籌資機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)控制與農(nóng)村新型社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

內(nèi)容提要：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)是農(nóng)村社會保障的核心內(nèi)容，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建和完善，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老有所養(yǎng)，構(gòu)建和諧社會的需要。本文以農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的籌資機(jī)制為基礎(chǔ)，首先剖析了《基本方案》短期內(nèi)大范圍陷入困境的成因，然后運(yùn)用公共產(chǎn)品理論，分析了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的公共產(chǎn)品屬性，最后討論了農(nóng)村新型社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建問題。

關(guān)鍵詞：籌資機(jī)制；風(fēng)險(xiǎn)管理；農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)

中圖分類號：F842文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-4161(2008)01-0116-05

農(nóng)村社會保障制度是我國社會保障的重要組成部分，是我國社會保障體系在農(nóng)村地域的延伸，而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)又是農(nóng)村社會保障的核心內(nèi)容。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建和完善，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老有所養(yǎng)，老有所依、保障社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展及推動和諧社會建設(shè)的需要。隨著現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本框架－《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》在全國范圍內(nèi)陷入困境，構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸成為廣受關(guān)注的熱點(diǎn)問題。本文擬結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢，對我國現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)在問題進(jìn)行剖析，并根據(jù)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特殊性質(zhì)，對該項(xiàng)制度改革和重建提出一些政策建議。

1.文獻(xiàn)綜述

我國現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的框架是1992年由民政部出臺的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（以下簡稱為《基本方案》）確定的。在《基本方案》中，明確指出建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要堅(jiān)持“四個(gè)原則”的方針，即堅(jiān)持資金個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策扶持；堅(jiān)持自助為主、互濟(jì)為輔；堅(jiān)持社會養(yǎng)老保險(xiǎn)與家庭養(yǎng)老相結(jié)合；堅(jiān)持農(nóng)村務(wù)工、務(wù)農(nóng)、經(jīng)商等各類人員社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化的方向。在這一方案出臺后，民政部門迅速投入到我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立工作中，并取得了一定的成效，參保面迅速提高。數(shù)字顯示，截至1997年，全國共有7542萬農(nóng)民投保。由于《基本方案》推行之后，農(nóng)民參保人數(shù)不斷上升，取得了良好的社會示范效應(yīng)，因此，有些地方政府和學(xué)者對該項(xiàng)制度給予了高度的評價(jià)（張樸，1995），認(rèn)為無論從理論概括，還是操作層面，都比較適合現(xiàn)階段中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會狀況（黃如今，1996），是一項(xiàng)有中國特色的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排（劉翠迎，2001）。

1998年以后，政府機(jī)構(gòu)改革將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)由民政部門移交給勞動與社會保障部。受管理體制改革、利率下調(diào)等因素的影響，全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)，出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運(yùn)行難度加大等困難，農(nóng)村養(yǎng)老體制改革工作陷入了停頓狀態(tài)。1999年7月，國務(wù)院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實(shí)行社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件，決定對已有的業(yè)務(wù)實(shí)行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險(xiǎn)過渡。2004年，農(nóng)村勞動力參保數(shù)量為5378萬人，比1997年減少了2164萬人，下降幅度達(dá)到28.7%。農(nóng)村勞動力參保數(shù)量占農(nóng)村勞動力總量比例同步下降，由1997年的15.4%下降到11.0%。實(shí)際上，除了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行在很多地方事實(shí)上已經(jīng)暫停之外，原有的農(nóng)村集體養(yǎng)老組織模式也僅僅局限于少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)（蔣薔，2007）。

《基本方案》在短暫的時(shí)間內(nèi)經(jīng)歷了一個(gè)由試點(diǎn)、推廣到衰退的過程，正式制度延續(xù)還不到10年。此后，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度陷入困境的成因及重建問題就成為一直困擾政策部門和理論界的重要問題之一。有學(xué)者（陳少暉，2004）認(rèn)為現(xiàn)行的《基本方案》缺乏社會保障應(yīng)有的社會性，實(shí)質(zhì)是一種政策引導(dǎo)下的農(nóng)民個(gè)人自愿性儲蓄，起不到社會互濟(jì)的作用，政府在構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度方面的責(zé)任缺失是導(dǎo)致《基本方案》失敗的重要原因。尚長風(fēng)（2004）對廣東東莞、浙江等地農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)際調(diào)研及朱俊生（2005）等人對北京大興區(qū)的調(diào)研支持了這一觀點(diǎn)，他們發(fā)現(xiàn)政府是否愿意提供經(jīng)費(fèi)和提供經(jīng)費(fèi)的規(guī)模對于農(nóng)民的參保行為具有十分重要的影響。也有學(xué)者從我國總體經(jīng)濟(jì)社會條件的角度分析了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度衰退，劉翠迎（2001）在考察發(fā)達(dá)國家農(nóng)村養(yǎng)老保制度時(shí)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)大都是在工業(yè)化發(fā)展的中期轉(zhuǎn)向成熟期的過渡階段，即工業(yè)化發(fā)展靠自身積累且其剩余反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)期，并從農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值比重、農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎丶叭司鵊DP三個(gè)指標(biāo)進(jìn)行衡量，認(rèn)為中國目前總體上不具備實(shí)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的條件。但也有學(xué)者（陳佳貴，2001；何文炯，2001；王國軍，2000）指出，部分發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)擁有了構(gòu)建這一制度的條件，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)并不超前。不過，盧海元（2003）則認(rèn)為，一些國家如丹麥、瑞典、希臘等5個(gè)歐洲國家在類似中國或更低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段就已經(jīng)開始設(shè)立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，從而否定了條件不成熟的說法。

綜觀學(xué)者們對《基本方案》運(yùn)行失效的研究，主要集中于兩個(gè)方面：一是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的供給主體問題，二是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的供給條件問題。供給主體的錯(cuò)位和供給條件的缺乏都可能會導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在運(yùn)行中陷入困境，《基本方案》運(yùn)行的失效可能是兩大因素共同作用的結(jié)果。不過，考慮到我國農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀的特殊性，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)供給主體方面的問題可能是矛盾的主要方面。《基本方案》基本意圖是將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的供給由傳統(tǒng)的體制外向體制內(nèi)轉(zhuǎn)化，但政府投入過少和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的弱化，使該項(xiàng)制度仍具有明顯的體制外供給特征，供給制外供給所造成的供給主體的錯(cuò)位加深了供給條件的不足，而供給條件的動態(tài)變化又使供給主體的錯(cuò)位更加突出，這種供給制外供給下相互強(qiáng)化效應(yīng)對于《基本方案》在短期內(nèi)迅速失效產(chǎn)生了十分關(guān)鍵的影響。

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2.體制外供給與《基本方案》的脆弱性

我國農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)框架是家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)和土地養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合，明顯具有體制外供給的特征?！痘痉桨浮冯m強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和家庭養(yǎng)老相結(jié)合，在籌資結(jié)構(gòu)上堅(jiān)持資金個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家予以政策支持的基本原則，不過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，全國大部分地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際上已經(jīng)弱化甚至不復(fù)存在，來自于集體的補(bǔ)貼十分有限，因此《基本方案》運(yùn)行資金的籌集基本依靠農(nóng)民個(gè)人。而就農(nóng)村的實(shí)際情況看，農(nóng)民個(gè)人交納資金的來源仍主要是土地收入和部分家庭或家族成員間的轉(zhuǎn)移收入，所以《基本方案》實(shí)質(zhì)仍然是沒有脫離傳統(tǒng)農(nóng)村家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)和土地保險(xiǎn)的框架，這使得《基本方案》的運(yùn)行具有較高的脆弱性。

2.1 《基本方案》仍具土地養(yǎng)老保險(xiǎn)的特征，而人均土地存量有限且收益不足以支撐養(yǎng)老功能。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，土地既是生產(chǎn)資料，又是生活資料，承擔(dān)著農(nóng)村家庭的生活、教育、疾病、養(yǎng)老等多種功能。但農(nóng)村土地存量看，人多地少的現(xiàn)實(shí)加上土地收益低的狀況使有限的土地不足以支撐這一功能。資料顯示，我國目前人均耕地已經(jīng)由0.098公頃降為0.095公頃，有666個(gè)縣人均耕地在0.8畝以下。另外，由于生產(chǎn)成本上升，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌等因素的影響，土地收益不斷下降。統(tǒng)計(jì)資料表明，1999年我國糧食、棉花、生豬等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，占出售價(jià)格的比重分別高達(dá)82%、94%和99%。

2.2 《基本方案》仍具有家庭養(yǎng)老保險(xiǎn)的特征，而農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)的變化使家庭提供養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)弱化。所謂家庭養(yǎng)老，即以家庭為單位，由家庭成員主要是年輕子女或?qū)O子女贍養(yǎng)年老家庭成員的養(yǎng)老方式。在中國自古就有“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)，所以當(dāng)家庭成員年老后由子女贍養(yǎng)往往也被認(rèn)為是理所當(dāng)然。一個(gè)可持續(xù)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式要滿足以下條件：第一，家庭有較大的人口規(guī)模，以分享收入或分散風(fēng)險(xiǎn)；第二，家庭有比較穩(wěn)定的收入來源，以維持生活水平；第三，家庭有良好的社會網(wǎng)絡(luò)(如親戚、鄰里或朋友等)，以抗御家庭難以承擔(dān)的外部風(fēng)險(xiǎn)（蔣薔，2007）。目前這三個(gè)條件都不足以支撐家庭養(yǎng)老的持續(xù)。

首先，隨著農(nóng)村計(jì)劃生育政策的推行，大家庭數(shù)目迅速減少，核心家庭數(shù)目成為主流，家庭人口規(guī)模逐漸縮小。農(nóng)村家庭常住人口數(shù)量由1978年戶均5.7人下降到2003年的4.1人。在“4－2－1”家庭中一對夫婦要贍養(yǎng)四至六個(gè)老人，這在經(jīng)濟(jì)上顯然是難以承受的。其次，農(nóng)民收入主要源于務(wù)農(nóng)收入，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弱質(zhì)性顯然不能提供穩(wěn)定的收入來源。再次，社會網(wǎng)絡(luò)提供的外部支持十分有限。以廣東省為例，從1980年到2004年，轉(zhuǎn)移性收入在農(nóng)村家庭收入中所占比重由7.7%下降為3.2%，下降了4.5個(gè)百分點(diǎn)。

另外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，由大家庭向核心家庭轉(zhuǎn)化這種家庭結(jié)構(gòu)的變化更為明顯。伴隨著家庭結(jié)構(gòu)的變化，人們的家族意識、家庭觀念正日益淡化，老年人與子女之間在價(jià)值觀念、興趣愛好、生活習(xí)慣上的差距不斷增大，“代溝”加深；而農(nóng)村青壯年勞動力外出打工、經(jīng)商的增多，使得他們與老年人長時(shí)間分離，由于要參與激烈的市場競爭，對父母的生活照料和精神慰藉減少。這些變化必然造成兩種趨勢：獨(dú)居的老人將越來越多；子女對老年人的照顧減少，這將嚴(yán)重影響老年人的生存狀況。

2.3 《基本方案》具有農(nóng)民自我養(yǎng)老儲蓄的特征，不具備社會養(yǎng)老的功能。在《基本方案》的設(shè)計(jì)中，政府沒有相應(yīng)的財(cái)政支持，只要求集體進(jìn)行補(bǔ)助，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)、集體有一定積累的地區(qū)可行，大部分農(nóng)村集體都不具備這個(gè)條件，只是一個(gè)空殼，從而導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金主要源于農(nóng)民的個(gè)人交納，實(shí)質(zhì)成為農(nóng)民的自我儲蓄機(jī)制，不具備社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的“社會”特征。據(jù)對世界131個(gè)國家城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的籌集模式調(diào)查表明，至少有129個(gè)國家城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的基本來源是由政府撥款或由政府和雇主出資（劉書鶴，2002），其中政府出資占財(cái)政總支出比重至少30%以上，我國只有10%左右，而這10%左右的投入大部分投向了城市。在國家和集體均無相應(yīng)投入的情況下，農(nóng)民參保積極性不斷下降，參保率不斷降低。即使參保的農(nóng)民，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)可供提供的資金也是非常有限，甚至不能提供最低的生活保障水平。以1998年為例，我國向農(nóng)村59.8萬人發(fā)放養(yǎng)老金，年人均約42元，月均養(yǎng)老金僅為3.5元（劉子蘭，2003），遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決參保人的“基本生活”，有些邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民甚至不夠領(lǐng)取養(yǎng)老金的車費(fèi)。

2.4 《基本方案》具有自收自支的管理特征，這使得農(nóng)保基金的安全性存在較高的風(fēng)險(xiǎn)。在《基本方案》的設(shè)計(jì)中，縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，大多屬自收自支的事業(yè)單位，所需經(jīng)費(fèi)是從當(dāng)年收取的保險(xiǎn)費(fèi)總額中按3%提取的管理服務(wù)費(fèi)。1999年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案的通知》，提出農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作進(jìn)入了整頓和規(guī)范階段，要求絕大多數(shù)基層農(nóng)保機(jī)構(gòu)停業(yè)辦理新業(yè)務(wù)，從而使沒有管理費(fèi)可提或提取管理費(fèi)不足，管理費(fèi)計(jì)提逐年下降，入不敷出。有的地方給農(nóng)保職工放假回家；有的使用調(diào)劑金，甚至個(gè)別地方動用責(zé)任金彌補(bǔ)管理費(fèi)不足和發(fā)工資，這些都給農(nóng)?；鸬陌踩院屯暾詷?gòu)成了直接影響。

2.5 《基本方案》具有短期應(yīng)急的特征，對農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)明顯估計(jì)不足。從《基本方案》的內(nèi)容來看，基本沒有考慮到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際，這些都是農(nóng)村發(fā)展中急需解決的問題：（1）由于城市化的發(fā)展，許多農(nóng)民失去了土地，被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)與有地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該如何設(shè)計(jì)才能補(bǔ)償失地農(nóng)民的損失；（2）隨著農(nóng)村外出務(wù)工人員增加，應(yīng)如何對這部分人群進(jìn)行更加彈性的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)設(shè)計(jì)；（3）從長遠(yuǎn)來看，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村未來與城市養(yǎng)老保險(xiǎn)的對接。這些內(nèi)容均沒有在方案中提及和設(shè)計(jì)。

3.籌資機(jī)制和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的公共產(chǎn)品屬性

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立與完善的核心問題是籌資問題，資金主要來源于個(gè)人還是政府取決于對于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的理論認(rèn)識，即農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)質(zhì)是一種公共產(chǎn)品還是私人產(chǎn)品。如果理論認(rèn)為是一種公共產(chǎn)品，那么政府就要承擔(dān)相應(yīng)的資金籌集及管理責(zé)任，不同的產(chǎn)品的相應(yīng)在籌資機(jī)制、管理機(jī)制等設(shè)計(jì)上表現(xiàn)出很大的差異。

根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品具有消費(fèi)的非競爭性和非排他性特征。相應(yīng)的私人產(chǎn)品則是指具有消費(fèi)的競爭性和排他性特征的產(chǎn)品，介于二者之間的產(chǎn)品稱為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品傳統(tǒng)上認(rèn)為屬于市場失靈的一個(gè)重要領(lǐng)域。一方面，如果由私人通過市場提供就不可避免地出現(xiàn)“免費(fèi)搭車者”，而導(dǎo)致“公共地的悲劇”，另一方面，外部效應(yīng)的存在，使私人不能有效提供也會造成其供給不足。這時(shí)就需要政府出面提供公共產(chǎn)品，彌補(bǔ)“市場缺陷”。

農(nóng)村公共產(chǎn)品是相對于農(nóng)民私人產(chǎn)品而言，用于滿足農(nóng)村公共需要，具有非競爭性與非排他性的社會產(chǎn)品。根據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品在消費(fèi)過程中的性質(zhì)不同，又可區(qū)分為純公共產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品是指在消費(fèi)過程中具有完全的非競爭性與非排他性的產(chǎn)品。典型的有：農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展綜合規(guī)劃及信息系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、大江大河治理等。農(nóng)村純公共產(chǎn)品同其他純公共產(chǎn)品一樣應(yīng)由政府免費(fèi)提供。然而，現(xiàn)實(shí)中的純公共產(chǎn)品是屈指可數(shù)的，絕大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品是以準(zhǔn)公共產(chǎn)品的形式存在的。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間，具有不完全的非競爭性與非排他性。農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村社會保障就屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，根據(jù)公共財(cái)政理論，對于農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供，市場機(jī)制可以發(fā)揮一定的作用，但由于農(nóng)村公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)性、效益的外溢性特征，政府仍然發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

3.1 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的非排他性與非競爭性—公共產(chǎn)品

農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的非排他性是指，在技術(shù)上沒有辦法把未付費(fèi)者排除在公共產(chǎn)品的收益范圍之外。也就是說，不論人們是否為之付費(fèi)，都能從公共產(chǎn)品中得到利益。公共產(chǎn)品的這種非排他性主要體現(xiàn)于其公平性特征。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，社會保障是政府提供給全民的公共產(chǎn)品，全體國民都應(yīng)當(dāng)平等享受，而不論他們的社會狀況和身份地位如何。我國憲法第45條規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”，顯然，這里所指的公民，不僅包括城鎮(zhèn)居民，也包括農(nóng)民。《基本方案》中也提出：“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)是國家保障全體農(nóng)民老年基本生活的制度，是政府的一項(xiàng)社會政策。”現(xiàn)在農(nóng)民被排斥在整個(gè)社會養(yǎng)老保障制度之外，是對農(nóng)村勞動者的不公平對待，農(nóng)民沒有享受到基本的國民待遇，政府在農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)中缺位的表現(xiàn)。

農(nóng)村基本社會養(yǎng)老保障的非競爭性，該屬性又稱為消費(fèi)的共同性，這意味著個(gè)人使用或享用某一物品時(shí)并不阻止他人使用或享用。一方面，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的非排他性，提供了廣大農(nóng)民共同參與的平等機(jī)會；另一方面，這種公共產(chǎn)品產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和溢出效應(yīng)，在保障社會成員基本生活需要的同時(shí)，保證了社會的安定和相關(guān)政策的持續(xù)推行。

3.2 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的非完全競爭性和非完全排他性—準(zhǔn)公共產(chǎn)品

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種公共產(chǎn)品，但它又不屬于純公共產(chǎn)品，而是屬于介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。從排他性的角度來看，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)往往采取個(gè)人、集體、國家三方共同籌資的機(jī)制，在參保的非強(qiáng)制性原則下，只有個(gè)人參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，集體和國家才有可能注資，如果個(gè)人沒有參加，則國家和集體不可能對個(gè)人的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶注資。因此對參保人來說，它有一定的排他性，但并非具有完全排他性。從競爭性的角度來看，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)是靠多數(shù)人資金的籌集來降低個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)，如果社會老齡人口比重在一個(gè)合理的范圍內(nèi)，養(yǎng)老金的使用不會存在競爭現(xiàn)象，但是如果老齡人口比重較大，如接近30%，就會存在資金不足風(fēng)險(xiǎn)。因此只有吸納更多的人參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高參保率，或者在資金統(tǒng)籌范圍上進(jìn)一步提升，由縣為單位上升到以?。ɑ虻貐^(qū)）為單位，則化解資金風(fēng)險(xiǎn)的能力就會大大加強(qiáng)。

以上分析表明，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品的屬性決定政府應(yīng)該承擔(dān)一定的責(zé)任，增加財(cái)政投入?！痘痉桨浮返牟蛔憔驮谟跊]有能夠把農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)看作公共產(chǎn)品，同時(shí)也沒有從公共產(chǎn)品的角度來分析和設(shè)計(jì)。由前面的分析可知，現(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)中沒有對政府投入做出相應(yīng)要求，政府或投入不足，或沒有投入，這實(shí)質(zhì)都是政府缺位的表現(xiàn)。政府責(zé)任的缺位導(dǎo)致農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然停留在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老的水平上，使保險(xiǎn)退化為農(nóng)民的一種自我儲蓄，不具有“社會保險(xiǎn)”的特征。另外，由于政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)這種公共產(chǎn)品監(jiān)督、管理機(jī)制的缺乏，致使養(yǎng)老保險(xiǎn)資金管理混亂、供求脫節(jié)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

4.農(nóng)村新型社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它的提供對于保持農(nóng)村老齡人口基本生活、農(nóng)村社會穩(wěn)定以及構(gòu)建整個(gè)和諧社會是非常必要的，因此發(fā)揮政府的公共財(cái)政職能，充分體現(xiàn)政府在構(gòu)建農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的積極作用。

4.1 改變城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障二元結(jié)構(gòu)的特征，分階段、有步驟地建立城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

目前，我國在城市基本已經(jīng)建立起較為健全的以“個(gè)人賬戶和社會統(tǒng)籌”為特征的社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而在農(nóng)村地區(qū)受地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的影響，只在少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，大部分地區(qū)仍處于改革試點(diǎn)階段，從而形成了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的二元特征。另有統(tǒng)計(jì)資料顯示，占總?cè)丝?0%左右的農(nóng)民的社會保障支出，僅占全國社會保障總支出的10%，而占總?cè)丝?5%的城鎮(zhèn)居民卻占全國社會保障費(fèi)的87%。為使農(nóng)村老年人口老有所養(yǎng)、老有所依，保證基本的生活需要，政府應(yīng)加大對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入，尤其對中西部落后地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，分階段、有步驟地建立城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，以使城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間農(nóng)村老年人口均可以享受到政府提供的這項(xiàng)公共服務(wù)。

雖然《基本方案》中提出的以個(gè)人儲蓄型為特征的老個(gè)人賬戶制度存在著一定的缺陷和不足，但在目前大部分農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)不可能與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)完全對接，新的個(gè)人賬戶制可采取“以個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”相結(jié)合的原則，集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的數(shù)額直接與個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，切實(shí)做大做實(shí)個(gè)人賬戶，提高農(nóng)民參保的積極性。在實(shí)踐中，個(gè)人、集體和政府各自實(shí)際具體的出資額度依賴于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)政能力。近些年來比較成功的蘇南模式、東莞模式、北京模式無不體現(xiàn)了各自的特色。蘇南模式中的“新農(nóng)?！币援?dāng)?shù)厣夏甓绒r(nóng)村居民人均收入的20%為繳費(fèi)基數(shù)，其中個(gè)人出資80%，縣財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各補(bǔ)貼10%，三方資金全部進(jìn)入農(nóng)民個(gè)人賬戶。若最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為800元，個(gè)人承擔(dān)640元，其余部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣財(cái)政分別補(bǔ)貼80元。廣東東莞市由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，集體（村委會）除承擔(dān)原來集體所應(yīng)該承擔(dān)的部分外，還承擔(dān)個(gè)人繳費(fèi)部分，市財(cái)政補(bǔ)貼力度也比其他地區(qū)要高得多。

4.2 加大政府投入和轉(zhuǎn)移支付，為不同地區(qū)的農(nóng)民提供大致相同的公共產(chǎn)品

考慮到各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及地方政府的財(cái)政能力的不同，各級政府承擔(dān)的責(zé)任區(qū)分為三個(gè)層次：

（1）人均GDP超過1000美元、農(nóng)民家庭人均純收入超過500美元的發(fā)達(dá)地區(qū)，如北京、天津、上海、浙江、江蘇、廣東、山東、福建，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)，地方政府財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)，要求地方政府在建立新個(gè)人賬戶中承擔(dān)更多的投入責(zé)任。

（2）人均GDP不到800美元，農(nóng)民家庭人均純收入不到300美元的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如陜西、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、貴州、云南、西藏、廣西、青海，受自然條件和經(jīng)濟(jì)條件的影響，地方財(cái)政能力較弱，農(nóng)民收入水平低，農(nóng)民個(gè)人參保能力嚴(yán)重不足，可考慮通過中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以扶持。

（3）人均GDP介于800－1000美元間，農(nóng)民家庭人均純收入介于300－500美元間的地區(qū)，包括河北、山西、湖南、湖北、江西、黑龍江、吉林、遼寧、四川、重慶、海南等地，地方政府有一定的財(cái)政能力，但是非常有限，鼓勵地方政府進(jìn)行財(cái)政投入，中央和省級財(cái)政必要時(shí)給予支持。

4.3 農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系設(shè)計(jì)上，為不同參保人群盡可能設(shè)計(jì)出靈活而富有彈性的公共產(chǎn)品，滿足不同人群的需要。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及農(nóng)村勞動力的流動，在原有農(nóng)業(yè)戶基礎(chǔ)上呈現(xiàn)出多樣性：有些農(nóng)民外出務(wù)工，到城市選擇非正式就業(yè)；有些農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，到本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工；有些農(nóng)民受工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的影響而失去了土地。不同類型的群體對農(nóng)村社會保障的需求不同，相應(yīng)的在機(jī)制設(shè)計(jì)上應(yīng)該體現(xiàn)出一定的靈活性，盡可能滿足人們不同需求。

（1）有關(guān)失地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障問題。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，我國失地農(nóng)民的數(shù)量不斷上升。這些人失去的不僅僅是賴以生存的土地，同時(shí)還失去了作為養(yǎng)老的土地保障，他們對養(yǎng)老保障的需求最強(qiáng)烈、最迫切。建議對于這部分群體在征地環(huán)節(jié)一次性建立基本保障，融入城市社會養(yǎng)老保障體系。

（2）有關(guān)農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保障問題。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的關(guān)鍵是如何保證其繳費(fèi)的可持續(xù)性和養(yǎng)老金的可轉(zhuǎn)移性，首先解決這些前提條件，農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度才能順利推行。農(nóng)民工居住地點(diǎn)、工作單位的流動性比較大，而且往往會跨越不同的省份，這與以省為單位統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)生沖突。如深圳市在推行外來務(wù)工人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)候，就遇到了不少打工者提前退保的現(xiàn)象。原因在于根據(jù)深圳市目前的規(guī)定，外來務(wù)工人員必須在深圳累積繳滿15年的養(yǎng)老保險(xiǎn)，將來才可以在深圳辦理退休并在退休后每月享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，外來務(wù)工人員由于跨地區(qū)的流動，一旦現(xiàn)在退了保，繳費(fèi)年限達(dá)不到要求，就意味著他失去了這份保障。建議對農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保障機(jī)制設(shè)計(jì)上，采取一種過渡性的方案，即先建個(gè)人賬戶、不建社會統(tǒng)籌，賬戶權(quán)益可累積計(jì)算，便于跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，適應(yīng)農(nóng)民工頻繁流動不斷轉(zhuǎn)移和接續(xù)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的需要。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會養(yǎng)老保障問題。有條件的企業(yè)，強(qiáng)制其為雇員繳納一定比例的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，由雇主和雇員共同繳費(fèi)建立個(gè)人賬戶與統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

4.4 通過健全管理機(jī)構(gòu)和提高統(tǒng)籌層次，進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的管理，提高農(nóng)?；鸬氖找嫘院桶踩浴＊?/p>

（1）進(jìn)一步建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)。目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)由勞動和保障部門統(tǒng)一管理，而勞動與社會保障部門主要負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)職工的社會保障問題，在農(nóng)村缺乏相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和人員，在鄉(xiāng)村開展工作比較困難，因此需要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的社會養(yǎng)老保障管理機(jī)構(gòu)，中央應(yīng)盡快明確有關(guān)政策，加快地方管理機(jī)構(gòu)的建立工作，盡快正常開展有關(guān)業(yè)務(wù)。另外，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)不再提取管理服務(wù)費(fèi)，人員和工作經(jīng)費(fèi)應(yīng)列入同級財(cái)政預(yù)算。

（2）提高基金統(tǒng)籌層次，保證基金保值增值。將基金集中在省（或者地區(qū)）級統(tǒng)籌管理，委托專業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行多元化組合投資運(yùn)營，滿足基金保值增值的需要；保費(fèi)的收繳、運(yùn)營和發(fā)放分開管理。中央、省、市三級政府主管部門制定政策，監(jiān)督管理；縣、鄉(xiāng)兩級負(fù)責(zé)保費(fèi)的收繳、個(gè)人賬戶管理和養(yǎng)老金發(fā)放；中央、省設(shè)立專門的基金管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)基金管理的職責(zé)，保證農(nóng)村社會養(yǎng)老金保值增值。

基金項(xiàng)目：(本文受到廣東省哲學(xué)與社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目資助（項(xiàng)目批準(zhǔn)號為03/04C2-08）。

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［作者簡介］蘇曉艷（1973－），女，河北人，博士，講師；

范兆斌（1973－），男，甘肅人，博士，講師。

［收稿日期］2007-11-25（責(zé)任編輯：梅文）