金融控股公司監(jiān)管的國(guó)際比較與啟示

[摘要]金融控股公司這種混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式已經(jīng)成為金融發(fā)展的大趨勢(shì)。為了適應(yīng)這種趨勢(shì)，許多國(guó)家相應(yīng)地加強(qiáng)金融控股公司的監(jiān)管立法與監(jiān)管體系改革。金融控股公司在中國(guó)發(fā)展的基礎(chǔ)條件已經(jīng)基本成熟，但中國(guó)金融監(jiān)管體系相對(duì)滯后，為此，探討國(guó)際上近十年金融控股公司的監(jiān)管模式，對(duì)中國(guó)完善和健全金融監(jiān)管體系十分有益。

[關(guān)鍵詞]金融控股公司；監(jiān)管模式；國(guó)際比較

[中圖分類號(hào)] F830.2［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ

[文章編號(hào)] 1673-0461(2008)06-0088-03

金融控股公司興起于德國(guó)全能型銀行經(jīng)營(yíng)模式，德國(guó)也是最早建立的綜合金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的國(guó)家。[1]隨著上世紀(jì)八九十年金融大動(dòng)蕩和兼并潮流，金融控股公司已經(jīng)成為世界金融發(fā)展的大趨勢(shì)，各國(guó)也相應(yīng)加強(qiáng)金融控股公司的金融監(jiān)管立法與監(jiān)管體系改革，歐美西方的國(guó)家典型的有，美國(guó)《1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法》及傘形的監(jiān)管體系，英國(guó)《1998年英格蘭銀行法》、《2000年金融市場(chǎng)與服務(wù)法案》，并于1997年成立了金融監(jiān)管服務(wù)局；同期，亞洲區(qū)的日本和韓國(guó)進(jìn)行了金融監(jiān)管體系的重大改革，形成了一個(gè)統(tǒng)一的綜合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。本文擬在中國(guó)金融大發(fā)展——金融控股公司的路徑與背景下，比較分析上述幾個(gè)典型國(guó)家對(duì)金融控股公司監(jiān)管的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)監(jiān)管體系的現(xiàn)實(shí)和金融控股公司的發(fā)展路徑，淺談幾點(diǎn)啟示。

一、金融控股公司在中國(guó)發(fā)展與金融監(jiān)管的滯后的現(xiàn)狀

（一）金融控股公司在中國(guó)發(fā)展的現(xiàn)狀

在中國(guó)，最早嘗試金融控股公司的是中信集團(tuán)。1979年10月，榮毅仁先生倡導(dǎo)成立的中信集團(tuán)，其控股或擁有的子公司涉及銀行、證券、保險(xiǎn)、信托投資等。近幾年，光大集團(tuán)就是以創(chuàng)新型機(jī)構(gòu)重組，突破了我國(guó)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的模式，發(fā)展成為全能型經(jīng)營(yíng)的金融控股公司，她擁有光大銀行、光大證券、光大信托三大機(jī)構(gòu)，擁有在香港上市的三家子公司：光大控股、光大國(guó)際和香港建設(shè)公司，持有申銀萬(wàn)國(guó)證券百分之十九的股權(quán)，此外，還間接控股了境內(nèi)外多家金融機(jī)構(gòu)與公司，如以信托公司名義注冊(cè)的中國(guó)國(guó)際信托投資公司旗下目前擁有22家全資子公司、6家控股公司、5家上市公司、8家港澳和境外子公司、3個(gè)境外代表機(jī)構(gòu)，涉及國(guó)內(nèi)外銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、融資租賃、實(shí)業(yè)、房地產(chǎn)、旅游以及貿(mào)易等幾乎是全方位的行業(yè)。光大集團(tuán)、中信公司等多元化金融集團(tuán)的形成，已經(jīng)為中國(guó)發(fā)展金融控股公司（金融集團(tuán)）提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展路徑。

然而，中國(guó)現(xiàn)階段還處在金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的政策前提下，我國(guó)金融控股公司尚處法律未予明確下的探索階段，就金融控股公司新的金融組織制度的意見仍有爭(zhēng)議。有些專家認(rèn)為，金融控股公司發(fā)展的必要基礎(chǔ)性條件已經(jīng)具備；金融控股公司呈現(xiàn)出一種中間狀態(tài)，而這種狀態(tài)可能是中國(guó)金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)比較合適的選擇①。而事實(shí)上，自2005年起，中國(guó)國(guó)有四家大銀行進(jìn)行改制上市的進(jìn)程中，已經(jīng)形成超大型的金融集團(tuán)的航母，并相繼形成了以原有銀行業(yè)務(wù)為核心，控股或獨(dú)資設(shè)立投資銀行、證券公司、基金公司。除了這些相對(duì)純粹的金融控股公司外，一些產(chǎn)業(yè)資本也通過(guò)重組、兼并和收購(gòu)等方式加速向金融領(lǐng)域滲透，力圖形成金融控股公司集團(tuán)。這充分體現(xiàn)了管理層希望通過(guò)金融控股公司來(lái)實(shí)現(xiàn)我國(guó)金融經(jīng)營(yíng)體制轉(zhuǎn)變的意圖，也充分說(shuō)明金融控股公司將成為中國(guó)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)選擇。

（二）金融控股公司的金融監(jiān)管滯后現(xiàn)狀

金融控股公司通過(guò)整合不同金融行業(yè)的資產(chǎn)、信息、客戶甚至品牌信譽(yù)等各種資源，可以較好地發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)和協(xié)同效應(yīng)優(yōu)勢(shì)，提高金融機(jī)構(gòu)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。然后，金融控股公司本身有天然的缺陷[2]：金融創(chuàng)新和金融衍生產(chǎn)品的交易的增加，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)更集中更隱蔽，更容易產(chǎn)生金融危機(jī)與金融事件，金融控股公司中不同金融企業(yè)存在經(jīng)營(yíng)文化、理念上以及利益上的沖突，有些是自并購(gòu)或收購(gòu)就形成的，有些是在各自獨(dú)立核算的利益形成的，有些是在高管的人事安排上形成沖突企業(yè)文化；還有金融控股公司容易形成壟斷格局，降低社會(huì)福利，容易產(chǎn)生內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易，形成錯(cuò)綜復(fù)雜的金融交易行為，給金融監(jiān)管當(dāng)局和內(nèi)控制度帶來(lái)新的困惑[3]。這些天生不足可能導(dǎo)致金融控股公司資本金虛大，利潤(rùn)虛增，風(fēng)險(xiǎn)一旦暴露將帶來(lái)巨大損失與金融風(fēng)波。因此，外部監(jiān)管顯得格外重要。

當(dāng)前，中國(guó)按照分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的模式，由一行三會(huì)分別對(duì)銀行業(yè)、信托業(yè)（證券業(yè)）、保險(xiǎn)業(yè)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管，并建立監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度。然后，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)自身的內(nèi)部控制和公司治理結(jié)構(gòu)不盡完善，金融機(jī)構(gòu)控制跨金融產(chǎn)品和衍生金融工具交易的能力不高；在外部監(jiān)管上，傳統(tǒng)的行政性監(jiān)管方式形成金融機(jī)構(gòu)不主動(dòng)不配合監(jiān)管的局面，一行三會(huì)對(duì)并表監(jiān)管，對(duì)跨行業(yè)跨產(chǎn)品監(jiān)管的能力有限，對(duì)金融集團(tuán)的監(jiān)管的立法、監(jiān)管機(jī)構(gòu)安排尚未形成一種長(zhǎng)期有效的框架。為此，我們有必要探討和研究國(guó)外對(duì)金融控股公司的監(jiān)管模式。

二、監(jiān)管模式的國(guó)際比較

（一）美國(guó)傘形的監(jiān)管模式

目前，美國(guó)金融監(jiān)管體制是雙線多頭型的，對(duì)金融控股公司采取的是以美聯(lián)儲(chǔ)為傘型監(jiān)管者的監(jiān)管模式[4]。具體如下（見圖1）。

如圖1所示，美聯(lián)儲(chǔ)（FED）是金融控股公司的基本監(jiān)管者，體現(xiàn)對(duì)金融控股公司的傘型監(jiān)管。金融控股公司的銀行類分支機(jī)構(gòu)和非銀行類分支機(jī)構(gòu)保持原有的分業(yè)監(jiān)管模式，即存款類金融機(jī)構(gòu)接受聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管委員會(huì)監(jiān)管，證券機(jī)構(gòu)接受證券交易委員會(huì)監(jiān)管，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)接受聯(lián)邦或州保險(xiǎn)監(jiān)管署監(jiān)管[5]。可見，美國(guó)對(duì)金融控股公司實(shí)行綜合監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的模式，并《1999年金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》特別規(guī)定，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在執(zhí)行各自任務(wù)的時(shí)候加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)和合作。

（二）英國(guó)、日本和韓國(guó)集中統(tǒng)一的監(jiān)管模式

1.英國(guó)的金融監(jiān)管服務(wù)局

隨著英國(guó)從傳統(tǒng)型的分業(yè)經(jīng)營(yíng)向以金融控股公司形成進(jìn)行的混業(yè)經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變，1997年5月，英國(guó)財(cái)政大臣布朗宣布改革金融監(jiān)管體制，將包括英格蘭銀行在內(nèi)的9家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力統(tǒng)一到一家新的機(jī)構(gòu)，于是同年10月，英國(guó)成立了世界上最強(qiáng)有力的金融監(jiān)管服務(wù)局（FSA）[6]。2000年6月，英國(guó)女王正式批準(zhǔn)了《2000年金融服務(wù)和市場(chǎng)法》，該法明確了FSA作為英國(guó)惟一的、獨(dú)立的、對(duì)英國(guó)金融業(yè)實(shí)行全面監(jiān)管的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，擁有制定金融監(jiān)管法規(guī)，頒布與實(shí)施金融行業(yè)準(zhǔn)則，給予被監(jiān)管者以指引和建議以及制定一般政策和準(zhǔn)則的職能。并為了確保FSA依法行使全面負(fù)有的監(jiān)管職責(zé)，同時(shí)防止FSA濫用職權(quán)，以權(quán)謀私，2001年12月設(shè)立了金融監(jiān)管制約機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)和市場(chǎng)特別法庭，該特別法庭專門審理FSA與被監(jiān)管者間難以調(diào)解的問(wèn)題，提高了FSA依法行使監(jiān)管權(quán)力。

2.日本金融廳

1998年6月5日，《金融體系改革法》在參議院獲得通過(guò)，該法允許銀行、保險(xiǎn)、證券等行業(yè)的金融機(jī)構(gòu)跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)各種金融業(yè)務(wù)。同年6月22日，日本成立了金融監(jiān)督廳（2000年改為金融廳），取代了大藏省的金融檢查和監(jiān)督職能，正式獨(dú)立地執(zhí)行其對(duì)金融行業(yè)的混業(yè)監(jiān)管職能[1]。金融廳根據(jù)監(jiān)管業(yè)務(wù)的性質(zhì)設(shè)置了企劃局、監(jiān)督局、檢查局三個(gè)職能部門，三個(gè)部門通力合作，分別擔(dān)當(dāng)起制定法律事務(wù)，對(duì)交易所和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，監(jiān)督金融業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)，檢查金融機(jī)構(gòu)日常業(yè)務(wù)運(yùn)作。在監(jiān)管上，金融廳還和日本銀行分工合作，金融廳作為金融監(jiān)管的最高機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)頒發(fā)營(yíng)業(yè)許可、對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查和指導(dǎo)，而日本銀行僅依據(jù)市場(chǎng)交易行為進(jìn)行檢查和提供金融服務(wù)，并將檢查結(jié)果傳送給金融廳進(jìn)行監(jiān)管。

3.韓國(guó)金融監(jiān)督委員會(huì)

1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后不久，韓國(guó)對(duì)金融監(jiān)管體制進(jìn)行大改革。1998年成立了直屬國(guó)務(wù)院的金融監(jiān)督委員會(huì)（FSC），1999年設(shè)立金融監(jiān)督院（FSS），其中前者是直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的政府機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定與解釋有關(guān)金融法律法規(guī)，負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，檢查和指導(dǎo)金融監(jiān)督院的日常監(jiān)管活動(dòng)；后者是由各金融機(jī)構(gòu)共同出資的民間自律性機(jī)構(gòu)，主要依照前者的指令，負(fù)責(zé)實(shí)施銀行、證券、保險(xiǎn)等金融監(jiān)管的活動(dòng)[6]。這樣，韓國(guó)就改變了以往由韓國(guó)銀行、財(cái)政部、銀行監(jiān)督院、保險(xiǎn)監(jiān)督院、證券監(jiān)督院多頭監(jiān)管格局，統(tǒng)一由金融監(jiān)督委員會(huì)及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)施集中監(jiān)管。

（三）兩種模式評(píng)價(jià)

美國(guó)傘形的監(jiān)管模式體現(xiàn)出對(duì)金融控股公司整體機(jī)構(gòu)監(jiān)管和業(yè)務(wù)功能監(jiān)管區(qū)分開來(lái)，分工細(xì)致，并形成一種多頭監(jiān)管的格局，能夠從不同視角審察風(fēng)險(xiǎn)和及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，這種以高成本為代價(jià)的監(jiān)管模式，為金融穩(wěn)健安全運(yùn)行和公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境提供良好保障；但是美國(guó)嚴(yán)刑峻法，監(jiān)管方式比較僵硬，被監(jiān)管者的持續(xù)經(jīng)營(yíng)受到壓制，監(jiān)管的成本高而效率相對(duì)低。

英國(guó)為代表的統(tǒng)一監(jiān)管模式體現(xiàn)出統(tǒng)一的監(jiān)管制度，避免了多重監(jiān)管的重復(fù)監(jiān)管，監(jiān)管成本相對(duì)低，被監(jiān)管者的經(jīng)營(yíng)環(huán)境相對(duì)寬松，并更強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)自律組織的監(jiān)管；然而，這種大一統(tǒng)的監(jiān)管模式同樣面臨內(nèi)部監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)官僚作風(fēng)與部門的利益攀比。

三、啟 示

通過(guò)比較分析，筆者主張中國(guó)更偏重于仿制英國(guó)、日本、韓國(guó)的統(tǒng)一監(jiān)管模式。按照這一模式思路，淺談幾點(diǎn)啟示。

（一）醞釀和制定金融業(yè)大發(fā)展和統(tǒng)一監(jiān)管的法律依據(jù)

醞釀和制定一部包括銀行業(yè)、信托業(yè)（證券業(yè)）、保險(xiǎn)業(yè)、金融衍生產(chǎn)品及機(jī)構(gòu)的法律法規(guī)，打破原先分業(yè)經(jīng)營(yíng)下的法律體系，針對(duì)金融集團(tuán)的發(fā)展規(guī)劃制定法律框架，同時(shí)，為統(tǒng)一監(jiān)管提供法律依據(jù)。

（二）建立牽頭制的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)監(jiān)管和分業(yè)的業(yè)務(wù)功能監(jiān)管相結(jié)合

金融監(jiān)管按其監(jiān)管內(nèi)容可劃分為機(jī)構(gòu)監(jiān)管（市場(chǎng)準(zhǔn)入和市場(chǎng)退出監(jiān)管）和業(yè)務(wù)運(yùn)作監(jiān)管。中國(guó)可以依據(jù)這種監(jiān)管劃分，按照韓國(guó)監(jiān)管模式，可以將金融控股公司和子公司的機(jī)構(gòu)監(jiān)管統(tǒng)一收歸一家具有牽頭能力的隸屬國(guó)務(wù)院的金融機(jī)構(gòu)，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)各業(yè)務(wù)運(yùn)作的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。為了實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)改革成本最小化，牽頭制的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)（初擬為金融監(jiān)管委員會(huì)）由現(xiàn)行“一央三會(huì)”的領(lǐng)導(dǎo)人和專業(yè)人士組織，只增設(shè)機(jī)構(gòu)和調(diào)整人員組成，負(fù)責(zé)全國(guó)金融立法，金融許可證審批，領(lǐng)導(dǎo)各分業(yè)功能型監(jiān)管機(jī)構(gòu)和自律性組織機(jī)構(gòu)（證券交易所、期貨交易所），保留著銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)對(duì)金融集團(tuán)下的子公司進(jìn)行分業(yè)監(jiān)管。

（三）構(gòu)造自律性預(yù)防性的監(jiān)管體系

隨著金融集團(tuán)的發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)自身參與金融監(jiān)管的意識(shí)提升。金融管理當(dāng)局（金融監(jiān)管委員會(huì)）為了維護(hù)金融控股公司的持續(xù)健康地壯大，適度地放松監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管，提升金融集團(tuán)及其行業(yè)自律組織監(jiān)管的能力，以市場(chǎng)化監(jiān)管方式，提高金融監(jiān)管的有效率。金融監(jiān)管委員會(huì)放松對(duì)金融控股公司監(jiān)管的條件，是為了接受更多市場(chǎng)主體自律性預(yù)防性的監(jiān)管，必須有一套良好的金融控股公司風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系，只有滿足條件的情況下，才放寬外部監(jiān)管。政府監(jiān)管和被監(jiān)管者自律的結(jié)合可以產(chǎn)生最好的監(jiān)管體系，以保證市場(chǎng)的效率和對(duì)投資者的保護(hù)。

（四）加強(qiáng)法院對(duì)集中監(jiān)管權(quán)力的再監(jiān)督

如前所述，一旦構(gòu)建了統(tǒng)一的金融監(jiān)管局，情況就如同英國(guó)的監(jiān)管體系，就可能出現(xiàn)權(quán)力過(guò)于集中和產(chǎn)生官僚作風(fēng)。那么，如何協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益，避免出現(xiàn)官僚作風(fēng)與部門的利益攀比呢？參照英國(guó)的模式[7]，設(shè)立了金融監(jiān)管制約機(jī)構(gòu)——金融監(jiān)管的特別法庭，該特別法庭專門審理金融監(jiān)管局依法行使監(jiān)管權(quán)力，并審理金融監(jiān)管局、隸屬于監(jiān)管局領(lǐng)導(dǎo)三會(huì)與被監(jiān)管者間難以調(diào)解的問(wèn)題。

[注 釋]

①在“綜合經(jīng)營(yíng)20年——中國(guó)銀行業(yè)變革二十年回顧”專題研討會(huì)上，中央?yún)R金公司總經(jīng)理謝平和中銀國(guó)際首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征的觀點(diǎn)。資料來(lái)源:http://www.cs.com.cn/yh/02/200710/t20071029_1235396.htm.

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International Comparison and Inspiration on Supervision of Financial Holding Company

FangMaoyang

(Zhaoqing School of Guangdong University of Finance， Zhaoqing526040， China)

Abstract：The financial holding company has been the general tendency in mixed operation model of finance. Correspondingly， many countries enhance the supervision legislation and the financial supervision system in order to adapt to the trend. The basic condition of the development on the financial holding company has been close to maturity in china， but the construction of the financial supervision system is relatively falling behind. Therefore， it is very useful to improve and perfect the China's financial supervision system studying on the international supervision model of the financial holding company in the last decade.

Key words: financial holding company; supervision model; international comparison

（責(zé)任編輯：張丹郁）