對(duì)成立統(tǒng)一的區(qū)域調(diào)控組織的系統(tǒng)思考

[摘要]當(dāng)前我國的區(qū)域調(diào)控組織體系由全國人民代表大會(huì)、國務(wù)院、國務(wù)院所屬區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控機(jī)構(gòu)及省級(jí)調(diào)控機(jī)構(gòu)組成。實(shí)際的調(diào)控效果反映出該體系的組織構(gòu)成和機(jī)構(gòu)設(shè)置還存在諸多不足。而采用統(tǒng)一的職能部門模式，更有利于發(fā)揮對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)作用。應(yīng)增設(shè)全國人大“區(qū)域與協(xié)調(diào)發(fā)展委員會(huì)”、成立統(tǒng)一的國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控委員會(huì)、支持區(qū)域合作組織成立并發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用。如此，才能建立起“三位一體”的完善的區(qū)域調(diào)控組織體系。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域調(diào)控組織；統(tǒng)一職能部門模式；系統(tǒng)思考

[中圖分類號(hào)] F061.5［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ

[文章編號(hào)] 1673-0461(2008)06-0046-04

區(qū)域調(diào)控組織是調(diào)控主體為有效發(fā)揮對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)節(jié)和控制所設(shè)置的專門機(jī)構(gòu)及機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制的總和。[1]由相互聯(lián)系、相互制約的各區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控組織機(jī)構(gòu)組成的有機(jī)整體，就是區(qū)域調(diào)控組織體系，這個(gè)體系是以政府經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)為主體，其它社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織為補(bǔ)充的組織系統(tǒng)。當(dāng)前，我國區(qū)域調(diào)控組織體系的設(shè)置存在諸多問題和缺陷，與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求還不適應(yīng)，需要對(duì)之進(jìn)行深入研究和系統(tǒng)改進(jìn)。

一、我國現(xiàn)行區(qū)域調(diào)控組織體系的構(gòu)成

按調(diào)控職能來分，區(qū)域調(diào)控組織體系一般由決策體系、調(diào)控體系和平衡協(xié)調(diào)體系組成。[2]當(dāng)前，我國區(qū)域調(diào)控的組織系統(tǒng)是由以全國人民代表大會(huì)為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，以國務(wù)院為最高行政機(jī)關(guān)，以國務(wù)院所屬的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控機(jī)構(gòu)及省級(jí)調(diào)控機(jī)構(gòu)為網(wǎng)絡(luò)所組成的區(qū)域調(diào)控組織體系。

作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)，全國人民代表大會(huì)在區(qū)域調(diào)控中的作用主要通過立法、審議并審批經(jīng)濟(jì)資源的區(qū)域分配方案、對(duì)區(qū)域分配方案實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)研和監(jiān)督來體現(xiàn)。[3]以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，全國人大通過區(qū)域法律法規(guī)體系建設(shè)實(shí)施調(diào)控職能，這些法律包括區(qū)域投資法、轉(zhuǎn)移支付法、區(qū)域開發(fā)法、區(qū)域規(guī)劃法、稅收減免法、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控法等。人大還可通過立法促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，[4]用法律形式界定中央和地方政府調(diào)控權(quán)限的邊界，促進(jìn)政府調(diào)控由直接管理為主向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變。每年的全國兩會(huì)，全國人民代表大會(huì)都要對(duì)中央兩大經(jīng)濟(jì)資源的區(qū)域分配方案進(jìn)行審議：一是國家發(fā)展和改革委員會(huì)和各部報(bào)告并提請(qǐng)審議的重大投資項(xiàng)目及投資額分配方案，二是國家財(cái)政部報(bào)告并提請(qǐng)審議的稅收和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分配方案。凡涉及跨行政區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施、資源分配使用、公共投資和公共政策，都需報(bào)請(qǐng)最高權(quán)力機(jī)關(guān)討論和審議，這為全國人大協(xié)調(diào)各經(jīng)濟(jì)區(qū)域的利益，保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了有效渠道和制度保障。此外，全國人大還對(duì)經(jīng)濟(jì)資源分配方案的實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)研，監(jiān)督區(qū)域調(diào)控政策的實(shí)施效果和相關(guān)主體的調(diào)控行為，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展保駕護(hù)航。

國務(wù)院是由最高權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生的最高行政機(jī)關(guān)，直接負(fù)責(zé)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)政策的制定和實(shí)施，是區(qū)域調(diào)控組織體系中的主要組成部分。國務(wù)院對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施調(diào)控主要通過兩個(gè)系統(tǒng)：一是部門調(diào)控系統(tǒng)，包括綜合性調(diào)控部門和專業(yè)調(diào)控部門；二是省級(jí)調(diào)控部門。區(qū)域調(diào)控的管理組織體系由承擔(dān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控的組織機(jī)構(gòu)組成，國務(wù)院序列的組成部門主要包括國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國家財(cái)政部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局、農(nóng)業(yè)部、國土資源部等。

區(qū)域調(diào)控的平衡協(xié)調(diào)系統(tǒng)由承擔(dān)協(xié)調(diào)區(qū)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系和區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策及區(qū)域綜合平衡的組織構(gòu)成。當(dāng)前，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡協(xié)調(diào)系統(tǒng)主要由國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、國務(wù)院振興東北等老工業(yè)基地領(lǐng)導(dǎo)小組、國家促進(jìn)中部地區(qū)崛起工作部際聯(lián)席會(huì)構(gòu)成（各領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室作為實(shí)體辦事機(jī)構(gòu)[5]）。其中，國家發(fā)展和改革委員會(huì)居主要地位（如表1所示）。

二、我國區(qū)域調(diào)控組織機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的缺陷

當(dāng)前，我國區(qū)域調(diào)控組織機(jī)構(gòu)設(shè)置存在的缺陷主要表現(xiàn)為以下三方面：

從作為決策體系重要組成部分的全國人大來看，問題主要有：首先，全國人大對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控的立法明顯滯后，對(duì)政府部門經(jīng)濟(jì)資源區(qū)域分配方案的審議和審批多流于形式，對(duì)涉及區(qū)域方案執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查力度不夠。其次，全國人大內(nèi)缺少相應(yīng)的專門委員會(huì)，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡與調(diào)控進(jìn)行立法及監(jiān)督調(diào)研。再次，現(xiàn)有各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，包括國務(wù)院扶貧辦、國務(wù)院西部辦、國務(wù)院東北辦等部門都由國務(wù)院決定成立，對(duì)事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的重大區(qū)域調(diào)控組織的成立，應(yīng)該有最高權(quán)力機(jī)關(guān)參與決定。

從作為調(diào)控主體的政府部門來看，主要問題有二：其一，區(qū)域調(diào)控與管理機(jī)構(gòu)未受到應(yīng)有的重視。大國經(jīng)濟(jì)特征決定了我國區(qū)域問題的長期性，調(diào)控與管理區(qū)域經(jīng)濟(jì)需要特定的政府機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)，但改革開放以來的六次政府機(jī)構(gòu)改革中，區(qū)域調(diào)控與管理機(jī)構(gòu)未受到應(yīng)有的重視。其二，現(xiàn)行區(qū)域調(diào)控機(jī)構(gòu)設(shè)置采取分立的職能部門模式存在較多弊端。主要表現(xiàn)為：（1）政出多門（發(fā)展改革委、財(cái)政部、中國人民銀行、國家稅務(wù)總局等），各區(qū)域調(diào)控職能部門的調(diào)控政策難免發(fā)生矛盾，部門利益與目標(biāo)很難協(xié)調(diào)一致。（2）容易造成區(qū)域政策項(xiàng)目重復(fù)，浪費(fèi)國家公共資源。（3）區(qū)域調(diào)控客體面對(duì)出自多門的調(diào)控政策有時(shí)無所事從，最后常自作主張。（4）地方爭(zhēng)奪區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源的成本加大。

從區(qū)域調(diào)控的平衡協(xié)調(diào)系統(tǒng)來看，主要問題是包括國務(wù)院扶貧辦、國務(wù)院西部辦、國務(wù)院東北辦等的職能及機(jī)構(gòu)設(shè)置存在重疊。比如，我國農(nóng)村貧困人口主要分布在中西部，國家確定的貧困縣多位于西部，作為扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的國務(wù)院扶貧辦的職能與作為落后區(qū)域開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的國務(wù)院西部辦的職能不可避免地存在交叉。又如，國務(wù)院西部辦和國務(wù)院東北辦，機(jī)構(gòu)設(shè)置同在發(fā)展改革委內(nèi)單列，[6]機(jī)構(gòu)重疊嚴(yán)重。再如，三個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的成員都包括了國務(wù)院和中共中央的主要組成部門，區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置疊床架屋。

作為一個(gè)發(fā)展很不均衡的大國，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的區(qū)域問題將長期存在，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的調(diào)控也將是一個(gè)長期的過程，但迄今為止仍沒有一個(gè)獨(dú)立統(tǒng)一、分工合理、職能明確的區(qū)域調(diào)控與管理機(jī)構(gòu)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及改革的推進(jìn)呼喚專門的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控組織的出現(xiàn)。

三、區(qū)域調(diào)控機(jī)構(gòu)設(shè)置的組織原則及制度模式選擇

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控組織是行使區(qū)域調(diào)控職能的具體單元，由調(diào)控機(jī)構(gòu)和管理人員組成。其主要職責(zé)是國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控政策的制定與實(shí)施[7]。主要任務(wù)是通過綜合協(xié)調(diào)、運(yùn)用各種區(qū)域調(diào)控手段（包括區(qū)域財(cái)政政策、轉(zhuǎn)移支付政策、稅收優(yōu)惠減免政策、區(qū)域投資政策、區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域金融政策等），處理區(qū)域發(fā)展中的各種問題，引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，協(xié)調(diào)區(qū)域之間和區(qū)域內(nèi)部的各種關(guān)系，縮小區(qū)域發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。

為承擔(dān)上述職能和完成既定的調(diào)控任務(wù)，區(qū)域調(diào)控組織的設(shè)置應(yīng)遵循特定原則，這些原則主要有：第一，職能決定機(jī)構(gòu)原則。設(shè)立機(jī)構(gòu)必須以承擔(dān)特定的職能為先決條件，否則機(jī)構(gòu)就沒有設(shè)立的必要。第二，分工協(xié)作原則。其中又內(nèi)含集權(quán)與分權(quán)原則、管理幅度與管理層次匹配原則。分工首先是調(diào)控決策權(quán)在各管理層次間的分配，其次是各調(diào)控組織及內(nèi)部職能部門間的分工協(xié)作。第三，調(diào)控權(quán)與監(jiān)督權(quán)分設(shè)原則。調(diào)控與監(jiān)督權(quán)分設(shè)要求兩種權(quán)力不能掌握在同一組織手中，一般地，若調(diào)控權(quán)主要掌握在政府部門手中，監(jiān)督權(quán)則主要應(yīng)由人大組織來實(shí)施，或上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行監(jiān)督。第四，區(qū)域調(diào)控的程序化、規(guī)范化和法制化原則。[8]

制度差異決定各國區(qū)域調(diào)控機(jī)構(gòu)設(shè)置的不同模式選擇?？傮w來看，世界各國區(qū)域調(diào)控機(jī)構(gòu)設(shè)置的制度模式有三種：分立職能部門模式、專門職能部門模式和聯(lián)合職能部門模式（茶洪旺、李健美：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理概論》，中國人民大學(xué)出版社，2006）。分立職能部門模式是指區(qū)域調(diào)控政策決策權(quán)分散于中央政府各部門，各部門有權(quán)對(duì)本部門范圍內(nèi)的區(qū)域或地區(qū)層次的事務(wù)進(jìn)行決策，有權(quán)單獨(dú)實(shí)施區(qū)域項(xiàng)目，各部門間常缺乏必要的協(xié)調(diào)與溝通。專門職能部門模式是指區(qū)域政策及區(qū)域調(diào)控由特定的中央政府機(jī)構(gòu)來制定和實(shí)施的制度模式，單一制國家大多采用此模式。聯(lián)合職能部門模式是指區(qū)域政策和區(qū)域調(diào)控由中央政府內(nèi)的幾個(gè)部門聯(lián)合實(shí)施的制度模式。

我國區(qū)域調(diào)控組織的設(shè)置一直采用分立的職能部門模式，如前所述，這種模式存在較多弊端。考慮我國特殊的國情，筆者認(rèn)為，我國區(qū)域調(diào)控組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置適宜采用專門的（統(tǒng)一的）職能部門模式。

四、成立統(tǒng)一的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控機(jī)構(gòu)的設(shè)想

（一）增設(shè)全國人民代表大會(huì)“區(qū)域與協(xié)調(diào)發(fā)展委員會(huì)”

全國人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)①，是根據(jù)憲法規(guī)定為加強(qiáng)最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作設(shè)立的不具有權(quán)力機(jī)關(guān)性質(zhì)而在權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下?lián)?fù)某種專門任務(wù)的機(jī)構(gòu)。它是全國人大的常設(shè)性機(jī)構(gòu)，受全國人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，全國人大閉會(huì)期間受其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。[9]

區(qū)域發(fā)展不均衡、區(qū)域差距拉大已成為我國重大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治問題并將長期存在。為此，有必要加強(qiáng)最高權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展及其調(diào)控的關(guān)注和介入，使區(qū)域差距和區(qū)域均衡發(fā)展問題真正引起“全民”的關(guān)注。為此，筆者建議在全國人民代表大會(huì)內(nèi)增設(shè)專門的委員會(huì)——區(qū)域與協(xié)調(diào)發(fā)展委員會(huì)（名稱暫定）。委員會(huì)由主任委員、副主任委員若干人和委員若干人組成，人選主要由全國人大主席團(tuán)在代表中提名，全國人民代表大會(huì)通過。與其它專門委員會(huì)不同的是，區(qū)域與協(xié)調(diào)發(fā)展委員會(huì)可由全國人大在各省區(qū)直轄市任命若干不是全國人大代表的專家學(xué)者擔(dān)任專職或兼職顧問，如此，既可傾聽各方面的呼聲、兼顧各區(qū)域利益，又可提高相關(guān)問題調(diào)查研究的科學(xué)性。

區(qū)域與協(xié)調(diào)發(fā)展委員會(huì)主要承擔(dān)以下職責(zé)：審議全國人民代表大會(huì)或其常委會(huì)交付的與區(qū)域發(fā)展相關(guān)的議案；向全國人民代表大會(huì)或其常委會(huì)提出屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的同本委員會(huì)有關(guān)的議案；審議全國人大常委會(huì)交付的被認(rèn)為同區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相抵觸的地方性法規(guī)和決議，行政法規(guī)、決定和命令，以及省級(jí)政府的決定、命令（比如地方人大或政府出臺(tái)的進(jìn)行地區(qū)封鎖、惡性競(jìng)爭(zhēng)等方面的法規(guī)或條例）等，并提出報(bào)告；對(duì)屬于全國人大或其常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的同區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展有關(guān)的問題（包括區(qū)域資源的分配使用情況、區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展情況等）進(jìn)行調(diào)查研究，并提出報(bào)告或建議等。

（二）成立統(tǒng)一的國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控委員會(huì)

由于區(qū)域調(diào)控的各種杠桿分別掌握在政府各部門和省級(jí)政府手中，要使各調(diào)控手段和經(jīng)濟(jì)杠桿聯(lián)動(dòng)并發(fā)揮合力作用，就要使計(jì)劃（規(guī)劃）、財(cái)政、稅收、投資、金融等手段在區(qū)域調(diào)控中保持一致?？紤]到分立的職能部門模式固有的弊端，我國需要成立一個(gè)統(tǒng)一有權(quán)威的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控機(jī)構(gòu)。

借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，建議在國務(wù)院設(shè)置一個(gè)專門的區(qū)域調(diào)控與管理機(jī)構(gòu)，名稱可稱為國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控委員會(huì)，將國家發(fā)展改革委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司、國務(wù)院扶貧辦、國務(wù)院西部辦、國務(wù)院東北辦、國家中部辦以及國務(wù)院有關(guān)部委中涉及區(qū)域調(diào)控與管理的職能進(jìn)行整合，集中分散于各部門的區(qū)域調(diào)控的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源，由國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控委員會(huì)掌握。將目前分散于國務(wù)院各部委、各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、國務(wù)院各直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位中與區(qū)域調(diào)控及研究相關(guān)的功能集中于委員會(huì)，各部委涉及跨地區(qū)的事務(wù)必須報(bào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控委員會(huì)協(xié)調(diào)。委員會(huì)的行政級(jí)別應(yīng)高于國務(wù)院各部委，委員會(huì)主任由國務(wù)院總理或副總理擔(dān)任，設(shè)副主任1至3名，正副秘書長各1人，成員由國務(wù)院各綜合部門以及有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市代表組成，充分反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同區(qū)域的呼聲和要求。

未來，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控委員會(huì)的職能主要有：提出區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及區(qū)際關(guān)系協(xié)調(diào)的政策建議報(bào)請(qǐng)立法機(jī)關(guān)審批；執(zhí)行經(jīng)立法程序通過的區(qū)域政策、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策措施；統(tǒng)一管理使用區(qū)域發(fā)展基金，具體負(fù)責(zé)區(qū)域規(guī)劃工作；協(xié)調(diào)各經(jīng)濟(jì)區(qū)、各省區(qū)之間的利益關(guān)系，化解區(qū)際矛盾和沖突，消除地區(qū)間不合理的行政干預(yù)、市場(chǎng)封鎖和體制壁壘，促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理有序流動(dòng)；整合區(qū)域資源，促進(jìn)各區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)的均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展，重點(diǎn)支持欠發(fā)達(dá)區(qū)域加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展；組織實(shí)施跨行政區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大項(xiàng)目建設(shè)等。概而言之，主要承擔(dān)制定區(qū)域規(guī)劃、出臺(tái)區(qū)域政策、支持落后發(fā)展、協(xié)調(diào)區(qū)際關(guān)系四大職能。

國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控委員會(huì)下設(shè)辦公室，作為實(shí)體機(jī)構(gòu)具體承辦委員會(huì)交辦的事項(xiàng)。考慮到國家發(fā)展改革委在經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面負(fù)有主要責(zé)任，為避免機(jī)構(gòu)設(shè)置疊床架屋，可將國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控委員會(huì)辦公室在國家發(fā)展改革委內(nèi)單設(shè)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)具體的日常工作。辦公室設(shè)主任1名，副主任3至5名，辦公室主任可由國家發(fā)展改革委主任兼任，亦可由專人擔(dān)任。在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)框架體系構(gòu)建完成并獲廣泛認(rèn)同后，可在國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控委員會(huì)辦公室內(nèi)設(shè)立若干綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)的辦公室，具體協(xié)調(diào)相關(guān)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）支持區(qū)域合作組織成立并發(fā)揮其協(xié)調(diào)作用

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化客觀上要求區(qū)域經(jīng)濟(jì)的調(diào)控、管理與組織，突破以行政區(qū)為單位組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的傳統(tǒng)模式，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律在經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)配置資源，實(shí)現(xiàn)有效的分工合作，這要求有效推進(jìn)區(qū)域合作的制度安排和組織建設(shè)，培育新的合作組織機(jī)制，改善區(qū)域調(diào)控與管理。

建立區(qū)域合作組織，首先要確定區(qū)域合作應(yīng)在多大范圍內(nèi)展開，合作組織協(xié)調(diào)的空間多大為宜。區(qū)域合作組織的建立及運(yùn)行，應(yīng)以科學(xué)的經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分為基礎(chǔ)，在各種經(jīng)濟(jì)區(qū)劃中，筆者認(rèn)為，以綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)（綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)劃分方案另文探討）為依據(jù)建立區(qū)域合作組織較為適宜。這是因?yàn)椋C合經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)相關(guān)各省區(qū)相互毗鄰，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密；區(qū)內(nèi)各地市場(chǎng)化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平接近，若不在合作框架內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)與發(fā)展，很容易發(fā)生惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致資源浪費(fèi)和低效率。區(qū)域合作組織的類型主要有行政區(qū)政府間的合作組織和非政府合作組織兩種。

1.行政區(qū)政府間的區(qū)域合作組織

區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織的主要職責(zé)是：定期溝通并向相關(guān)方反映情況及重大問題；組織編制區(qū)域合作框架協(xié)議和有關(guān)規(guī)劃；組織對(duì)區(qū)域內(nèi)重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的評(píng)估；協(xié)調(diào)跨行政區(qū)投資者利益保障和非法律性糾紛等。

改革開放以來，順應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化潮流和經(jīng)濟(jì)區(qū)快速成長的趨勢(shì)，我國相繼成立了一些政府間區(qū)域合作組織，典型的有“長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”、“泛珠三角行政首長聯(lián)席會(huì)”和“環(huán)渤海區(qū)域合作機(jī)制”。這些合作組織對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了一定作用。

2.非政府區(qū)域合作組織

完整意義上的區(qū)域協(xié)調(diào)不應(yīng)僅由政府來完成，非政府組織對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)也是一種非常重要的制度資源。

非政府組織在區(qū)域協(xié)調(diào)過程中的優(yōu)勢(shì)，決定了NGO可在以下幾方面有所作為：第一，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)不同文化的融合。文化融合（在少數(shù)民族聚居的欠發(fā)達(dá)區(qū)域，多元民族文化沖突較為嚴(yán)重，不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定）是區(qū)域一體化的重要基礎(chǔ)，通過建立跨行政區(qū)的文化科技社團(tuán)，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)文化相融，科技教育資源共享。第二，協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，成立區(qū)域同業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)。NGO通過同業(yè)行業(yè)的聯(lián)合，采用自律、自治方式規(guī)范企業(yè)行為，倡導(dǎo)良性競(jìng)爭(zhēng)、制止惡性競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)資源配置。第三，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，建立區(qū)域統(tǒng)一的非政府資格認(rèn)證、質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)，避免行政區(qū)間因不同技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證引發(fā)的貿(mào)易摩擦和市場(chǎng)壁壘。第四，倡導(dǎo)信息共享機(jī)制。因沒有獨(dú)立的利益訴求，NGO提供的信息可靠性更強(qiáng)，有利于提高區(qū)域?qū)κ袌?chǎng)供求信息的把握。

區(qū)域合作組織（包括政府間合作組織和非政府組織）的建立是市場(chǎng)力量自發(fā)推動(dòng)的結(jié)果，但在建立與運(yùn)作前期，需要政府其中扮演一定角色并發(fā)揮應(yīng)有的推動(dòng)作用。

3.成立中國區(qū)域發(fā)展基金

借鑒發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)，集中現(xiàn)有分散于各部門的區(qū)域調(diào)控的經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源，設(shè)立“中國區(qū)域發(fā)展基金”，由國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控委員會(huì)統(tǒng)一支配。基金使用要與國家區(qū)域調(diào)控總體目標(biāo)相符合，改變傳統(tǒng)體制下將資金用于落后區(qū)域生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施的做法，主要將之用于欠發(fā)達(dá)區(qū)域的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境項(xiàng)目投資，對(duì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整提供資金配套。通過改善欠發(fā)達(dá)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境，提高區(qū)域的競(jìng)爭(zhēng)力和自發(fā)展能力。

結(jié) 語

增設(shè)全國人民代表大會(huì)區(qū)域與協(xié)調(diào)發(fā)展委員會(huì)，成立統(tǒng)一的國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控委員會(huì)及在經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織，就建立起相對(duì)完整“三位一體”的分層次區(qū)域調(diào)控組織體系。在三種調(diào)控組織中，全國人大和國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)控委員會(huì)的調(diào)控具有權(quán)威性，區(qū)域合作組織的協(xié)調(diào)建立在政府信用或志愿基礎(chǔ)上，與前二者相比，其協(xié)調(diào)行為不具權(quán)威性和強(qiáng)制力，是區(qū)域調(diào)節(jié)的“軟組織”。在區(qū)域調(diào)控過程中，應(yīng)發(fā)揮三者的協(xié)同調(diào)節(jié)作用。

[注 釋]

①第一至五屆全國人民代表大會(huì)，設(shè)有民族委員會(huì)、法案委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)、代表資格審查委員會(huì)。其中，四屆全國人大是在\"文革\"時(shí)期召開的，社會(huì)主義法制遭到嚴(yán)重破壞，未設(shè)專門委員會(huì)。黨的十一屆三中全會(huì)以后，從六屆全國人大起設(shè)有民族委員會(huì)、法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)、外事委員會(huì)、華僑委員會(huì)。七屆全國人大在上述專門委員會(huì)外，增設(shè)內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)。八屆全國人大增設(shè)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。九屆全國人大增設(shè)了農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)。所以，現(xiàn)在全國人民代表大會(huì)共設(shè)有9個(gè)專門委員會(huì)。見中國人大網(wǎng)：http: //www.npc.gov.cn/zgrdw/home/index.jsp。

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[9]中國人大網(wǎng)[Z/OL].http://www.npc.gov.cn/zgrdw/home/index.jsp.

Reflections on Setting up the Unified System of Regional Regulatory Organizations

Wang Tao

（Institute of Planning Design， China Academy of Telecommunication Research of MII ， Beijing 100037，China）

Abstract：Based on our country’s the constitution of current region regulation organization system and its defects， this article elaborates the organization principle and system pattern of setting region regulation organization. Our country’s region regulation organization should adopt the unified functional department pattern. Finally， one“trinity”of system design is proposed for establishing the unified regional organizations control system.

Key words：region regulation organization；centralized functional departments pattern；reflections

（責(zé)任編輯：張改蘭）