政府主持與市場機(jī)制相結(jié)合的災(zāi)后經(jīng)濟(jì)重建思路

[摘要]四川汶川地震造成了重大的人員傷亡和財產(chǎn)損失，如何應(yīng)對嚴(yán)重自然災(zāi)害，如何進(jìn)行災(zāi)后重建，是目前面臨的緊迫問題。汶川地震災(zāi)后經(jīng)濟(jì)重建將是中國在市場經(jīng)濟(jì)條件下面臨的第一次大規(guī)模的重建，是長時期、持久的艱巨任務(wù)。文章深入研判地震災(zāi)害對中國經(jīng)濟(jì)的影響，探討在政府主導(dǎo)下，與市場機(jī)制相結(jié)合，統(tǒng)籌安排，科學(xué)決策，有序展開對災(zāi)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和重建的對策建議。

[關(guān)鍵詞]自然災(zāi)害；經(jīng)濟(jì)；重建

[中圖分類號] F123.9［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ

[文章編號] 1673-0461(2008)06-0034-04

中國是世界上因自然災(zāi)害造成經(jīng)濟(jì)損失比較嚴(yán)重的國家之一。每年因災(zāi)害帶來的損失占GDP的3%-5%，根據(jù)國家減災(zāi)委的材料分析，我國災(zāi)害最頻繁、經(jīng)濟(jì)損失最大的地區(qū)，恰恰是我們主體功能區(qū)劃分中最發(fā)達(dá)、最重要的的優(yōu)化開發(fā)區(qū)，即三大城市群地區(qū)(環(huán)渤海圈城市帶、長江三角洲城市帶、珠江三角洲城市帶)。今年四川汶川地震造成了重大的人員傷亡和財產(chǎn)損失，已經(jīng)給四川、重慶、甘肅等省市造成巨大損失。如何防災(zāi)救災(zāi)，如何進(jìn)行災(zāi)后重建，這不僅是四川當(dāng)前十分緊迫的問題，也幾乎是全國各個省區(qū)都會遇到的問題。深入研判自然災(zāi)害對中國經(jīng)濟(jì)的影響，在當(dāng)前的宏觀經(jīng)濟(jì)背景下，適當(dāng)調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策，防止經(jīng)濟(jì)下滑和防止物價上漲成為經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、災(zāi)后經(jīng)濟(jì)重建，主導(dǎo)力量在于政府

災(zāi)后經(jīng)濟(jì)重建是長時期的、持久性的、任重而道遠(yuǎn)的艱巨任務(wù)，需要國家各部門間統(tǒng)一協(xié)調(diào)， 各盡其責(zé)， 共同協(xié)作。為加強(qiáng)對災(zāi)區(qū)救援和重建工作的協(xié)調(diào)，建議成立一個由各方面代表組成的震后恢復(fù)重建局，負(fù)責(zé)規(guī)劃、協(xié)調(diào)和規(guī)范災(zāi)后重建和恢復(fù)工作，下設(shè)法規(guī)、采購、財務(wù)、規(guī)劃、監(jiān)測評估、過渡時期救濟(jì)等部門，主要開展以下主要工作：

（一） 統(tǒng)籌規(guī)劃災(zāi)后恢復(fù)重建的原則方針

1.災(zāi)區(qū)的總體規(guī)劃設(shè)計

在取得科學(xué)記錄的數(shù)據(jù)分析以后，要以災(zāi)區(qū)災(zāi)民恢復(fù)生產(chǎn)、恢復(fù)安定的生活，恢復(fù)正常的社會秩序、該地區(qū)長久持續(xù)的發(fā)展作為重點(diǎn)，切合災(zāi)區(qū)的實際情況與政府運(yùn)作的客觀條件，提出一個由近(期)到遠(yuǎn)(期)、由小(規(guī)模)到大(規(guī)模)的框架性的重建規(guī)劃。

確定規(guī)劃方案以后，再進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)劃。我國應(yīng)建立起一個應(yīng)對災(zāi)難的具體指標(biāo)體系。要明確地提出救災(zāi)的援助計劃和救災(zāi)之后的經(jīng)濟(jì)援助計劃和福利計劃。這也是政府提供公共服務(wù)的必要職責(zé)。重建內(nèi)容包括基礎(chǔ)設(shè)施，道路交通，供水供電供氣，醫(yī)療衛(wèi)生，教育文化，交通網(wǎng)、通訊網(wǎng)，學(xué)校和居民住宅、政府辦公用房等的設(shè)計和建設(shè)。

在災(zāi)區(qū)重建的過程中，必須充分考慮當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)條件和資源環(huán)境承載能力。應(yīng)注意形成地方特色，保護(hù)和發(fā)展并重。在保障人民生活等基本要求上，提升城市形象。

2.創(chuàng)造該地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長的契機(jī)

根據(jù)國際經(jīng)驗，隨著災(zāi)后重建的持續(xù)投入，災(zāi)區(qū)各項基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)都將有一定水平的提升。2005年“卡特里娜”颶風(fēng)后，美國國會在巨大的財政赤字之下，仍然批準(zhǔn)了440多億的特別預(yù)算，拯救災(zāi)區(qū)和災(zāi)后重建，恢復(fù)石油加工生產(chǎn)。美國經(jīng)濟(jì)不但未放緩，反而達(dá)到新經(jīng)濟(jì)恢復(fù)以來的高增長，美聯(lián)儲還維持了繼續(xù)提升利率的貨幣政策。

短期來看，中央財政700億元的首批災(zāi)后重建基金在宏觀經(jīng)濟(jì)上有穩(wěn)定增長的意義。長期來看，西部大開發(fā)戰(zhàn)略借助此次中央政府對災(zāi)區(qū)重建的投入和支出，有望全面提升西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，突破發(fā)展瓶頸。若西部大開發(fā)戰(zhàn)略由此有所作為并取得成功推進(jìn)，將對中國宏觀經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、平衡發(fā)展，產(chǎn)生重大的積極影響。

3.災(zāi)后重建更需關(guān)注經(jīng)濟(jì)合理布局

西部是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和防備重大事變的戰(zhàn)略后備區(qū)域，國家需要加大對該地區(qū)的投入力度，以便鞏固我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。 “增長”和“發(fā)展”并不是同一個概念，不能要求所有的省份、所有的市縣都去追求發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。在地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)的大江大河上游區(qū)域，更需要注重生態(tài)保護(hù)，并通過適度的轉(zhuǎn)移支付制度對該地區(qū)加以補(bǔ)償。

4.結(jié)合“新農(nóng)村建設(shè)”政策，將災(zāi)區(qū)鄉(xiāng)村民眾合理地融入西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略中

建議災(zāi)區(qū)以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，改變過去許多農(nóng)戶分散居住、難以配套公共設(shè)施的相關(guān)問題。按村為基礎(chǔ)，做到適度集中居住，配套道路、衛(wèi)生室，接通電源與水源的管線，提高農(nóng)村農(nóng)民的生活質(zhì)量，改善農(nóng)民的生活條件。做好鄉(xiāng)村勞動力的再培訓(xùn)工作，提高勞動力的素質(zhì)，以承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這也是為西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展作貢獻(xiàn)。

5.制度創(chuàng)新

包括建立：捐款制度和捐款免稅制度；志愿者或NGO參與救災(zāi)制度；地震孤兒領(lǐng)養(yǎng)制度；災(zāi)害損失評估制度；救災(zāi)援助計劃；災(zāi)后經(jīng)濟(jì)援助計劃；災(zāi)區(qū)居民福利計劃；財產(chǎn)登記申報制度以及發(fā)行特殊重建債券等等。

（二）建立和完善一套對于災(zāi)害評估的指標(biāo)體系

1.對災(zāi)情的先期統(tǒng)計與初步評估是災(zāi)后重建所需的基本數(shù)據(jù)資料

從目前來看，統(tǒng)計數(shù)據(jù)還不夠詳細(xì)，無法了解更為具體的實際情況，如人員傷亡、年齡的分布、性別的分布以及人口統(tǒng)計學(xué)分布；地震對公共設(shè)施、交通設(shè)施的破壞，房屋倒塌特別是公共建筑物的倒塌情況等。應(yīng)安排相關(guān)專業(yè)人員調(diào)查研究城市災(zāi)情：選擇包括建筑，結(jié)構(gòu)，給排水、暖通、強(qiáng)電、規(guī)劃、社會學(xué)、地理學(xué)、環(huán)境學(xué)、建筑施工等有一定經(jīng)驗的專家組成聯(lián)合調(diào)查組，有計劃地、有組織地深入實地調(diào)查研究，為災(zāi)后的重建取得第一手資料。盡量采用衛(wèi)星遙感記錄，航測航拍；地理信息，現(xiàn)場勘察，科學(xué)檢測記錄等高效的技術(shù)手段，快速科學(xué)地分析比較地震前后的城市建筑，基礎(chǔ)設(shè)施的損壞程度。對此次地震給工業(yè)企業(yè)和大型企業(yè)(包括核電這樣的大型企業(yè))、商業(yè)、旅游業(yè)等所造成的影響進(jìn)行進(jìn)一步的統(tǒng)計，包括其對國內(nèi)、國際的影響，對現(xiàn)在和未來的影響等等，必須要有非常地專業(yè)化統(tǒng)計、分析。

2.對災(zāi)害的事中、事后評估

在統(tǒng)計的基礎(chǔ)上進(jìn)行人員傷亡、人力資本損失的評估、經(jīng)濟(jì)損失的評估、外部影響的評估，包括對本省、對局部地區(qū)以及全國的評估?，F(xiàn)在，統(tǒng)計局應(yīng)該盡快根據(jù)目前的實際情況提出一套關(guān)鍵性指標(biāo)來進(jìn)行評估，國家測繪局應(yīng)該提供一個詳細(xì)的、清晰的基本情況判斷。如果能夠?qū)σ呀?jīng)發(fā)生的事件及影響提供準(zhǔn)確、詳細(xì)的數(shù)據(jù)和評估，有利于中央、國務(wù)院、中央軍委的決策。

（三）政府主導(dǎo)重建思路

1.優(yōu)惠政策出臺，支持災(zāi)后重建

財政部、國家稅務(wù)總局已發(fā)出《關(guān)于認(rèn)真落實抗震救災(zāi)及災(zāi)后重建稅收政策問題的通知》，從企業(yè)所得稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅、契稅、資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅、進(jìn)出口稅等方面對抗震救災(zāi)及災(zāi)后重建給予稅收優(yōu)惠。

央行和銀監(jiān)會聯(lián)手下發(fā)緊急通知，對四川等重災(zāi)省市實施恢復(fù)金融服務(wù)的特殊政策，從信貸總量、信貸資金和授信審查等多方面優(yōu)先支持災(zāi)區(qū)重建。為滿足災(zāi)區(qū)重建資金需求，5月15日，央行決定，對受災(zāi)嚴(yán)重的成都、綿陽等6市州，地方法人金融機(jī)構(gòu)5月20日暫不提高存款準(zhǔn)備金率。

2.考慮設(shè)立重建基金

在日本神戶1995年里氏6.8級大地震的震后重建過程中，建立了一個重建基金，政府出資1億日元，作為基本資金(basic funds)，吸引了約50億日元的投資資金，共計51億日元。重建基金被分為兩類，第一類是基本基金，主要是政府的投入；第二類是投資基金?；净鹬饕墙ㄔO(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和基本的公共設(shè)施項目，而投資基金則是商業(yè)性項目，在重建過程中兩種基金相互結(jié)合發(fā)揮作用。

阪神地震重建基金主要用于五類。這包括：①協(xié)助地震災(zāi)民建立穩(wěn)定的生活，促進(jìn)其健康與福利；②房屋重建的支持項目(包括為地震災(zāi)民重建住宅)；③促進(jìn)工業(yè)恢復(fù)與重建(包括受損中小企業(yè)的補(bǔ)貼)；④援助教育和文化復(fù)蘇(幫助重建學(xué)校)；⑤使受災(zāi)地區(qū)迅速恢復(fù)的其他活動(包括紀(jì)念地震的活動等)。重建基金實質(zhì)上是集國家財力、社會捐助及商業(yè)投資，發(fā)揮杠桿放大效應(yīng)。根據(jù)重建規(guī)劃來有效使用。

3.制度性約束確保賑災(zāi)資金高效使用

為了保證賑災(zāi)撥款能夠高效配置、落到實處不打折，務(wù)必要有一套完善的制度法律體系保障，防范投機(jī)倒把，防范賑災(zāi)撥款損失、浪費(fèi)以及揮霍現(xiàn)象。

美國新奧爾良地區(qū)在遭遇“卡特里娜”颶風(fēng)之后，為了確保賑災(zāi)資金有效配置，美國政府和國會聯(lián)合臨時出臺應(yīng)對機(jī)構(gòu)，確保資金的合理支出。日本根據(jù)《災(zāi)害對策基本法》、《災(zāi)害救助法》、《受災(zāi)者生活支援法》和《嚴(yán)重災(zāi)害特別財政援助法》等，各級行政部門的負(fù)責(zé)人對災(zāi)區(qū)重建負(fù)有責(zé)任，必須根據(jù)法律和防災(zāi)計劃重建災(zāi)區(qū)。在資金方面，負(fù)責(zé)分配費(fèi)用的大臣根據(jù)都道府縣知事的報告、地方公共團(tuán)體提供的資料和實地調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分配，分配時必須做到公正、穩(wěn)妥和迅速。

這一點(diǎn)對于當(dāng)前的中國狀況不能不表示如此擔(dān)憂。中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過，自2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第六十三條第七款規(guī)定：截留、挪用、私分或者變相私分應(yīng)急救援資金、物資的，根據(jù)情節(jié)對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。

4.災(zāi)區(qū)房屋建設(shè)選擇政府主導(dǎo)開發(fā)模式

災(zāi)后應(yīng)實施由政府主導(dǎo)組織房屋建設(shè)的管理模式。災(zāi)民的住房問題，可以由政府出資解決；政府可以為災(zāi)民的住房建設(shè)無償劃撥土地，做統(tǒng)一的土地安排，并規(guī)定容積率。如果政府財力有限，則可選擇政府組織建設(shè)的模式。

近些年來，在商品房質(zhì)量投訴中，開發(fā)商工程質(zhì)量事件層出不窮，例如杭州曾爆出開發(fā)商用毛竹替代承重墻中的鋼筋的丑聞；而一些房地產(chǎn)開發(fā)商盡管使用鋼筋，也刻意減少鋼筋數(shù)量，甚至使用劣質(zhì)鋼筋以次充好，大大降低了房屋的抗震性。因此，決不能采用開發(fā)商壟斷造房模式。救災(zāi)資源的使用，必須做到公開透明和公正。參與災(zāi)后重建的有關(guān)主體，必須真正按照真正的招標(biāo)程序產(chǎn)生，決不能允許名義上招標(biāo)，實際上暗箱操作，浪費(fèi)和褻瀆人民群眾對災(zāi)區(qū)人民的感情。

中央政府和地方民政部門可以劃撥住房建設(shè)基金，作為啟動資金；不足的部分，可以由地方政府擔(dān)保，以工程、房產(chǎn)做抵押，向銀行貸款，貸款數(shù)額不超過房屋的建造費(fèi)用。政府在這個過程中充當(dāng)開發(fā)者而非開發(fā)商，是零利潤開發(fā)。政府通過征集、價低者得的招標(biāo)方式選擇建筑材料供應(yīng)商以及房屋建筑商。這些企業(yè)允許有適度利潤，但房屋建設(shè)及材料購買方面的稅費(fèi)應(yīng)全部減免。對于房價，政府必須確定一個指令性價格，房價就是建造費(fèi)用，不能搞浮動價格，而且指令性價格永久不變。

5.進(jìn)行大規(guī)模培訓(xùn)

幫助地震災(zāi)區(qū)培養(yǎng)重建工作所需的各類人才，實施災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建人才激勵工程。開展對災(zāi)區(qū)公務(wù)員災(zāi)后恢復(fù)重建統(tǒng)籌能力的培訓(xùn)。開展各類技術(shù)培訓(xùn)，包括：衛(wèi)生防疫、心理咨詢培訓(xùn)，對當(dāng)?shù)赜邢嚓P(guān)專業(yè)背景的志愿者或教師等適合進(jìn)行心理衛(wèi)生宣傳的人群進(jìn)行培訓(xùn)，從而可以緩解心理專業(yè)人員相對短缺的壓力，同時可以擴(kuò)大干預(yù)范圍，增強(qiáng)干預(yù)效果；救災(zāi)物資倉庫管理人員及系統(tǒng)操作人員培訓(xùn)；農(nóng)技植保、水土保持、環(huán)境保護(hù)人才培訓(xùn)；規(guī)劃建設(shè)、工民建人才培訓(xùn)；對企業(yè)員工開展恢復(fù)生產(chǎn)技能培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定。

（四）經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整思路

由于此次汶川地震的震中位于發(fā)展較落后的山區(qū)，對宏觀經(jīng)濟(jì)的影響有限，但會持續(xù)較長時間。首先，四川占全國GDP的比重是4.1%，包括成都、綿陽、德陽、廣陽、阿壩等在內(nèi)的災(zāi)區(qū)占全國GDP比重是1.9%。四川工業(yè)增加值占全國的比重是3.1%，災(zāi)區(qū)合計占全國的比重是1.3%。災(zāi)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國的1.6%，豬肉產(chǎn)量占全國 4.3%。震災(zāi)不會對全國糧食和農(nóng)產(chǎn)品供給產(chǎn)生明顯影響，也不會對今年價格走勢產(chǎn)生明顯影響。其次，災(zāi)后重建的拉動作用將部分抵消震災(zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失。其一，災(zāi)區(qū)群眾生活安置需要大量生活資料、醫(yī)藥用品等，因此會形成大量物資需求。在財政撥款和各方面捐款數(shù)額很大的情況下，這些物資需求會形成大量采購訂單，拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)。其二，災(zāi)后的生產(chǎn)恢復(fù)活動也會在一定程度上減小災(zāi)害對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸?shù)蓉?fù)面影響。災(zāi)區(qū)有條件的地方搶抓農(nóng)時，以確保夏糧能夠取得好的收成。政府和群眾強(qiáng)烈的救災(zāi)自救意識，成為減少災(zāi)區(qū)直接經(jīng)濟(jì)損失的最大動力。其三，災(zāi)后重建對各種投資品，特別是建筑材料形成了較大需求，地震災(zāi)害區(qū)域相對集中，損害嚴(yán)重，很多地方涉及到新建、易地重建等問題。因此需要一定時間的考察、論證，規(guī)劃，投資的時間也較長，

1.寬松財政政策支持災(zāi)區(qū)重建

一是實行面向災(zāi)區(qū)的專項大額財政投入，政府在災(zāi)后重建工作中擔(dān)當(dāng)了重要的財政支柱。 中央財政今年先安排700億元，建立災(zāi)后恢復(fù)重建基金，明后年繼續(xù)做相應(yīng)安排。發(fā)行特別國債（突發(fā)災(zāi)難事件處置國債，不列入預(yù)算）。與此同時，貨幣信貸投放必然會出現(xiàn)跳躍性增長，這需要在中央銀行監(jiān)測信貸總規(guī)模的同時，由財政部給予面向西部家園重建的專項貼息（甚至可以是零息）；但是，任何重建項目建設(shè)都必須公開透明、接受獨(dú)立審計。

二是實行物資供給平準(zhǔn)政策。災(zāi)難發(fā)生后，食品、飲用水、醫(yī)療器械、建筑材料、燃料動力價格都可能出現(xiàn)從短缺到囤積居奇，再到價格高漲的階段性演變。惟有通過國家機(jī)器加強(qiáng)對戰(zhàn)略物資的供給，才可能最終解決問題。一方面，以政府購買實現(xiàn)對商品庫存實施消化，并最終用于西部消費(fèi)；另一方面，以政府所吸收的產(chǎn)品庫存投放市場，平抑可能出現(xiàn)的高物價。

三是動用外匯儲備，進(jìn)口國際初級產(chǎn)品、制成品和技術(shù)，以支持西部重建。

2.緊縮貨幣政策抑制通貨膨脹

對四川省局部災(zāi)后重建投資的扶持，并不意味著中國應(yīng)該放松整體經(jīng)濟(jì)的調(diào)控政策。由于通脹居高不下，宏觀政策會維持緊縮立場。如果到下半年，經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)大幅下滑，宏觀政策才有調(diào)整的必要。

首先，災(zāi)后重建勢必拉高投資增幅。災(zāi)后重建將推動固定資產(chǎn)投資加速增長(但提升幅度可能較為溫和)，進(jìn)而給建筑材料價格形成進(jìn)一步的上漲壓力。由于破壞面相當(dāng)廣，災(zāi)后重建會涉及工業(yè)生產(chǎn)、醫(yī)療、服務(wù)、信息、物流等各個方面的投入，投資需求必會有所增長。從而牽動整個產(chǎn)業(yè)鏈的升級運(yùn)行。

其次，地震對控制物價不利。四川是中國農(nóng)業(yè)大省，是生豬飼養(yǎng)最大的省。此次大災(zāi)將加劇糧食與生豬緊張的預(yù)期，要做好在高通脹背景下發(fā)展經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)備。四川省農(nóng)業(yè)受損，對于飼料、豆粕等期貨價格，均會產(chǎn)生一定的影響。

穩(wěn)定一直是中國經(jīng)濟(jì)能夠快速、持續(xù)增長的重要因素之一。由于2008年4月消費(fèi)價格指數(shù)（CPI）和工業(yè)品出廠價格指數(shù)（PPI）均高于 8%，GDP平減指數(shù)和央行公布的企業(yè)商品價格指數(shù)均高于10%。同時，能源價格危機(jī)初現(xiàn)端倪，央行已明確表示，通脹是今年宏觀經(jīng)濟(jì)面臨的主要風(fēng)險。

二、發(fā)揮市場機(jī)制作用

汶川地震初期的搶救階段要由政府負(fù)擔(dān)，一年之內(nèi)的生存階段在很大程度上也要由政府來負(fù)擔(dān)，之后的建設(shè)階段要逐步地從政府全包轉(zhuǎn)向政府與市場機(jī)制相結(jié)合。

（一）建立巨災(zāi)救助及災(zāi)后重建專項信貸制度

抗災(zāi)救災(zāi)及災(zāi)后重建資金需求數(shù)額十分龐大，僅靠財政撥款及災(zāi)民自籌遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，迫切需要信貸資金支持。此外，災(zāi)后重建任務(wù)的艱巨性、時間的緊迫性客觀上也需要信貸資金支持及時到位。由于災(zāi)情的復(fù)雜性和特殊性，不同省份、不同受災(zāi)對象的資金需求在數(shù)量、時限、利率等方面往往千差萬別，傳統(tǒng)的信貸模式和管理辦法往往不能適應(yīng)其要求。需要進(jìn)行巨災(zāi)救助及災(zāi)后重建專項信貸的制度的設(shè)計。

1.區(qū)別信貸對象，明確承貸銀行，限定授信額度

抗災(zāi)救災(zāi)及災(zāi)后重建專項信貸在支持對象上應(yīng)為真正受災(zāi)的特殊群體，一般來說可分為四類：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要指支持交通、水利、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，因政策性最強(qiáng)、數(shù)額最大、涉及利益最廣、時間要求最急，宜由政策性銀行承貸為主，授信額度較大；二是企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)，因涉及面廣、需求差異性大，宜由商業(yè)銀行承貸為主，根據(jù)受災(zāi)情況分配授信額度；三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶，因涉及對象主要是農(nóng)戶，宜以涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)承貸為主。

2.靈活設(shè)定期限和利率

期限設(shè)置以1年為主，最長不超過2年，可予以合理展期。在利率設(shè)置上，對第一、第二類對象的貸款可在基準(zhǔn)利率上適當(dāng)上浮，但上浮幅度宜控制在20% 以內(nèi)；對第三類貸款則實行優(yōu)惠利率，對信用好、受災(zāi)嚴(yán)重的借款人，利率可考慮適當(dāng)下浮。

3.規(guī)范操作規(guī)程

一是啟動快速反應(yīng)機(jī)制。各承辦銀行要成立專門的審貸委員會，安排骨干力量迅速開展調(diào)查，開辟信貸綠色通道；二是合理界定權(quán)限，各金融機(jī)構(gòu)總部可考慮對貸款分級授權(quán)，適當(dāng)下放審批權(quán)限；三是加快審批環(huán)節(jié)，提高工作效率。特別是對救災(zāi)救急、煤電油運(yùn)等貸款申請，要簡化手續(xù)，特事特辦。

4.完善巨災(zāi)救助及災(zāi)后重建專項信貸的風(fēng)險防范

鑒于災(zāi)后救災(zāi)及災(zāi)后重建貸款相對風(fēng)險較大，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)規(guī)范管理防范風(fēng)險。一是承貸銀行要嚴(yán)格落實貸款責(zé)任制，對此類貸款實行專項管理，防范信貸風(fēng)險。二是對此類貸款建議國家建立強(qiáng)制性的政策和商業(yè)性保險措施，實行低保費(fèi)、高保障，由國家財政對保險部門進(jìn)行補(bǔ)貼，以激發(fā)銀行和保險部門的積極性。三是各級人民銀行和銀行監(jiān)管部門、保險監(jiān)管部門要加強(qiáng)政策引導(dǎo)、窗口指導(dǎo)和檢查督導(dǎo)工作。建立災(zāi)后專項信貸保險機(jī)制。

（二）建立地震保險制度

日本和新西蘭經(jīng)驗表明，在政府提供地震再保險的情況下，合理的地震保險制度設(shè)計可以有效提高災(zāi)后重建的效率，對政治、經(jīng)濟(jì)、社會的穩(wěn)定都有很好的正面效應(yīng)。

新西蘭地震保險制度被譽(yù)為全球現(xiàn)行運(yùn)作最成功的災(zāi)害保險制度之一，其主要特點(diǎn)是國家以法律形式建立符合本國國情的多渠道巨災(zāi)風(fēng)險分散體系，走政府行為與市場行為相結(jié)合的道路來盡可能分散巨災(zāi)風(fēng)險。地震巨災(zāi)險保費(fèi)為每戶每年60新元左右，由保險公司代為征收后再交給地震委員會。

日本的直接保險公司根據(jù)法律規(guī)定，出售附帶地震保險的家庭財產(chǎn)保險，然后將地震保險業(yè)務(wù)全額分出給日本地震再保險株式會社，后者將一部分業(yè)務(wù)以非比例超額再保險的方式，轉(zhuǎn)分保給政府(超出一定賠款政府才承擔(dān)，雙方的責(zé)任、權(quán)益與保險金額之間沒有固定的比例關(guān)系)，一部分作為自己承擔(dān)份額保留，因而形成了由保險公司、再保險公司和政府三方共同分擔(dān)責(zé)任的結(jié)構(gòu)。初級巨災(zāi)損失100%由參與該機(jī)制的保險人與再保險人承擔(dān)；中級巨災(zāi)損失由參與該機(jī)制的保險人與再保險人承擔(dān)50%，政府承擔(dān)50%；高級巨災(zāi)損失由政府承擔(dān)95%，被保險人承擔(dān)5%。

地震保險或許無法減小災(zāi)害造成的損失，卻能有效提升災(zāi)后重建效率。而且，由于損失責(zé)任承擔(dān)比較明確，災(zāi)后引發(fā)的損失責(zé)任承擔(dān)爭議也將大幅減少。從災(zāi)后重建這個意義上說，建立一個全國性的地震保險制度是值得慎重考慮的。

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On Post-disaster Reconstruction: a Combination of Governmental Leadership and Market Mechanism

ZhaoYan

(School of Health Policy Management， Nanjing Medical University ， Nanjing210029，China)

Abstract: Earthquake took place in Wenchuan area of Sichuan province has caused significant personnel casualty and property damage. How to cope with the devastating natural disaster and how to carry out reconstruction work after disaster are urgent problems which should be taken into consideration seriously at present. After Wenchuan earthquake， the reconstruction in earthquake-stricken area will be tough and massive one that should be accomplish in a long time under the market economy condition in China . This article probes into the influence brought by the earthquake on Chinese economy and puts forward the possible advices on reconstruction mechanism under the leadership of the government combining with market mechanism.

Key words:natural disaster; economy; reconstruction

（責(zé)任編輯：張積慧）