàn)狀及成因，明確分類指導(dǎo)的區(qū)域政策針對的區(qū)域問題，并對該項政策實施過程中可能引發(fā)的新的區(qū)域問題進(jìn)行研究。第三，政策制定、實施主體間的協(xié)調(diào)性研究。對不同的區(qū)域政策制定主體，以及區(qū)域政策制定主體和實施主體之間的協(xié)調(diào)狀況進(jìn)行評估，提出協(xié)調(diào)政策制定主體和實施主體利益訴求的對策建議。第四，分類指導(dǎo)的區(qū)域政策供給研究。在全面吸收前三個方面的研究成果的基礎(chǔ)上，制定實施分類指導(dǎo)的區(qū)域政策。主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡研究框架可用如下技術(shù)路線圖表示：

主體功能區(qū)建設(shè)政策研究是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，當(dāng)前政策研究的重點首先在于明確區(qū)域政策的分類依據(jù)，加強(qiáng)對區(qū)域政策供給主體和實施主體間的協(xié)調(diào)途徑的研究；其次在于加大對區(qū)域政策針對的區(qū)域問題以及區(qū)域政策在實施中可能引發(fā)的新的區(qū)域問題的研究，并以解決區(qū)域問題為基本導(dǎo)向，強(qiáng)化對政策供給重點、供給途徑、供給手段等方面的研究。



4.主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡的影響因素及特征

《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出了實施分類管理的區(qū)域政策的基本思路，每一類政策的制定和實施最終會落實到具體的政府部門。在政策實踐中，政府一般采用利益誘導(dǎo)、違法懲戒兩種方式，確保政策的作用對象，即政策的需求者按照政府的意圖進(jìn)行經(jīng)濟(jì)選擇。政策的作用效果一是取決于政府制定實施政策的意圖、具體的政策規(guī)定是否符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀規(guī)律，二是取決于政府用于誘導(dǎo)政策需求者的資源狀況，以及政府查處違規(guī)者的決心和能力。

4.1 主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡的影響因素

按照均衡分析的一般范式，政策均衡是政策供給與需求相等時的平衡狀態(tài)。鑒于政策供給和需求的復(fù)雜性，構(gòu)建具體的政策供給函數(shù)和需求函數(shù)的艱巨性，以及筆者能力和精力的限制，本文僅只是從窮舉主體功能區(qū)建設(shè)的政策需求和政策供給的影響因素這個角度，對政策需求函數(shù)和政策供給函數(shù)進(jìn)行了初步的研究。 

4.1.1 主體功能區(qū)建設(shè)政策需求的影響因素

在建設(shè)主體功能區(qū)的過程中，政府可以從主體功能區(qū)區(qū)劃格局、主體功能區(qū)建設(shè)的目標(biāo)及建設(shè)進(jìn)度安排等方面，對政策需求予以主動調(diào)節(jié)。在政府可調(diào)的因素中，主體功能區(qū)劃格局設(shè)計尤為重要。區(qū)劃格局不僅影響產(chǎn)業(yè)區(qū)際轉(zhuǎn)移的空間走向，影響土地資源的投向和投量，還大致決定了政府推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的財力支撐。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的空間范圍影響財政轉(zhuǎn)移及財政投資的資金需求，優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的空間范圍影響主體功能區(qū)建設(shè)財力供給。綜合考慮相關(guān)因素對政策需求的影響，建設(shè)主體功能區(qū)的政策需求函數(shù)可以表示為：

Di=F(m1，m2…mj，x1，x2，x3，……xn)表示，式中Di表示市場主體對某一特定政府部門的政策需求，如對財政部門制定的財政政策的需求、對國土部門制定的土地政策的需求等。m1，m2……mj，x1，x2……xn表示影響政策供給的因素。筆者認(rèn)為，當(dāng)前，以下因素在很大程度上決定了建設(shè)主體功能區(qū)的政策需求。

m1：主體功能區(qū)劃格局，以及主體功能區(qū)建設(shè)的目標(biāo)，建設(shè)進(jìn)度安排。m2：政策Di所針對的區(qū)域問題。m3：政策Si的政策目標(biāo)。m4：已有的政策供給。x1：現(xiàn)有的區(qū)域政策間的協(xié)調(diào)程度。x2：政策需求主體對政府政策供給的預(yù)期。x3：政策需求主體的盈利動機(jī)和贏利目標(biāo)。x4政策需求主體對政策供給主體的影響力，即政策供給主體和政策需求主體間的博弈。

4.1.2 主體功能區(qū)建設(shè)政策供給的影響因素

主體功能區(qū)建設(shè)政策的供給主體最終會落實到特定的政府部門，在不同政府部門間存在利益及價值取向分異的前提下，建設(shè)主體功能區(qū)的政策供給函數(shù)可以表示為：S1=F(m1，m2，m3……mn)

式中Si表示某一特定政府部門制定的建設(shè)政策，如財政部門制定的財政政策、國土部門制定的土地政策等，m1，m2……mn表示影響政策供給的因素。筆者認(rèn)為，當(dāng)前，政府部門在制定主體功能區(qū)建設(shè)政策時，需要重點考慮以下因素的作用：

m1：主體功能區(qū)劃格局，以及主體功能區(qū)建設(shè)的目標(biāo)，建設(shè)進(jìn)度安排。m2：政策Si所針對的區(qū)域問題。m3：政策Si的政策目標(biāo)。m4：在政策Si實施過程中可能引發(fā)的新的區(qū)域問題。m5：不同的政策制定主體間，以及政策制定主體和政策實施主體間的協(xié)調(diào)度。m6：政策實施主體的政策執(zhí)行能力，即政策實施主體誘導(dǎo)政策需求者的經(jīng)濟(jì)資源，誘導(dǎo)能力，以及對違規(guī)者的查處決心和懲戒能力。

4.2 主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡的特征

從理論上講，供給函數(shù)和需求函數(shù)聯(lián)立求解即得均衡。盡管政策的供給函數(shù)和需求函數(shù)的數(shù)量化、具體化目前還面臨很大的困難，政策均衡點還難以用計量的方法準(zhǔn)確求解，但是利用均衡分析的范式研究主體功能區(qū)建設(shè)政策，研究政策供給和政策需求的影響因素的作用，仍然可以為追求政策綜合效益最大提供啟示和借鑒?；诰夥治龇妒?，主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡分為兩種情形，一是旨在衡量單一的政策，如財政政策、投資政策等政策效果的局部均衡，二是旨在衡量分類管理的區(qū)域政策綜合政策效果的一般均衡。局部均衡是一般均衡的基礎(chǔ)，追求一般均衡的過程就是提高政策效益的過程。主體功能區(qū)建設(shè)的局部均衡和一般均衡，都具有以下特征。

4.2.1 政府主導(dǎo)下的政策均衡

一方面，主體功能區(qū)的建設(shè)過程，就是政府推進(jìn)的跨行政區(qū)經(jīng)濟(jì)社會管理的過程，另一方面，在制定實施主體功能區(qū)建設(shè)政策的過程中，政府既是政策的供給主體，同時又對政策需求有較大的影響，因此，主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡必定是政府主導(dǎo)下的均衡。從區(qū)域政策供給函數(shù)、需求函數(shù)及其影響因素來看，主體功能區(qū)劃格局，以及主體功能區(qū)建設(shè)的目標(biāo)，建設(shè)進(jìn)度安排，特定區(qū)域政策針對的特定區(qū)域問題等因素，同時影響區(qū)域政策的供給和需求，而這些因素的作用又都是政府可以主動進(jìn)行調(diào)控的。從政策實踐來看，市場主體一是對政府的政策供給存在合理預(yù)期，二是會根據(jù)政策供給調(diào)整自己的政策需求，政策實踐的過程，就是政府“利用供給，引導(dǎo)需求”的過程，因此，政策供給和政策需求的均衡，必然是政府主導(dǎo)下、政府主動調(diào)控下的均衡。

4.2.2 不同利益主體相互協(xié)調(diào)的折衷均衡

主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡，是不同層級、不同類型的利益主體間相互協(xié)調(diào)的結(jié)果。政府在主導(dǎo)政策均衡的過程中，必須統(tǒng)籌兼顧不同主體的利益，政策均衡因此也就是不同利益主體相互協(xié)調(diào)的折衷均衡。從不同的政策供給主體間的協(xié)調(diào)這個角度看，一是不同層級的政策供給主體，如中央政府和地方政府之間的協(xié)調(diào)；二是同層級的不同政府部門間的協(xié)調(diào)，如同級政府的發(fā)展改革部門與國土管理部門之間的協(xié)調(diào)等；三是不同層次的不同部門之間的協(xié)調(diào)，如地方政府的發(fā)展改革部門和中央政府的國土管理部門之間的協(xié)調(diào)等。從政策供給主體和政策需求主體的協(xié)調(diào)看，一是下級政府作為區(qū)域利益的代表，以區(qū)域利益代言人的身份，作為區(qū)域的政策需求主體，與作為政策供給主體的上級政府間的協(xié)調(diào)。二是某一政府部門，作為部門利益，甚至是某些行業(yè)利益、某些社會居民的利益的代言人，與作為政策供給主體的上級政府以及同級政府的其他相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)。三是政府作為公共利益的代表，與謀求利潤最大化的企業(yè)之間，以及與謀求個人收益最大化的社會居民間的協(xié)調(diào)。從不同的政策需求主體間協(xié)調(diào)看，不同行業(yè)的企業(yè)之間，企業(yè)和社會居民之間的利益協(xié)調(diào)往往也需要借助政府制定的政策為媒介，實現(xiàn)利益的協(xié)調(diào)。

5.基于主體功能區(qū)建設(shè)政策均衡的對策建議

主體功能區(qū)建設(shè)政策的供給主體和需求主體之間存在的雙向合理預(yù)期對政策均衡有重要的影響，因此，制定實施主體功能區(qū)建設(shè)政策，需要強(qiáng)化對政策制定和實施的評估與反饋，強(qiáng)化政策的導(dǎo)向功能，強(qiáng)化政策對市場的撬動、牽動功能，力求以最小的政策代價，獲得最大的政策收益。在主體功能區(qū)建設(shè)還沒有全面鋪開的背景下，政策供給主體需要特別注意以下問題。

5.1 制定科學(xué)合理的主體功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃

鑒于區(qū)劃格局、建設(shè)目標(biāo)及建設(shè)進(jìn)度安排對政策均衡有重大的影響，政府需要在全面評估其推進(jìn)形成主體功能區(qū)的能力的基礎(chǔ)上，制定主體功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃，因地制宜、實事求是確定區(qū)劃格局和建設(shè)目標(biāo)，確定不同主體功能區(qū)的主體功能和輔助功能。

5.2 全面評估政策實施的負(fù)面效益

這種評估包括事前評估、事中評估和事后評估三個方面，評估的重點包括政策實施過程中引發(fā)的新的區(qū)域問題，政策實施對市場信號的扭曲、政策實施對市場主體間利益關(guān)系的扭曲等方面。政策供給主體需要在保證政策連續(xù)性的前提下，根據(jù)評估結(jié)果，動態(tài)調(diào)整政策供給。

5.3 避免市場主體對優(yōu)惠政策的過度依賴

在主體功能區(qū)建設(shè)過程中，政府一方面要用優(yōu)惠政策引導(dǎo)市場主體按照政府意愿作為，另一方面要創(chuàng)新政策供給模式，要加大對執(zhí)行政策過程的優(yōu)惠，同時對享受優(yōu)惠政策的市場主體的義務(wù)予以明確，避免市場主體養(yǎng)成對優(yōu)惠政策的過度依賴，從而將主體功能區(qū)建設(shè)過程異化為權(quán)利尋租的過程。

基金項目：本文是四川大學(xué)青年基金項目《推進(jìn)形成主體功能區(qū)的公共政策研究》部分成果。

參考文獻(xiàn)：

［1］胡錦濤. 高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告［N］.人民日報，2007-10-25.

［2］馬凱. 中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要(輔導(dǎo)讀本)［M］.北京科學(xué)技術(shù)出版社，2006，3.

［3］杜黎明.主體功能區(qū)區(qū)劃與建設(shè)——區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新視野［M］.重慶大學(xué)出版社，2007，1. 

［4］鄧玲，杜黎明.主體功能區(qū)建設(shè)的區(qū)域協(xié)調(diào)功能研究［J］.人大復(fù)印報刊資料《城市經(jīng)濟(jì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)》，2006、(12).

［5］杜黎明.在推進(jìn)形成主體功能區(qū)中增強(qiáng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2006，(5).

［6］杜黎明.推進(jìn)形成主體功能區(qū)能力評估研究［J］.開發(fā)研究，2007，(4).

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文。