關(guān)于西部地區(qū)生態(tài)移民的安置條件和能力分析

內(nèi)容提要：本文通過對2001-2006年生態(tài)移民試點(diǎn)工程的土地及其資金安置狀況的分析，估計(jì)和測算西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)生態(tài)移民總?cè)蝿?wù)及其“十一五”規(guī)劃任務(wù)的土地、資金安置能力。分析結(jié)果表明在“十一五”期間，除貴州以外，各地土地安置需求基本能夠得到滿足。而從長期來看，要解決各地移民總?cè)丝诘耐恋匕仓脝栴}則需要探索“無土安置”等其他模式。此外，資金安置能力的分析表明“十一五”期間各地生態(tài)移民工程資金短缺問題突出，地方“十一五”生態(tài)移民規(guī)劃宜根據(jù)資金籌集能力進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，突出重點(diǎn)、壓縮規(guī)模或?qū)⒁?guī)劃內(nèi)容展期執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：西部地區(qū)；生態(tài)移民；安置條件；安置能力

中圖分類號(hào)：F127文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-4161(2008)01-0112-04

1．引言

中國政府一直致力于發(fā)展生產(chǎn)、消除貧困的工作，并始終把解決貧困人口的溫飽問題放在政府工作的重要位置。經(jīng)過幾十年的努力，中國的扶貧工作取得了顯著的效果：農(nóng)村貧困人口從1978年的2.5億人減少到2006年末的2 148萬人，貧困發(fā)生率由1978年的30.7%下降到2006年末的2.3%［1］。但在新的時(shí)期、新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢下，中國的貧困問題表現(xiàn)出了新的特點(diǎn)：一方面，貧困人口的分布不再是大面積集中連片的，而是呈現(xiàn)“大分散、小集中”的基本格局［2］；另一方面，長期農(nóng)村資源的過度開發(fā)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境不斷惡化，而當(dāng)前實(shí)施的自然保護(hù)區(qū)劃定、退耕還林還草等嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政策也使依靠農(nóng)產(chǎn)品作為基本生存資料的生計(jì)方式更加難以維系［3］。針對這些新情況，中國政府適時(shí)地提出了“易地扶貧搬遷（生態(tài)移民）”的新舉措，旨在通過貧困人口的遷移再分布打破資源貧乏與貧困的惡性循環(huán)，實(shí)現(xiàn)消除貧困和改善生態(tài)環(huán)境的雙重目標(biāo)，這與新時(shí)期促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)等重大戰(zhàn)略目標(biāo)是高度一致的。

自2001年以來，國家發(fā)展和改革委員會(huì)分兩批、先后組織實(shí)施了西部10個(gè)省（區(qū)、市）的易地扶貧搬遷（生態(tài)移民）試點(diǎn)工程①。生態(tài)移民是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及面廣、建設(shè)任務(wù)重，不但要科學(xué)地選擇具有水土條件的安置地，而且要為移民建設(shè)基本農(nóng)田、水利設(shè)施配套等基本的生產(chǎn)生活設(shè)施，改善移民生活生產(chǎn)條件，幫助移民脫貧致富。因此，生態(tài)移民工作必須根據(jù)資源環(huán)境容量及其資金投入狀況科學(xué)規(guī)劃移民規(guī)模及進(jìn)度。本文旨在根據(jù)2001~2006年生態(tài)移民試點(diǎn)工程的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)估計(jì)和測算各地實(shí)現(xiàn)移民搬遷總?cè)蝿?wù)及其“十一五”規(guī)劃任務(wù)的資源安置條件和能力②，以期為今后順利推進(jìn)生態(tài)移民政策的實(shí)施提供意見和建議。

2.生態(tài)移民的土地安置條件和能力

目前，有土安置、從農(nóng)到農(nóng)是我國生態(tài)移民的主要安置形式［4］，因此土地資源作為農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料其重要性自然就不言而喻。由于中國地域遼闊，各地的土地質(zhì)量、生產(chǎn)能力和利用方式（復(fù)種指數(shù)、作物熟制）差別很大，全國很難以一個(gè)統(tǒng)一的人均耕地閾值判斷耕地短缺與否。陳百明等根據(jù)中國農(nóng)業(yè)資源綜合生產(chǎn)能力與人口承載能力研究成果推算出到2010年，按人均400kg、450kg、500kg糧食需求量的生活標(biāo)準(zhǔn)，全國及其西北區(qū)、青藏高原、云貴高原、四川盆地、黃土高原區(qū)等12個(gè)區(qū)域人均耕地面積閾值［5-6］?？紤]到生態(tài)移民以?。▍^(qū)、市）為單位組織實(shí)施，并且各地試點(diǎn)已經(jīng)積累了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此本文擬采用試點(diǎn)期間人均安置耕地經(jīng)驗(yàn)性數(shù)據(jù)作為移民人均耕地安置需求。此外，根據(jù)生態(tài)移民的政策要求，遷出地的耕地必須退耕，以恢復(fù)、改善當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境；安置移民的耕地最主要來源于對土地后備資源的開發(fā)和利用③。

2.1 西部地區(qū)土地后備資源總量與構(gòu)成

根據(jù)國土資源部土地整理中心2003年底結(jié)束的最新全國耕地后備資源調(diào)查，生態(tài)移民政策覆蓋區(qū)——西部10省（區(qū)、市）土地后備資源總量為2 854.15萬畝，其中可開墾土地為2 617.5萬畝，可復(fù)墾土地為236.65萬畝，分別占總量的91.71%和8.29%；西北五?。▍^(qū)、市）土地后備資源總量為2 340.2萬畝，其中可開墾土地占91.56%，可復(fù)墾土地占8.44%；西南地區(qū)土地后備資源總量為513.95萬畝，其中可開墾土地占92.36%，可復(fù)墾土地僅占7.64%。因此，西部地區(qū)的土地后備資源基本上以可開墾土地為主，并且西北地區(qū)的后備土地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)地高于西南地區(qū)，前后是后者的4.55倍。

分地區(qū)來看，各地土地后備資源總量相差很大，從高到低依次為：甘肅、內(nèi)蒙、青海、寧夏、云南、四川、重慶、陜西、廣西、貴州，呈現(xiàn)西北高、西南低的分布格局，其中土地后備資源總量最多的甘肅是土地后備資源最少的貴州的150.15倍。這里值得注意的是，陜西是唯一土地后備資源量低于西南地區(qū)土地后備資源平均水平的西北省份，土地后備資源比較緊張。另外，各?。▍^(qū)、市）后備土地資源以可開墾土地為主，并且呈現(xiàn)出與后備資源總量相似的空間分布格局。因此，今后生態(tài)移民工程安置土地主要來源于對“四荒”，即可供農(nóng)業(yè)利用而目前尚未開發(fā)利用的荒山、荒地、荒灘和荒水的開發(fā)、整理和利用。

2.2 2001~2006年各地土地安置標(biāo)準(zhǔn)及其安置能力

就生態(tài)移民各試點(diǎn)工程目前的情況來看，大部分移民安置地對農(nóng)戶采取了按照人口平均分配土地的做法，其差別主要體現(xiàn)在分配的耕地的質(zhì)量和面積上，主要用于滿足移民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障基本生計(jì)安全的需要。如圖1所示，耕地安置標(biāo)準(zhǔn)從高到低依次為內(nèi)蒙、寧夏、青海、甘肅、陜西、四川、云南、貴州、廣西、重慶，嚴(yán)格符合西北高、西南低的分布格局。

圖1 2001-2006年西部地區(qū)生態(tài)移民人均耕地安置面積

在西南、西北內(nèi)部，各?。▍^(qū)、市）的人均耕地安置標(biāo)準(zhǔn)并不與土地后備資源總量嚴(yán)格相關(guān)。以貴州為例，雖然該省土地后備資源面積最少，但是其人均耕地安置面積卻達(dá)到1.2畝，高于廣西的0.9畝、重慶的0.7畝。根據(jù)試點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，人均耕地安置面積不但與各地土地后備資源的面積相關(guān)，而且還受到需要安置的人口規(guī)模、耕地質(zhì)量、土地開發(fā)成本和難度等因素的影響。需要安置的人口越多，人均耕地安置標(biāo)準(zhǔn)越低；耕地質(zhì)量越高、畝均生產(chǎn)力越高，則人均耕地安置標(biāo)準(zhǔn)越低；土地開發(fā)難度越大、成本越高，則人均耕地安置標(biāo)準(zhǔn)越低。

2.3 今后西部地區(qū)生態(tài)移民的土地安置能力

根據(jù)試點(diǎn)人均耕地安置標(biāo)準(zhǔn)，我們可以計(jì)算出安置“十一五”規(guī)劃移民搬遷人口以及移民總?cè)丝谒枰耐恋孛娣e。如表1所示，在規(guī)劃期內(nèi)，西部地區(qū)安置土地面積需求總計(jì)為464.96萬畝，這些土地基本上可以通過土地后備資源的開發(fā)來滿足。但是，貴州后備土地資源比較緊張，若是按照

2001-2006年的土地安置標(biāo)準(zhǔn)，則“十一五”期間規(guī)劃搬遷的30萬人所需的安置土地將得不到滿足，供需缺口為28.56萬畝。即按照這種搬遷安置思路和標(biāo)準(zhǔn)，貴州在規(guī)劃期內(nèi)將有23.8萬人的安置耕地得不到解決，幾乎占規(guī)劃搬遷人口的86%，因此對于貴州省今后生態(tài)移民的土地安置思路需要重點(diǎn)研究和探索。

資料來源：根據(jù)易地扶貧（生態(tài)移民）規(guī)劃基礎(chǔ)資料整理計(jì)算。 

注：考慮到2006年生態(tài)移民工程已經(jīng)結(jié)束，本表中規(guī)劃期土地安置需求、土地安置總需求均指扣除2006年土地安置面積之后的數(shù)值。 

此外，按照試點(diǎn)期間的土地安置標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)774.2萬人的總移民搬遷任務(wù)共需要土地1481.18萬畝。比照各地土地后備資源面積，發(fā)現(xiàn)西部地區(qū)將有4個(gè)省（區(qū)、市）的土地需求得不到滿足，它們分別是西南的廣西和貴州，西北的內(nèi)蒙古和陜西，并且西南地區(qū)從總體上來看土地后備資源不足以安置需要搬遷的426.2萬人。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，造成這四個(gè)省、區(qū)土地安置資源不足的因素不盡相同：內(nèi)蒙土地安置缺口最大，位列四省、區(qū)之首。該區(qū)雖然土地后備資源比較豐富，但是人均耕地安置標(biāo)準(zhǔn)較高，導(dǎo)致151.07萬畝的土地安置缺口；陜西、廣西、貴州土地后備資源比較緊張，在10個(gè)?。▍^(qū)、市）中處于最后3位，但為保障搬遷后移民的基本糧食安全，耕地安置標(biāo)準(zhǔn)也基本保證在0.9~1.2畝的人均水平。

3.西部地區(qū)生態(tài)移民的資金安置能力



生態(tài)移民試點(diǎn)工程資金由中央、地方、移民共同承擔(dān)，其中中央專項(xiàng)安排的移民搬遷投資屬中央補(bǔ)助性投資，在國債投資或基本建設(shè)投資中統(tǒng)籌解決。

3.1 2001~2006年生態(tài)移民的資金安置能力

國家易地扶貧搬遷（生態(tài)移民）試點(diǎn)工程統(tǒng)計(jì)資料表明，2001～2006年，內(nèi)蒙等10個(gè)?。▍^(qū)、市）共實(shí)現(xiàn)搬遷人口143.3萬人，總投資94.75億元，其中中央移民專項(xiàng)投資64.7億元，人均實(shí)際總投資為6 612元，人均中央專項(xiàng)投資4 515元。以人均5 000元的國家規(guī)劃補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，實(shí)際人均投資水平與其相比相差485元。按照已搬遷的143.3萬人計(jì)算，國家實(shí)際補(bǔ)助投資與規(guī)劃投資的缺口達(dá)6.95億元。

資料來源：根據(jù)2001-2006年易地扶貧（生態(tài)移民）工程情況匯總資料整理計(jì)算。

分地區(qū)來看，如表2所示，與人均5 000元的中央專項(xiàng)規(guī)劃補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)比較，西北、西南地區(qū)實(shí)際人均補(bǔ)助額與之相差559元、485元。按2001~2006年已經(jīng)搬遷的人口計(jì)算，西北地區(qū)、西南地區(qū)國家補(bǔ)助投資與規(guī)劃投資的缺口分別為4.15億、2.80億元。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)人均投資及中央投資缺口不一。除青海、重慶④外，其余8個(gè)省(區(qū)、市)中央實(shí)際補(bǔ)助與規(guī)劃補(bǔ)助均出現(xiàn)較大的缺口，其中猶以寧夏最大，其次是貴州、甘肅、陜西、內(nèi)蒙、四川、廣西、云南。由于寧夏在2001~2006年生態(tài)移民主要依托大中型水利工程安置，并且國家對該自治區(qū)大型水利工程建設(shè)進(jìn)行了大量的投入，因此寧夏在實(shí)施生態(tài)移民過程中節(jié)省了水利設(shè)施建設(shè)等方面的支出。按照國家的要求，該自治區(qū)生態(tài)移民試點(diǎn)項(xiàng)目投資標(biāo)準(zhǔn)原則上按人均3 500~4 000元安排⑤。以這樣的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，寧夏實(shí)際中央補(bǔ)助投資規(guī)模基本與規(guī)劃規(guī)模相當(dāng)。在其余的7個(gè)省區(qū)中，缺口大于1億的有貴州、甘肅、陜西3個(gè)省，這些省份搬遷任務(wù)重，地方及群眾自籌能力薄弱，在今后的生態(tài)移民工作中，建議國家適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 今后西部地區(qū)生態(tài)移民的資金安置能力

按照2001~2006年的人均投資標(biāo)準(zhǔn)及投資結(jié)構(gòu)，則在未來的幾年內(nèi)，要完成“十一五”規(guī)劃搬遷任務(wù)，則共需投入150.16億元，其中中央專項(xiàng)投資102.54億。如表3所示，西北地區(qū)共需投入78.17億元，其中中央投資為50.67億元；西南地區(qū)共需投入65.87億元，其中中央投資47.55億元。根據(jù)國家易地扶貧搬遷（生態(tài)移民）“十一五”規(guī)劃，2006~2010年中央安排國家投資75億元，年均15億元。按照此規(guī)劃確定的投資規(guī)模，則“十一五”時(shí)期國家規(guī)劃投資與各地實(shí)際投資需求缺口將達(dá)到42.54億，地方政府與群眾自籌投資額將達(dá)到91.6億元，年均22.9億元，顯然這是貧困地區(qū)政府和人民很難負(fù)擔(dān)得起的。若是按照人均5 000元的國家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，則缺口還會(huì)更大。此外，按照2001-2006年的人均投資水平，要實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)10個(gè)?。▍^(qū)、市）總的生態(tài)移民搬遷任務(wù)共需投入433億，其中國家投資295.69億，按照年均15億的國家投資水平，仍需近20年才能完成。

資料來源：根據(jù)2001-2006年易地扶貧搬遷（生態(tài)移民）工程情況匯總資料、易地扶貧（生態(tài)移民）規(guī)劃基礎(chǔ)資料整理計(jì)算。

注：考慮到2006年的生態(tài)移民工作已經(jīng)結(jié)束，并且人均投資數(shù)據(jù)中已經(jīng)考慮2006年的實(shí)際投資，因此表中規(guī)劃搬遷人口指“十一五”規(guī)劃搬遷人口扣除2006年各地實(shí)際搬遷人口之后的數(shù)值。

4.結(jié)論及其相關(guān)的建議

上文的分析表明，在“十一五”期間，除貴州以外，西部地區(qū)安置生態(tài)移民的土地需求基本上可以通過土地后備資源的開發(fā)來滿足；而從長期來看，解決所有需要生態(tài)移民的人口的土地安置問題仍然存在困難，部分省（區(qū)、市）存在土地安置缺口。考慮到西部地區(qū)土地后備資源生態(tài)背景不良、開發(fā)面臨生態(tài)難題等因素，解決生態(tài)移民安置土地問題的難度更大［7］。從當(dāng)前來看，有土安置模式是一種必然的選擇⑦，但同時(shí)這種模式也面臨著土地資源的稀缺性及其單純依靠農(nóng)業(yè)解決貧困作用的有限性兩方面的問題。目前在一些省區(qū)，如甘肅等地出現(xiàn)了無土安置的模式⑧。應(yīng)當(dāng)說，這種模式在試點(diǎn)中已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，取得了一定的成效，值得在今后的生態(tài)移民實(shí)踐中繼續(xù)探索和完善。

此外，按照2001～2006年生態(tài)移民工程試點(diǎn)人均投資水平，“十一五”期間各地生態(tài)移民安置資金短缺問題突出。值得注意的是，國家易地扶貧搬遷（生態(tài)移民）“十一五”規(guī)劃中央投資規(guī)模的確定是基于該時(shí)期150萬人口的搬遷任務(wù)規(guī)劃，而各地的搬遷任務(wù)匯總后總搬遷人口達(dá)到241.6萬人，高出國家規(guī)劃搬遷任務(wù)的61.07%。因此，建議地方“十一五”易地扶貧搬遷（生態(tài)移民）規(guī)劃根據(jù)資金籌備能力進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，突出重點(diǎn)、壓縮規(guī)?；?qū)⒁?guī)劃內(nèi)容展期執(zhí)行。

注 釋：

①根據(jù)《易地扶貧搬遷（生態(tài)移民）“十一五”規(guī)劃》，生態(tài)移民的實(shí)施范圍為西部農(nóng)村貧困地區(qū)?！拔鞑康貐^(qū)”為包括廣西、內(nèi)蒙古和西部10省份在內(nèi)的享受西部開發(fā)政策的12個(gè)?。▍^(qū)、市）。由于西藏、新疆地處邊疆，且民族問題較敏感，自2001年實(shí)施生態(tài)移民試點(diǎn)工程以來，根據(jù)曾培炎、劉江同志有關(guān)批示和指示，未把西藏、新疆列入試點(diǎn)范圍，但安排了部分非移民搬遷項(xiàng)目，以示支持。因此，本文將主要針對除新疆、西藏之外的西部10個(gè)省（區(qū)、市）的生態(tài)移民工作展開相應(yīng)的分析。

②實(shí)地調(diào)研表明，生態(tài)移民安置點(diǎn)的選擇仍然以?。▍^(qū)、市）域內(nèi)為主，因此移民搬遷對于一個(gè)省（區(qū)、市）的水資源總量基本沒有影響，生態(tài)移民在解決水資源方面的工作重點(diǎn)主要在于對農(nóng)田水利、人畜飲水、節(jié)水等設(shè)施的建設(shè)。因此，本文擬將生態(tài)移民工程在截潛、灌溉、飲水、節(jié)水設(shè)施建設(shè)上的投資需求作為水資源安置需求的衡量指標(biāo)?？紤]到數(shù)據(jù)的可得性和分析的方便，這些投資需求與供電、道路等生產(chǎn)活設(shè)施的配套投資需求一并量化為資金投入需求來測算。

③本文對土地安置能力的測算和分析未考慮可供調(diào)配的土地面積，原因主要有二：第一，目前人均土地資源已經(jīng)比較有限，可供調(diào)配的余地不大，與后備土地資源面積相比基本可以忽略不計(jì)；第二，土地的調(diào)配涉及到確權(quán)問題，調(diào)整的難度較大。

④青海人均國家補(bǔ)助遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于5000元的標(biāo)準(zhǔn)，主要原因在于國家每年安排三江源自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)生態(tài)移民資金8800萬元；重慶由于2006年才開始實(shí)施生態(tài)移民工程，第一年的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格遵照人均5000元的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

⑤相關(guān)資料來自寧夏發(fā)展和改革委提供的《寧夏易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程（生態(tài)移民）資料匯編》及其實(shí)地調(diào)研。

⑥人均國家投資缺口為人均國家實(shí)際補(bǔ)助金額與5000元規(guī)劃人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)之差。

⑦我國戶籍制度本身的限制以及小城鎮(zhèn)發(fā)展還未達(dá)到可以為需要搬遷人口提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)或者生活空間的程度；同時(shí)，搬遷農(nóng)戶由于自身文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能的限制，轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)還有一定的困難，因此，有土安置可以說是比較好的選擇。

⑧“無土安置”模式即指將農(nóng)戶安置到小城鎮(zhèn)附近，政府只提供宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)戶進(jìn)行勞務(wù)輸出或者經(jīng)商擺脫貧困，提高收入水平。

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［作者簡介］常艷（1982-），女，江蘇靖江人，中國人民大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與城市管理研究所博士研究生，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域與城市公共政策、區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策。

［收稿日期］2007-12-10（責(zé)任編輯：啟方）